王凱偉 李 瑾

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南湘潭 411105)

行政問(wèn)責(zé)制是指對(duì)不履行法定行政義務(wù)或未承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的行政機(jī)關(guān)及其行政人員進(jìn)行定向追究的一種監(jiān)督制度。它的根本目的是對(duì)行政失范行為進(jìn)行監(jiān)督和預(yù)防, 主要手段包括各種形式的行政和司法的追究, 目前運(yùn)行方式主要有撤職、引咎辭職、官員問(wèn)責(zé)等[1]?！靶姓?wèn)責(zé)”, 并不是單純的事后責(zé)任追究, 它包含確權(quán)、明責(zé)和經(jīng)?；?、制度化的 “問(wèn)” ——質(zhì)詢彈劾、罷免等方面,是一個(gè)系統(tǒng)化的 “吏治”規(guī)范。不僅犯了法、有了錯(cuò)要追究, 而且它的溯及范圍還包括能力不足、推諉扯皮等看似僅有損 “官體”的 “小節(jié)”。

一、行政問(wèn)責(zé)制的價(jià)值

1、行政問(wèn)責(zé)制有利于推動(dòng)政治文明進(jìn)程

要想推進(jìn)政治體制改革, 提升政治文明, 發(fā)展政治民主, 建設(shè)法治社會(huì), 掌握國(guó)家權(quán)力的黨政官員必須是可問(wèn)責(zé)的。人民群眾行使對(duì)公務(wù)人員的監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán), 要通過(guò)具有可操作性的法定程序來(lái)保證。“行政問(wèn)責(zé)”正成為中國(guó)新一輪政治體制改革的一大亮點(diǎn)。雖然中國(guó)還處在探索追求官員責(zé)任的軌道上, 但 “可問(wèn)責(zé)政府”的理念終究將會(huì)在中國(guó)的行政改革中得到全面推行。

2、行政問(wèn)責(zé)制有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

黨的十七大提出了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的要求。保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行, 是法治的主要任務(wù)之一。實(shí)施權(quán)力控制和對(duì)權(quán)利行為進(jìn)行校正是法治對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要功能, 政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控主要是通過(guò)行政官員的決策和執(zhí)行行為來(lái)進(jìn)行的, 因而規(guī)范的行政行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控具有決定性意義?？茖W(xué)合理的行政決策、嚴(yán)格公正的行政執(zhí)行, 對(duì)于保障市場(chǎng)操作規(guī)范、維護(hù)市場(chǎng)秩序和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展, 具有不可低估的重要作用。但是, 壟斷、混亂、不公、被動(dòng)等仍然充斥在政府行為中, 這不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善, 改善行政行為以推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)疑是中國(guó)實(shí)施管理制度改革和創(chuàng)新的重要方向, 而行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施正好是這一理念的最好體現(xiàn)。

3、行政問(wèn)責(zé)制有利于建立責(zé)任型政府

“責(zé)任型政府”是民主政治的基本價(jià)值理念, 依據(jù)民主政治發(fā)展的要求, 一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府必須做到:在行使職責(zé)過(guò)程中, 要對(duì)自己的所有行為都有一定的交代, 要及時(shí)向公眾解釋清楚自己為什么要這么做;在完成職責(zé)后,如果出現(xiàn)問(wèn)題, 必須自覺(jué)承擔(dān)政治上、行政上和法律上的責(zé)任;然后還要在應(yīng)負(fù)的各種責(zé)任中選擇正確的責(zé)任承擔(dān)形式, 做到罰當(dāng)其責(zé)。據(jù)此, 通過(guò)構(gòu)建合理的行政問(wèn)責(zé)制, 及時(shí)追究政府官員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任, 能促使政府官員合法、正當(dāng)?shù)匦惺故种械臋?quán)力, 不斷提高管理水平。

4、行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)行有利于加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)

廉政雖然重要, 勤政更是固本之策。領(lǐng)導(dǎo)干部只有勤政廉政, 才能擔(dān)負(fù)起對(duì)人民的責(zé)任, 才能適應(yīng)形勢(shì)變化的需要。實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制, 對(duì)不能適應(yīng)工作崗位、素質(zhì)較差和能力低下的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé), 不僅可以使有責(zé)干部正確地認(rèn)識(shí)自己, 而且對(duì)其他的干部也是一種警醒和促進(jìn)。這樣領(lǐng)導(dǎo)干部才能更好的利用手中的權(quán)力為人民辦好事、辦實(shí)事。行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)行, 有利于高效廉潔的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的建設(shè), 有利于黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高。

