陳立中,張 菊

(長沙理工大學(xué)文法學(xué)院;湖南長沙 410076)

論我國環(huán)境友好型社會建設(shè)中的公眾參與＊

陳立中,張 菊

(長沙理工大學(xué)文法學(xué)院;湖南長沙 410076)

環(huán)境與人是互動的關(guān)系,環(huán)境對人有塑造作用,人也可以作用和改變環(huán)境。公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)是馬克思主義的一項基本要求。我國公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)是逐漸發(fā)展的,取得了許多成績同時也存在一些問題。在環(huán)境友好型社會建設(shè)過程中,要進(jìn)一步發(fā)揮公眾參與的作用,就要推進(jìn)馬克思主義公民觀教育,發(fā)展非政府環(huán)保組織,建立健全監(jiān)督機(jī)制,完善訴訟機(jī)制等等。將公眾參與政府行為程序制度化,確保公眾能夠表達(dá)自身利益,多方利益能平衡,政府行為受制約。

環(huán)境友好型社會;公眾參與;非政府環(huán)保組織

環(huán)境友好型社會是以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)社會經(jīng)濟(jì)文化政策為手段促進(jìn)人與自然和諧相處的社會。中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會將建設(shè)環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務(wù)。十七大又作出了要把建設(shè)環(huán)境友好型社會的要求落實到每個單位、每個家庭的重要部署,這就非常明顯地提出了公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)這一重要的時代議題。本文對此進(jìn)行初步的探討。

一 公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)是馬克思主義的一項基本要求

馬克思認(rèn)為,環(huán)境與人之間是互動的關(guān)系,環(huán)境對人有塑造作用,人也可以作用和改變環(huán)境。他在《德意志意識形態(tài)》中指出:歷史的每一階段都遇到有一定的物質(zhì)結(jié)果,一定數(shù)量的生產(chǎn)力總和,人和自然以及人與人之間在歷史上形成的關(guān)系,都遇到有前一代傳給后一代的大量生產(chǎn)力、資金和環(huán)境,盡管一方面這些生產(chǎn)力、資金和環(huán)境為新的一代所改變,但另一方面,他們也預(yù)先規(guī)定新的一代的生活條件,使它得到一定的發(fā)展和具有特殊的性質(zhì)。[1](P43)這充分表明了人與環(huán)境間關(guān)系的互動性。

人類為了維持生存必須不斷地作用于環(huán)境,最終形成與原始環(huán)境不同的打上人類烙印的新空間,馬克思在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中稱之為“人化自然”。人化自然相對于天然自然而言,是自然界由于人的作用而發(fā)生的一種屬人關(guān)系,是人的本質(zhì)力量對象化的結(jié)果?！皠趧邮紫仁侨撕妥匀恢g的過程,是以人自身的活動來引起、調(diào)整和控制人和自然之間的物質(zhì)變換過程?！盵2](P177)這一勞動過程既是人與自然抗?fàn)幍倪^程又是人與人之間關(guān)系奠定的過程。因而,人與自然以及人與人爭奪資源與空間成為亙古不變的主題。為此,馬克思提出了“我們這個世紀(jì)面臨的大變革,即人類同自然的和解以及人類本身的和解。”[3](P603)也就是說要構(gòu)建人與自然環(huán)境和諧融洽友好的關(guān)系。一個多世紀(jì)以來,由于人類破壞性開發(fā),造成了如今嚴(yán)重的環(huán)境問題,這實際上是人與自然關(guān)系異化的結(jié)果,而人類也因此得到了教訓(xùn)。恩格斯早就告誡我們:“不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利,自然界都報復(fù)了我們。”[4](P519)這一精辟的見解,揭示了人類對自然要敬畏與尊重,人應(yīng)當(dāng)與自然友好相處。

新中國成立以后,中國共產(chǎn)黨對環(huán)境問題的認(rèn)識不斷深入。毛澤東提出:天上的空氣,地上的森林,地下的寶藏,都是建設(shè)社會主義所需要的重要因素。[5](P94)鄧小平在1982年對植樹造林、改善生態(tài)作出題詞和批示,“植樹造林,綠化祖國,造福后代。”[6](P21)1995年江澤民提出“要把控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境放到重要位置,使人口增長與社會生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng),使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào),實現(xiàn)良性循環(huán)?！盵7](P292)中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會提出了建設(shè)環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略任務(wù)與目標(biāo),胡錦濤總書記在十七大報告中強調(diào),必須把建設(shè)環(huán)境友好型社會的要求落實到每個單位、每個家庭。社會公眾是建設(shè)環(huán)境友好型社會的主體。環(huán)境友好型社會的建設(shè),必須緊緊依靠廣大人民群眾,廣泛動員社會公眾共同參與。這是馬克思主義的一項基本要求。

