王躍武

(湖南大學(xué)會計(jì)學(xué)院,湖南長沙 410079)

強(qiáng)制拆遷與極力阻遷的現(xiàn)象經(jīng)常見諸報(bào)端,其主要原因是拆遷土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以讓 “被拆遷人”所接受。無論是從單個事件還是從普遍現(xiàn)象來看,城市拆遷中土地的公允價(jià)值問題沒有得到解決。

一、城市拆遷中土地的產(chǎn)權(quán)狀況分析

要衡量城市拆遷對象(房產(chǎn)及其他土地)的公允價(jià)值,首要的是考察其產(chǎn)權(quán)狀況,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)品的價(jià)值在本質(zhì)上是其 “權(quán)利的價(jià)值”, “有價(jià)值的是法律上的控制,而不是物質(zhì)上的控制”[1]。實(shí)際上,城市拆遷中的矛盾根本上是土地產(chǎn)權(quán)問題的矛盾。

1、拆遷前土地的產(chǎn)權(quán)狀況

城市拆遷的對象主要是各種房產(chǎn),包括民用、商用或經(jīng)營性房產(chǎn)。其所有權(quán)歸屬是明確的,《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱 《物權(quán)法》)第 64條規(guī)定, “私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權(quán)”。第 58條規(guī)定,“集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)包括：…(二)集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施…”。第 61條規(guī)定,“城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。[2]可見,房產(chǎn)本身的產(chǎn)權(quán)歸屬并沒有多大爭議,但其賴以存在的土地在產(chǎn)權(quán)界定上就有較大的模糊與矛盾了。城市拆遷中涉及的土地有兩種來源,一是城市市區(qū)的存量土地,二是城市擴(kuò)張時(shí)對城市郊區(qū)及鄰近農(nóng)村土地的增量利用?！吨腥A人民共和國土地管理法》第 8條規(guī)定, “城市市區(qū)的土地屬于國家。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有”。但是,該法第 43條又規(guī)定,“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。……前款所稱依法使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！盵3]這就是說,無論土地原來的所有權(quán)是怎樣界定的,在作為建設(shè)用地之前都必須先轉(zhuǎn)為國家所有?？梢?在土地所有權(quán)上,國家的所有權(quán)是實(shí)的,而其他的所有權(quán)包括農(nóng)民集體所有權(quán)與城鎮(zhèn)集體所有權(quán)都是虛的,這二者并非平等。這是第一個容易引起模糊、疑惑與矛盾的關(guān)鍵原因。其次,在土地的利用上,雖然 《物權(quán)法》第 70條規(guī)定, “業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)”;其第 71條規(guī)定,“業(yè)主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”[2];其第 149條規(guī)定,“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期”,但其第42條規(guī)定,“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”[2]。這就是說,無論土地、房屋原先的所有權(quán)如何,為了 “公共利益”,國家都擁有優(yōu)先利用的權(quán)力(此處不宜用 “權(quán)利”)。我們暫且不討論 “公共利益”與“私有權(quán)利”的關(guān)系及孰輕孰重的問題,我們先要問什么是 “公共利益”?它是如何界定的?商業(yè)性的房地產(chǎn)開發(fā)屬于公共利益嗎?事實(shí)上,現(xiàn)有的商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)大多數(shù)是以 “公共利益”名義借助國家政治權(quán)力或公共權(quán)力獲得土地開發(fā)利用權(quán),并進(jìn)而對該土地上的各種不動產(chǎn)進(jìn)行拆遷?！肮怖妗钡哪：耘c強(qiáng)制性是造成土地產(chǎn)權(quán)界定模糊、導(dǎo)致矛盾與產(chǎn)權(quán)保護(hù)上公正平等缺失、進(jìn)而引發(fā)拆遷矛盾的根本原因。

