劉福才

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部,北京 替換為 100875）

我國(guó)普通高中辦學(xué)體制改革:現(xiàn)狀、問(wèn)題與發(fā)展路向

劉福才

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部,北京 替換為 100875）

在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制是世界教育發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。辦學(xué)形式多樣化是我國(guó)普通高中教育政策話(huà)語(yǔ)中的關(guān)鍵內(nèi)容。我國(guó)普通高中在辦學(xué)體制改革發(fā)展中存在著教育特色不鮮明、教育結(jié)構(gòu)不合理、辦學(xué)及管理不規(guī)范等問(wèn)題。普通高中的辦學(xué)體制改革需要在特色辦學(xué)、分類(lèi)管理、優(yōu)化機(jī)制、立法規(guī)范等方面進(jìn)一步深化和完善。

普通高中;辦學(xué)體制;混合制學(xué)校;轉(zhuǎn)制學(xué)校

普通高中是一個(gè)與職業(yè)高中相對(duì)應(yīng)的概念,普通高中教育肩負(fù)著九年義務(wù)教育基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高國(guó)民素質(zhì)、滿(mǎn)足國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)多樣化人才培養(yǎng)需求的重要使命,承擔(dān)著為學(xué)生接受更高層次教育和為學(xué)生走向社會(huì)奠定基礎(chǔ)的重大任務(wù)。作為國(guó)民教育體系中承上啟下的關(guān)鍵階段,普通高中教育既帶動(dòng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升,又決定高等院校的生源質(zhì)量。普通高中教育發(fā)展?fàn)顩r是“衡量一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力和智力資源的重要標(biāo)志”[1]。當(dāng)前,我國(guó)普通高中教育的多樣化是普通高中教育發(fā)展的一個(gè)方向,是高中教育普及過(guò)程中的重要行動(dòng)原則。其中,辦學(xué)形式多樣化是我國(guó)普通高中教育政策話(huà)語(yǔ)中的關(guān)鍵內(nèi)容。如何認(rèn)識(shí)和處理好高中辦學(xué)體制發(fā)展的若干關(guān)系,有效化解影響高中階段教育的諸多矛盾,切實(shí)保證高中階段教育的多樣化、特色化發(fā)展,是當(dāng)前我國(guó)高中階段教育改革與發(fā)展的一項(xiàng)政策課題。

一、我國(guó)高中辦學(xué)體制政策的變遷

我國(guó)的高中教育經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過(guò)程。通過(guò)分析建國(guó)以來(lái)特別是 1978年至今我國(guó)高中教育改革的重要政策規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn),在不同的歷史發(fā)展時(shí)期,高中辦學(xué)體制具有不同的特點(diǎn)。

改革開(kāi)放以前,我國(guó)的基礎(chǔ)教育管理體制過(guò)于集中,教育經(jīng)費(fèi)短缺,辦學(xué)體制單一,中等教育尤其是高中教育的結(jié)構(gòu)單一,幾乎都是普通教育。高中學(xué)校數(shù)量少,辦學(xué)效益較差。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi),確立了我國(guó)改革開(kāi)放的基本國(guó)策,確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的現(xiàn)代化建設(shè)這一發(fā)展轉(zhuǎn)向。原有的由政府包辦基礎(chǔ)教育的辦學(xué)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,政府投入的基礎(chǔ)教育資源很難滿(mǎn)足人們多樣化的教育需求,教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重短缺阻礙了基礎(chǔ)教育發(fā)展的速度,導(dǎo)致了資源配置的不合理。因此,改變單一的政府投資的體制,實(shí)行多元化辦學(xué),是當(dāng)時(shí)突破基礎(chǔ)教育困境、加速其發(fā)展的必由之路。

1985年 5月 27日《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出:“改革管理體制,在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí),堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”;“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外,具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施,以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查,責(zé)任和權(quán)力都交給地方”。《決定》強(qiáng)調(diào),調(diào)整高中階段教育結(jié)構(gòu),大力發(fā)展職業(yè)教育,高中階段教育改革由此掀開(kāi)了序幕。