二 我國公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的現(xiàn)狀及原因分析

盡管我國環(huán)境友好型社會的概念提出時間不長,但是環(huán)境保護(hù)的理念與規(guī)章制度早就誕生。我國公眾參與環(huán)境保護(hù)是逐漸發(fā)展的。1972年聯(lián)合國環(huán)境會議后,我國接著召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議,此后環(huán)境保護(hù)及其立法工作逐漸展開。1991年我國實施了一個由亞洲開發(fā)銀行提供的環(huán)境影響評價培訓(xùn)項目,該項目首次提出公眾參與的問題,此后公眾參與成為我國環(huán)境保護(hù)的一個熱點,中外專家學(xué)者和政府官員對這一問題進(jìn)行了深入探討,并提出了建設(shè)性意見。1993年國家數(shù)部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強國際金融組織貸款建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中首次對公眾參與做出了明確要求。2003年我國開始施行的《環(huán)境影響評價法》中,提出要鼓勵與組織非政府組織參與環(huán)境保護(hù),首次確立了公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的地位。同時也指出了當(dāng)時仍然存在非政府組織數(shù)量有限、決策上參與不夠、事前參與少,側(cè)重于事后的監(jiān)督以及制度不完善等問題。2006年,國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》兩個文件,2008年5月1日起實施《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。這是中國政府以規(guī)制引導(dǎo)和鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)的簡要歷程。

在社會生活中,我國形成了以各級政府為核心,以行政政策、經(jīng)濟(jì)、法規(guī)、科學(xué)技術(shù)、宣傳教育等為手段,對各種破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督、懲罰與治理并舉的環(huán)境保護(hù)運動,不斷引導(dǎo)和鼓勵公眾參與?！吨袊?1世紀(jì)議程》和《環(huán)境保護(hù)綱要》中都提出了關(guān)于建立健全公眾參與制度的規(guī)定。各種形式的環(huán)保團(tuán)體也紛紛成立,許多行業(yè)組織、非環(huán)保專業(yè)的群眾組織開展了多種形式的環(huán)?；顒?公眾參與環(huán)境保護(hù)的力度、深度和頻度大大增加,如共青團(tuán)中央組織的“保護(hù)母親河行動”,全國或地方性的“環(huán)保世紀(jì)行”、“碧水藍(lán)天行動”、廢舊電池的回收活動,個人或組織建立的環(huán)保網(wǎng)站,新聞媒體進(jìn)行廣泛宣傳與輿論監(jiān)督,各地公眾積極舉報各種污染和破壞環(huán)境的行為等不斷涌現(xiàn)。[8]

盡管如此,目前我國公眾參與環(huán)境友好型社會的建設(shè)仍存在明顯的不足。一是公眾參與的意識相對落后。受多種因素影響,我國公眾主動參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的人數(shù)、頻率、規(guī)模與程度都較西方國家有較大的差距,參與意識相對落后。二是非政府環(huán)保組織作用難發(fā)揮。政府扶持型的民間組織具有半官半民的性質(zhì),難以實質(zhì)性地代表公眾利益參與政府的環(huán)境決策,對企業(yè)的監(jiān)督也可能因政府追求政績而松懈。三是公眾參與具有滯后性。公眾參與的事項較為零散,主要是針對污染、破壞環(huán)境行為,而且往往是當(dāng)這些行為危害到自身利益時才付諸行動。四是公眾參與的形式與程序有待完善。公眾參與的形式主要集中于環(huán)保宣傳教育方面,大多是隨意的、松散的、暫時的、淺層次的參與,且參與程序有待進(jìn)一步規(guī)范化。