2、拆遷中土地的產(chǎn)權(quán)交易

2004年 8月 28日,全國人大常委會對 《中華人民共和國土地管理法》 (以下簡稱 《國土法》)進(jìn)行了修改,修改后的 《國土法》第 2條規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”[3],其主要變化是 “征用”改成為 “征收”,這反映出公共權(quán)力對財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一些尊重與退讓,但并未從根本上改變土地產(chǎn)權(quán)交易的行政性與強(qiáng)制性,我國的土地產(chǎn)權(quán)交易仍不是建立在平等自愿基礎(chǔ)上的市場交易。

拆遷中土地產(chǎn)權(quán)交易的行政性與強(qiáng)制性也自然地影響到了其中房產(chǎn)的交易。雖然國務(wù)院 2001年 11月頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》 (以下簡稱 《條例》)第 13條規(guī)定,“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定,就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng),訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”。但這個協(xié)議并非是平等自愿的市場主體之間自由協(xié)商的結(jié)果,因?yàn)?“拆遷人”正如該條例第 4條界定的,“拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位”,而取得該許可證須按條例第 7條規(guī)定先要 “提交下列資料：…(三)國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件;(四)拆遷計(jì)劃和拆遷方案…”。[4]這就是說,拆遷人是在已經(jīng)取得該房產(chǎn)賴以存在的土地使用權(quán)與行政賦予的拆遷許可證之后,再以居高臨下的姿態(tài)去與被拆遷人簽訂 “拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,”而不是按相反次序展開的。這樣的協(xié)議顯然是種不平等的“割讓”條約：不簽也得簽。如果被拆遷人不同意,那就按該條例第 16條規(guī)定,“由房屋拆遷管理部門裁決?！瓕Σ脹Q不服的,…向人民法院起訴”。那么它們裁決或判決的依據(jù)是什么呢?該條例第24條已作規(guī)定,“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~,根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”。由此可見,拆遷中房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易適用的并非是市場經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有的平等、自由的邏輯,而是行政體系中的管制、剛性的邏輯,或者充其量是摻雜了一些市場化特征的行政邏輯。

二、城市拆遷中實(shí)現(xiàn)土地公允價(jià)值的設(shè)想

公允價(jià)值是平等的市場主體在自愿、充分理性的基礎(chǔ)上合作博弈的結(jié)果,是符合市場經(jīng)濟(jì)平等自由的本質(zhì)邏輯的計(jì)量方式,而且一般以相對成熟、活躍的市場價(jià)格為計(jì)量依據(jù)。我國城市拆遷實(shí)現(xiàn)土地的公允價(jià)值的設(shè)想如下：

1、構(gòu)建一個拆遷土地交易市場,讓市場機(jī)制在其公允價(jià)值的形成或?qū)崿F(xiàn)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

拆遷交易市場并非行政拆遷機(jī)制的市場化,更非其表面上的市場化甚至異化。實(shí)際上,這應(yīng)該是房地產(chǎn)交易市場的一部分,但因?yàn)樾姓C(jī)制在拆遷過程中發(fā)揮的作用及其在今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)的延續(xù),使該部分市場的形成具有相當(dāng)?shù)奶厥庑?。市場機(jī)制是產(chǎn)權(quán)清晰界定與有效保護(hù)的基礎(chǔ),否則財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用將產(chǎn)生較大不穩(wěn)定性的預(yù)期、較多短期化的行為或機(jī)會主義行為。前面的分析顯示,我國城市拆遷中的矛盾根源于產(chǎn)權(quán)界定的模糊,導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)保護(hù)上的不平等,最集中地表現(xiàn)在國家及其各類代理人隨時(shí)可以以“公共利益”的名義征用或征收房產(chǎn)賴以存在的土地。