二、目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

1、法制不夠健全, 問(wèn)責(zé)沒(méi)有保障

目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)沒(méi)有專門的、完善的成文法為依據(jù), 僅停留在 “權(quán)力問(wèn)責(zé)權(quán)力”的階段, 沒(méi)有上升到以“法律問(wèn)責(zé)權(quán)力”的高度。當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的主要法理依據(jù)是 《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十二條、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》以及 《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》。這幾種規(guī)范性文件中只有 《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律, 其它規(guī)范文件雖有一定的約束力, 但只能算是執(zhí)政黨的內(nèi)部紀(jì)律規(guī)范。從正面的意義上說(shuō), 各地關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的規(guī)章、條例的出臺(tái)是行政問(wèn)責(zé)制度化的重要環(huán)節(jié)。但是, 這些辦法與規(guī)定都是暫行法規(guī), 不具有法律法規(guī)的嚴(yán)密性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性, 所有這些規(guī)范性文件不僅法律位階低而且問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)范圍等過(guò)于籠統(tǒng), 缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性, 在實(shí)際工作中難以操作, 使問(wèn)責(zé)流于形式。

2、問(wèn)責(zé)主體單一, 問(wèn)責(zé)力度不夠

問(wèn)責(zé)主體單一, 問(wèn)責(zé)力度不夠是行政問(wèn)責(zé)制運(yùn)行過(guò)程中存在的最突出問(wèn)題。完善的行政問(wèn)責(zé)應(yīng)該包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或?qū)ｉT行政機(jī)關(guān)對(duì)普通行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé), 由于我國(guó)特殊的政治體制, 執(zhí)政黨對(duì)行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)屬于同體問(wèn)責(zé)。異體問(wèn)責(zé)是指行政機(jī)關(guān)外部系統(tǒng)的有關(guān)組織或個(gè)人對(duì)行政機(jī)關(guān)或行政領(lǐng)導(dǎo)所實(shí)施的問(wèn)責(zé)。異體問(wèn)責(zé)的主體一般包括各級(jí)人大機(jī)關(guān)、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體及個(gè)人。在現(xiàn)代民主政治社會(huì), 行政問(wèn)責(zé)主體應(yīng)該由同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)主體構(gòu)成, 實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體的多元化, 但從我國(guó)發(fā)生的諸如松花江流域污染事件、中石油川東特大井噴事件等事故責(zé)任人的處理結(jié)果看, 啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)制的主要是同體問(wèn)責(zé), 雖然這種 “上問(wèn)下責(zé)”的同體問(wèn)責(zé)方式會(huì)產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果, 但它畢竟是系統(tǒng)內(nèi)部利益相關(guān)者之間的問(wèn)責(zé), 帶有深厚的保護(hù)主義色彩, 難以實(shí)現(xiàn)真正問(wèn)責(zé)。因此, 行政問(wèn)責(zé)能夠真正落實(shí), 關(guān)鍵在于異體問(wèn)責(zé), 異體問(wèn)責(zé)是一種更有效的問(wèn)責(zé)方式。目前, 異體問(wèn)責(zé)在我國(guó)卻很少得到有效落實(shí), 以人大代表對(duì)公務(wù)員問(wèn)責(zé)為例, 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定, 各級(jí)人大代表享有憲法賦予的對(duì)通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)以及常委會(huì)選舉產(chǎn)生的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。但在我國(guó)不少地方的政治實(shí)踐中, 人大代表卻很難真正追究公務(wù)員失職與違法行為的責(zé)任。[2]

3、職責(zé)權(quán)限不清, 問(wèn)責(zé)對(duì)象不明

權(quán)責(zé)明晰是建立和推行行政問(wèn)責(zé)制的前提和關(guān)鍵, 發(fā)生重大事故、決策失誤、工作執(zhí)行不力等, 由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé),負(fù)什么樣的責(zé)任, 應(yīng)該有透明合理的判斷依據(jù), 只有這樣, 才能把行政問(wèn)責(zé)制真正落到實(shí)處。我國(guó)目前的政治體制和行政體制改革的不徹底性所產(chǎn)生的種種弊端制約著行政問(wèn)責(zé)制的建立和推行。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是以黨代政現(xiàn)象的存在。由于傳統(tǒng)體制的慣性, 黨政關(guān)系沒(méi)有完全理順, 以黨代政的現(xiàn)象在一定程度上依然存在, 出了問(wèn)題, 責(zé)任究竟在黨委, 還是在政府, 很難確定。二是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。一方面我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的層次太多,從中央到地方, 要經(jīng)過(guò)省、市、縣 (市)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))五個(gè)層次, 如此之多的行政層次, 出了問(wèn)題, 到底追究哪一級(jí)政府的責(zé)任, 責(zé)任追究到哪一級(jí), 很難確定。另一方面職能部門過(guò)細(xì)的分工會(huì)帶來(lái)職能交叉、權(quán)責(zé)不清。三是決策與執(zhí)行不分, 導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。發(fā)生重大事故之后,究竟是因?yàn)闆Q策失誤還是由于決策執(zhí)行不力甚至執(zhí)行錯(cuò)誤造成的, 二者往往難以區(qū)分。