之所以出現(xiàn)這種狀況,主要原因是:第一,經(jīng)濟(jì)制約。環(huán)境資源的公共性決定了環(huán)境行為具有外部性①外部性(Externality)是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞,指一個人的行為直接影響他人的福祉,卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)或獲得回報.帶來好處,是正外部性;帶來壞處,是負(fù)外部性.:污染行為的負(fù)外部性和治理行為的正外部性,公眾基于邊際成本、邊際效益的考慮,因得不到實際的利益而往往參與積極性不高,或“搭便車”。第二,管理方式的缺陷。我國的環(huán)境保護(hù)多由政府推動,普通公眾只是作為對象而非主體參與進(jìn)去,不能有效、多渠道的參與公共事務(wù),具有被動性,這是管理不暢帶來的。第三,環(huán)境教育滯后。公眾的環(huán)境保護(hù)意識、環(huán)境知識水平與環(huán)境教育是密切相關(guān)的,環(huán)境教育是提高公眾環(huán)保意識、環(huán)境知識水平的根本途徑。在這方面,我國存在環(huán)境教育區(qū)域發(fā)展不平衡、重學(xué)校教育忽視社會教育、重城市環(huán)境教育輕農(nóng)村環(huán)境教育等問題。

三 完善我國公眾參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的方式

在目前狀況下,要進(jìn)一步引導(dǎo)公眾參與環(huán)境友好型社會的建設(shè),就要采取多種方式,建立健全相關(guān)的制度與平臺,才能收到效果。

1.進(jìn)一步推進(jìn)馬克思主義公民觀教育,強化公眾環(huán)境意識

馬克思強調(diào)公民是政治國家中的人,是“政治的人”、“人為的人”,公民擁有的政治權(quán)利,是“只有同別人一起才能行使的權(quán)利,這種權(quán)利的內(nèi)容就是參加這個共同體,而且是參加政治共同體,參加國家”。[3](P436)公民意識的培養(yǎng)與提升是喚醒公眾積極主動參與環(huán)境友好型社會建設(shè)的基礎(chǔ)與前提,也是加強社會主義政治文明建設(shè)的基本要求。因此,進(jìn)行馬克思主義公民觀教育具有重要的理論與現(xiàn)實意義。當(dāng)前在我國,“公民”觀念逐漸植入了人心,“公民”概念也寫入了《憲法》,并且進(jìn)行了多種形式的初步宣傳,進(jìn)行比較系統(tǒng)的馬克思主義的公民觀教育的條件日趨成熟。一般來說,公民觀教育的內(nèi)容主要有公民思想觀與政治觀教育、公民主體觀教育、公民的權(quán)利觀和義務(wù)觀教育等。在環(huán)境友好型社會的建設(shè)過程中,必須強化公民在建設(shè)過程中應(yīng)盡的職責(zé)與義務(wù)、增強公民的環(huán)境意識與環(huán)境保護(hù)的自覺性,這是目前進(jìn)行馬克思主義公民觀教育的重要內(nèi)容。推進(jìn)馬克思主義公民環(huán)境觀教育是引導(dǎo)公眾參與我國環(huán)境友好型社會建設(shè)的必由之路。

2.進(jìn)一步發(fā)展非政府環(huán)保組織

非政府環(huán)保組織作為政府和市場之外的治理環(huán)境的第三支力量,在推動環(huán)境法律與政策的發(fā)展、維護(hù)環(huán)境污染受害者利益、提供信息與咨詢服務(wù)、提高公眾環(huán)境意識等方面有積極的作用。一方面,非政府環(huán)保組織可以加強公眾力量和政府的環(huán)境治理合作。[9](P312)另一方面,非政府環(huán)保組織能強化普通公眾參與的影響力。在公民和政府之間形成健康和積極的“調(diào)節(jié)機(jī)制”,以聚集公民的期望和利益,同時為公民在更大的政治系統(tǒng)中更好地行動提供經(jīng)驗。[9](P201)非政府環(huán)保組織作為正式的團(tuán)體組織,可以吸納零散的公眾,整合公眾的意見,為政府提供有效的政策建議,而且由于非政府環(huán)保組織對公眾利益的全面關(guān)注,使弱勢群體的利益訴求也能進(jìn)入政府決策之中,具有較強的影響力。統(tǒng)計資料表明,到2005年底,中國有各類民間環(huán)保組織2 768家,參與成員達(dá)到數(shù)十萬,但相對于美國的1萬個非政府環(huán)保組織參與人員數(shù)百萬和我國龐大的人口基數(shù),這個數(shù)量顯得太少。因此,我國政府應(yīng)對非政府環(huán)保組織的建立以政策上的扶持,對環(huán)境保護(hù)組織設(shè)立與登記的相關(guān)程序與條件進(jìn)行簡化,譬如放松經(jīng)費額度、人員數(shù)量的最低限度,取消一些不必要的部門審查等。此外,政府還應(yīng)對環(huán)保組織的發(fā)展和相關(guān)活動予以支持、引導(dǎo),如對各類環(huán)保組織進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)、多層次地搭建政府與公眾交流平臺以及聯(lián)合民間環(huán)保組織和各界人士共同開展社會公益活動等。