我們并不否認(rèn)公共利益的存在及其在經(jīng)濟(jì)社會生活中的不可替代的重要乃至特殊的作用,比如地鐵、道路、橋梁、廣場、公園等。但是在現(xiàn)實(shí)中的確有很多打著 “公共利益”的旗號而為私利展開的拆遷行動,商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)就是一種典型的、狹義上的私利,國有企業(yè)為自己的經(jīng)營或各個政府機(jī)構(gòu)為了自己的辦公場所而拆遷也是為了一種特殊的、廣義上的私利,要注意 “政府利益”并不等于 “公共利益”,公共利益的小集體化、部門化與局部化并非是真正的公共利益。因此,當(dāng)務(wù)之急應(yīng)嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍,而且讓涉及公共利益的事公之于眾,以聽證會等形式讓公眾對包括拆遷在內(nèi)的各種相關(guān)事宜充分發(fā)表意見,并以輿論等方式對其進(jìn)展予以監(jiān)督。唯此,行政機(jī)制的強(qiáng)制力才能在有限而合理的范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用,而且在各種約束力的作用下才不致失控。在我國行政權(quán)力過度、過分發(fā)揮作用的現(xiàn)狀下, “官退民進(jìn)”才可能形成拆遷市場。

2、建立 “住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的自動續(xù)期”機(jī)制

不僅使業(yè)主對其房產(chǎn)享有所有權(quán),并且要建立 “住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的自動續(xù)期”機(jī)制,也就是說業(yè)主對其房產(chǎn)賴以存在的土地?fù)碛袩o限期的占有、使用、收益與處分的權(quán)利,讓業(yè)主無限地接近該土地的所有權(quán),或者說在經(jīng)濟(jì)上實(shí)質(zhì)已經(jīng)擁有了該土地的所有權(quán)(讓業(yè)主有償獲得該土地的所有權(quán)),只有這樣,才能與房產(chǎn)所有權(quán)統(tǒng)一起來,才可以更清晰地界定與更有效地保護(hù)房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán),才可能讓房地產(chǎn)穩(wěn)定、長期而有效地運(yùn)作或利用,拆遷中的矛盾與沖突才可能大幅度地減少。何況,讓業(yè)主有償擁有其房產(chǎn)下面的土地所有權(quán)只能占到國土面積的極小部分,根本不會改變?nèi)袼兄茖ν恋氐慕^對主導(dǎo)地位。

在前面兩項(xiàng)措施的基礎(chǔ)上,拆遷市場才可能得以形成,關(guān)于拆遷的房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)交易才可以通過市場機(jī)制來協(xié)調(diào)與達(dá)成,從而形成一種社會性(集體性)的、也具有可驗(yàn)證性(客觀性)的穩(wěn)定的市場均衡價(jià)格(區(qū)間),這是最符合公允價(jià)值定義與內(nèi)在要求的計(jì)量依據(jù)或方式。有了這種計(jì)量依據(jù)或方式之后,即便是真正以“公共利益”的需要而進(jìn)行的行政拆遷,其制訂、調(diào)整與實(shí)施的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才可能盡量地做到公允,從而盡可能地被最大多數(shù)的被拆遷人所接受。這樣才會使城市拆遷中的矛盾在相當(dāng)程度上得到有效的化解,城市也將會在和諧的氛圍中得到發(fā)展。

[1]康芒斯 .制度經(jīng)濟(jì)學(xué)(上) [M].北京：商務(wù)印書館,1962,107.

[2]中華人民共和國主席令第 62號.中華人民共和國物權(quán)法(2007-03-16) [EB/OL].新華網(wǎng),http：//news.sina.com.cn/c/l/2007-03-19/135712555855.shtml,2009-11-27.

[3]中華人民共和國主席令第 28號 .中華人民共和國土地管理法(2004-08-28)[EB/OL].中國政府門戶網(wǎng)站,ht-tp：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm,2009-11-27.

[4]國務(wù)院 .城市房屋拆遷管理 [EB/OL].東方法眼,ht-tp：//www.dffy.com/faguixiazai/xzf/200407/20040701201401.htm,2009-11-29.