4、行政生態(tài)環(huán)境陳舊, 問(wèn)責(zé)理念不強(qiáng)

我國(guó)作為一個(gè)有著兩千多年封建歷史的國(guó)家, 傳統(tǒng)的文化觀念不可避免地在人們的思想中長(zhǎng)期存在。由此造成行政生態(tài)環(huán)境具有濃厚的傳統(tǒng)色彩, 這種傳統(tǒng)文化的核心就是 “官本位”理念根深蒂固。在不少領(lǐng)導(dǎo)干部心理,依然存在 “刑不上大夫、無(wú)過(guò)便是功、民不告官。”等各種傳統(tǒng)糟粕思想, 影響了問(wèn)責(zé)制的實(shí)施。官本位的政治生態(tài), 造成了社會(huì)公眾與政府的疏遠(yuǎn), 致使政府及其官員在社會(huì)公眾心目中形象受損、權(quán)威性不足, 妨礙了社會(huì)主義民主政治建設(shè)的順利進(jìn)行, 影響了社會(huì)主義政治文明水平的提升[3]。

三、完善行政問(wèn)責(zé)制的基本對(duì)策

1、構(gòu)建有關(guān)行政問(wèn)責(zé)制的法律體系, 完善行政問(wèn)責(zé)制的法律基礎(chǔ)

立法機(jī)關(guān)要不斷完善和細(xì)化法律、法規(guī), 在充分尊重現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上逐步建立起問(wèn)責(zé)制度體系, 并在運(yùn)用過(guò)程中有力推行。重點(diǎn)要加強(qiáng)行政立法, 以行政法規(guī)支持和指導(dǎo)政府行為的規(guī)范化建設(shè), 規(guī)定政府官員的行為范圍,以法律形式明確他們的責(zé)任。一是建立和完善國(guó)家行政組織規(guī)范, 對(duì)政府組織法的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修訂;二是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)的研究和制定工作, 明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家、政府、社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)以及公民個(gè)人的角色、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù);三是盡快完善與 《行政訴訟法》、 《國(guó)家賠償法》、 《行政處罰法》等相配套的法規(guī)體系, 建立富有效率的行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、行政處罰聽(tīng)證制度、行政救濟(jì)制度等, 使政府行政行為在法律的程序和軌道上有規(guī)則的運(yùn)行。

2、重視問(wèn)責(zé)文化建設(shè), 夯實(shí)行政問(wèn)責(zé)的思想基礎(chǔ)

(1)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)教育, 形成新的執(zhí)政理念。一要形成 “以民為本”的觀念。要從 “官為本” 轉(zhuǎn)向 “民為本”, 從 “為民做主”轉(zhuǎn)向 “由民做主”, 從父母官轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣竦墓? 從對(duì)上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)百姓要負(fù)責(zé), 向下負(fù)責(zé)。二要形成當(dāng)官有風(fēng)險(xiǎn)的觀念。也許你從政幾十年都是兢兢業(yè)業(yè), 恪守職責(zé), 但是如果有一次你沒(méi)把握好, 就有可能斷送你的政治前程。因此, 為官者要做到常修為政之德, 常思貪欲之害, 常懷律己之心。三要形成無(wú)為就是過(guò)的觀念。在其位要謀其政, 讓有為者有位, 無(wú)為者讓位。四要形成有權(quán)必有責(zé)的觀念。在傳統(tǒng)的觀念中, 權(quán)力意識(shí)強(qiáng), 責(zé)任意識(shí)淡化, 在其位, 要其權(quán), 但是又不愿負(fù)其責(zé)。所以, 領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等觀念。

(2)加強(qiáng)對(duì)公眾的問(wèn)責(zé)教育, 提高公眾問(wèn)責(zé)能力和水平。建立現(xiàn)代問(wèn)責(zé)制政府, 實(shí)行政府問(wèn)責(zé)制, 不僅僅是政府官員的職責(zé), 也是每個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)。目前我國(guó)尚未建立起完善的公民參與問(wèn)責(zé)的途徑, 公眾對(duì)政府的決算、管理、執(zhí)行等行政行為的參與度不夠、認(rèn)同度不高,不利于政府官員問(wèn)責(zé)制的實(shí)行。[4]為此, 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾的問(wèn)責(zé)教育, 營(yíng)造良好的問(wèn)責(zé)環(huán)境, 使社會(huì)各界、公眾對(duì)推行行政問(wèn)責(zé)制度的意義有一個(gè)全面的、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

3、完善相關(guān)的配套制度, 擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)的制度基礎(chǔ)