3.進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境信息公開的制度化

政府部門的信息和政務(wù)公開,是公眾有效參與公共事務(wù)管理的前提和基礎(chǔ)。在環(huán)境友好型社會建設(shè)中,只有把環(huán)境知情權(quán)還給公眾,主動接受群眾監(jiān)督,才能贏得公眾對環(huán)保事業(yè)的理解、支持和參與,建設(shè)環(huán)境友好型社會的目標(biāo)才能逐步實現(xiàn)。環(huán)境信息公開制度能夠督促企業(yè)和地方政府采取更為有效的環(huán)保措施,提升其透明度和責(zé)任心,促成環(huán)境領(lǐng)域的良性監(jiān)管,將環(huán)保工作思維從“事后補救”向“事前警惕”轉(zhuǎn)換。目前,我國政府為推進(jìn)環(huán)境信息公開作了諸多努力,并逐漸規(guī)范化、制度化,如每年發(fā)布環(huán)境公報,每月公布大江大河水質(zhì)狀況,每天公布城市空氣質(zhì)量等等。2008年5月1日起實施的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》是環(huán)境信息公開制度的一個重大突破,具有里程碑意義。該《辦法》是自《政府信息公開條例》后的第一個部委信息公開辦法,為公眾更好參與環(huán)境友好型社會建設(shè)提供了制度保障,但還需要有進(jìn)一步的配套政策與制度的出臺。

4.進(jìn)一步通過聽證會、論證會等形式完善公眾參與環(huán)境決策的途徑

黨的十六屆三中全會提出:要“完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會問題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序,充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù),增強透明度和公眾參與度”。[10]對此,有學(xué)者指出,“公眾參與是一種合法化規(guī)范,是使公民滿意于行政程序給予結(jié)果的途徑,它維持公眾對于政策制定過程的自我認(rèn)同。通過民主參與形成政府行為的事實材料和法律、政策觀點可以使官僚機(jī)器理性化,使結(jié)果更公正?！盵11]在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》中明確提出,“對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目,要通過聽證會、論證會或社會公示等形式,聽取公眾意見,強化社會監(jiān)督?！盵11]2006年2月公布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第一次以部門規(guī)章的形式,將公眾參與環(huán)境評價予以規(guī)范化。各地在實行這一辦法時,如何真正有效地組織聽證會、論證會并吸收公眾的合理意見與建議,切實保障公眾的環(huán)境權(quán)益,還需要進(jìn)一步探索具體的途徑,以增強環(huán)境決策的民主化、科學(xué)化與透明度。

5.進(jìn)一步搭建公眾參與環(huán)境行政問責(zé)的平臺

問責(zé)是指委托方與代理方的一種關(guān)系,即獲得授權(quán)的代理方有責(zé)任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。行政問責(zé)制突出了對公眾呼聲的回應(yīng),體現(xiàn)了對公民價值的認(rèn)可和尊重。推進(jìn)行政問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的必然要求?！董h(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》是2006年頒布的中國第一部關(guān)于環(huán)保違法違紀(jì)行為處分方面的規(guī)章,該規(guī)定突破了傳統(tǒng)的以GDP為核心的考核制度,把環(huán)境指標(biāo)真正納入了官員政績考核范圍,加大了對環(huán)境違法行為的責(zé)任追究,加重了對環(huán)境違法行為的處罰力度,有效地遏制了污染,保障了人民群眾的健康安全,促進(jìn)了社會的和諧。但是,環(huán)境行政問責(zé)制要真正產(chǎn)生實效,還有賴于公眾的積極參與。而公眾要通過何種形式的參與才能發(fā)揮最大效益,才能使政府真正負(fù)起責(zé)任,具有回應(yīng)性和有效性,以實現(xiàn)國家與公民社會的良性互動,達(dá)到善治狀態(tài),就有必要進(jìn)一步建立公眾參與環(huán)境行政問責(zé)的新平臺。這是環(huán)境友好型社會建設(shè)中需要解決的深層問題。

6.進(jìn)一步完善公眾參與環(huán)境行政的法律制度與渠道

由于政府對環(huán)境資源的占有和分配享有壟斷權(quán),處于環(huán)境治理的主導(dǎo)地位,因此,在環(huán)境友好型社會建設(shè)中要求政府為公眾提供暢通的、有實效性地參與環(huán)境行政的渠道,并完善相關(guān)的法律制度。一是行政機(jī)關(guān)制定相關(guān)環(huán)境法規(guī)時要接受公眾的意見與監(jiān)督。目前,隨著社會的發(fā)展,行政管制范圍的擴(kuò)大以及管制事務(wù)進(jìn)一步專業(yè)化和技術(shù)化,立法職能日益轉(zhuǎn)移到行政部門,我國環(huán)境行政部門的立法也因此日益增多,環(huán)境行政立法一定程度上彌補了立法機(jī)關(guān)解決環(huán)境管理和技術(shù)方面效率不高的問題。但同時,行政機(jī)關(guān)立法如果程序不規(guī)范很容易侵犯公民環(huán)境權(quán)利。所以,我們要努力探索公眾參與環(huán)境行政的渠道,使公眾參與環(huán)境行政制度化、法治化,促使行政立法機(jī)關(guān)充分考慮公眾意見,并接受公眾的監(jiān)督。二是政府應(yīng)摒棄單個的公民不得干預(yù)公益管理的思維方式。這就要求政府出臺新的法規(guī),積極探索公眾有效維護(hù)自身環(huán)境利益的渠道,以充分表達(dá)自身的利益訴求。三要進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度。相對西方成熟的環(huán)境公益訴訟制度,我國還有許多方面要進(jìn)一步完善。首先,應(yīng)當(dāng)放寬原告的資格標(biāo)準(zhǔn)、范圍。個人、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等均可為公益而對環(huán)境違法行為提起公益訴訟。其次,要擴(kuò)大受案范圍。不但損害個人、團(tuán)體或整個社會大眾的行為者應(yīng)該予以立案,而且應(yīng)將環(huán)境行政不作為也納入進(jìn)去。再次,在環(huán)境公益訴訟中,應(yīng)該實行舉證責(zé)任倒置,由被告來證明其行為與結(jié)果沒有必然聯(lián)系,否則屬于違法。

總之,公眾參與我國環(huán)境友好型社會的建設(shè)是一個正在發(fā)展的新課題,需要政府的有效引導(dǎo),需要公眾的全面廣泛積極的參與,需要行政、立法、司法等部門的密切配合,共同將我國環(huán)境友好型社會建設(shè)中的公眾參與的規(guī)模、程度引向新的高度。

[1] 馬克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1960.

[2] 馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1995.

[3] 馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[4] 馬克思恩格斯全集(第20卷)[M].北京:人民出版社,1971.

[5] 建國以來毛澤東文稿(第6冊)[M].北京:人民出版社,1992. [6] 鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[7] 江澤民.江澤民論有中國特色社會主義專題(專題摘編)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2002.

[8] 李春發(fā),李紅薇,徐士琴等.生態(tài)城市建設(shè)的系統(tǒng)動力學(xué)分析——以中新天津生態(tài)城為例[J].大連理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2009,(3):22-28.

[9] 羅伯特·B·登哈特.公共組織理論[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003.

[10]中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定[N].佛山日報,2003-10-22(01).

[11]關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定[N].人民日報, 2006-02-15(01).

Public Participation in Building Environment-friendly Society

(Literary and Law Institute,Changsha University of Science&Technology,Changsha 410076,China)

CHEN Li-zhong,ZHANG Ju

Environment issue is the basic relationship between human and nature.The relationship between human and nature is to occur by practice,so people solve the environmental problem sonly through establishing and imp roving social equity mechanisms to remove the alienation of people.Public participation in building environment-friendly society must adhere to Marxist principles.We should promote education of Marxist concept of citizenship,and the comprehensive development.Public participation in government actions will be institutionalized procedures to ensure that the public can express their interests, and the parties concerned to strike a balance between the interests of the government of constraints.

environment-friendly society;public participation;NGO

D616

A

1008—1763(2010)03—0144—04

2009-11-23

陳立中(1975—),女,湖南益陽人,長沙理工大學(xué)文法學(xué)院講師,法學(xué)博士.研究方向:馬克思主義中國化問題.