(1)完善政務(wù)公開(kāi), 克服信息不對(duì)稱?？朔畔⒉粚?duì)稱的根本措施就是完善政務(wù)公開(kāi)制度, 提高政府信息透明度。為此, 制定系統(tǒng)的具有可操作性的 《政務(wù)公開(kāi)法》, 對(duì)政府哪些信息公開(kāi), 哪些信息不宜公開(kāi)作出明確的規(guī)定, 并制定相應(yīng)的違法懲戒措施。同時(shí), 還應(yīng)該注意政務(wù)公開(kāi)的實(shí)效性, 避免發(fā)生 “群眾不需要的或者是眾所周知的信息就公開(kāi), 而群眾需要的則不予公開(kāi)的”現(xiàn)象, 從而有效地保障公民的知情權(quán)和參與權(quán), 使公民對(duì)政府的監(jiān)督真正落到實(shí)處。

(2)建立合理的問(wèn)責(zé)官員進(jìn)退機(jī)制。針對(duì)我國(guó)行政官員退出機(jī)制不完善, 甚至只進(jìn)不出, 只上不下的痼疾,中共中央及政府于2004年前后制定了 “5+1”文件, 對(duì)干部的 “退出機(jī)制”進(jìn)行了規(guī)范。在 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中規(guī)定了引咎辭職的九種情形, 這些規(guī)定有著重要的并且是積極的意義, 使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“須問(wèn)之責(zé)”更為明確, 難于以各種理由逃避責(zé)任追究。而這些規(guī)定同時(shí)也適用于行政官員。

(3)建立多元問(wèn)責(zé)主體, 強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看, 行政問(wèn)責(zé)制要想更好地發(fā)揮作用, 必須實(shí)現(xiàn)對(duì)行政官員責(zé)任追究機(jī)制從內(nèi)部問(wèn)責(zé)到外部監(jiān)督的方向發(fā)展,建立和完善異體問(wèn)責(zé)制。在法治國(guó)家中, 政府官員要受到四種力量的問(wèn)責(zé)。一是民主授權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān);二是政府專門監(jiān)督機(jī)構(gòu);三是行政主管部門;四是政府之外的監(jiān)督系統(tǒng), 如司法、群眾、新聞媒體等。實(shí)踐證明, 只有把這四種力量都發(fā)動(dòng)起來(lái)了, 行政問(wèn)責(zé)才能真正起到作用。

4、進(jìn)一步深化行政體制改革, 鞏固行政問(wèn)責(zé)的體制基礎(chǔ)

目前, 我國(guó)行政體制中的權(quán)責(zé)不清是實(shí)行 “問(wèn)責(zé)制”的重要障礙。表現(xiàn)在黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間的責(zé)任難以確定。在這種狀態(tài)下, 即便是 “問(wèn)責(zé)”, 可到底是問(wèn)什么責(zé), 是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任, 還是下屬責(zé)任, 是直接責(zé)任, 還是間接責(zé)任, 有時(shí)確實(shí)很難確定[5]。如現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的 “形象工程”、 “豆腐渣工程”等一系列問(wèn)題, 都是“集體討論”、“齊抓共管”的產(chǎn)物, 到底應(yīng)該追究到哪個(gè)人頭上, 難以確定。針對(duì)職、權(quán)、責(zé)如何劃分的問(wèn)題, 要明確以下三點(diǎn):一是合理劃分執(zhí)政黨與政府之間的職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任, 只有把黨的角色從行政部門中區(qū)分出來(lái), 才能真正避免問(wèn)責(zé)過(guò)程中以黨代政、以黨紀(jì)代替法律的現(xiàn)象。二是應(yīng)該科學(xué)地劃分中央政府與地方政府的權(quán)力, 明確中央與地方的責(zé)任與義務(wù), 實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法制化。三是科學(xué)劃分政府部門之間的職責(zé)權(quán)限。這樣行政問(wèn)責(zé)制才能真正落到實(shí)處。

(編輯:芝山,校對(duì):朱恒)

[1] 張創(chuàng)新, 趙 蕾.從 “新制”到 “良制”:論我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的制度化進(jìn)程 [J] .中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào), 2005, (1):113.

[2] 余玖玖.試析行政問(wèn)責(zé)制存在的主要問(wèn)題 [J] .行政與法,2006, (7):11.

[3] 沈蓓緋.當(dāng)前實(shí)施官員問(wèn)責(zé)制面臨的主要困境 [J] .理論導(dǎo)刊, 2005, (5):69.

[4] 唐曉陽(yáng).論健全行政問(wèn)責(zé)制 [J] .廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008, (5):36.

[5] 侯 琦.“民主問(wèn)責(zé)制”:走向政治文明的重要路徑 [J] .黨政干部學(xué)刊, 2004, (9):67.