1993年 2月 13日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）提出:“基礎(chǔ)教育是提高民族素質(zhì)的奠基工程。必須大力加強(qiáng)。”“發(fā)展基礎(chǔ)教育,必須繼續(xù)改善辦學(xué)條件,逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。普通高中的辦學(xué)體制和辦學(xué)模式要多樣化。”“改革辦學(xué)體制。改變政府包攬辦學(xué)的格局,逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。在現(xiàn)階段,基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方政府辦學(xué)為主?！薄毒V要》把包括高中教育在內(nèi)的 12年基礎(chǔ)教育作為重中之重提出來(lái),明確提出要根據(jù)各地的需要和可能適量發(fā)展高中教育。由此,掀起了一個(gè)興辦民辦學(xué)校的高潮。1994年 7月國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》指出:“企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量按國(guó)家的法律和政策多渠道、多形式辦學(xué)。有條件的地方,也可實(shí)行‘民辦公助’、‘公辦民助’等形式?！笔苊褶k學(xué)校發(fā)展的影響,一些公辦學(xué)校開(kāi)始進(jìn)行辦學(xué)體制改革的探索。

1999年 6月,中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)了改革開(kāi)放以來(lái)的第三次全國(guó)教育工作會(huì)議,發(fā)布了《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》,指出:“進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念,積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué),滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求,形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。凡符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)形式,均可大膽試驗(yàn)。在發(fā)展民辦教育方面邁出更大的步伐。鼓勵(lì)社會(huì)力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業(yè)教育?！?001年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,進(jìn)一步明確了基礎(chǔ)教育在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的戰(zhàn)略地位,堅(jiān)持基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略,明確提出:“大力發(fā)展高中階段教育,促進(jìn)高中階段教育協(xié)調(diào)發(fā)展”。特別指出,要加強(qiáng)對(duì)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革試驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

2003年 3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》,第一章總則第三條明確規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)在高等教育、職業(yè)教育領(lǐng)域開(kāi)展中外合作辦學(xué),鼓勵(lì)中國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)與外國(guó)知名的高等教育機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)?！?004年 2月,教育部制定了《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》,明確指出,要“深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革,探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度”。特別指出,多種形式積極發(fā)展普通高中教育,擴(kuò)大規(guī)模,提高質(zhì)量。加大對(duì)農(nóng)村高中發(fā)展的支持力度,引導(dǎo)示范性高中建設(shè),加快基礎(chǔ)薄弱校的建設(shè),擴(kuò)大高中優(yōu)質(zhì)教育資源供給能力。

2006年 4月 6日,教育部等七部委發(fā)布的《關(guān)于 2006年治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》指出,堅(jiān)決制止以改制為名亂收費(fèi),進(jìn)一步規(guī)范公辦學(xué)校辦學(xué)行為。特別強(qiáng)調(diào),“加強(qiáng)對(duì)辦學(xué)體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo),全面停止審批新的改制學(xué)校和新的改制學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”,“公辦學(xué)校凡改制為民辦學(xué)校的,必須符合‘四獨(dú)立’原則,否則要停止招生。嚴(yán)禁搞‘校中校’、‘一校兩制’和以改制為名亂收費(fèi)”。

從上述文件規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看,整體上說(shuō),從1978年以來(lái)一直到 2004年,這期間出臺(tái)的政策和法規(guī)是鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與發(fā)展高中教育的,政府對(duì)高中階段辦學(xué)體制的多樣化發(fā)展持積極的認(rèn)同態(tài)度。但是,從《關(guān)于 2006年治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》的內(nèi)容看,政府對(duì)改制學(xué)校的定位從“社會(huì)力量辦學(xué)”和“教育體制改革的一部分”轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃I(lǐng)域“亂收費(fèi)”的焦點(diǎn)和清理整頓的重點(diǎn)。至此,普通高中改制學(xué)校開(kāi)始出現(xiàn)“合法性危機(jī)”[2],進(jìn)入清理程序,在辦學(xué)體制發(fā)展理念上向著更加公平的取向傾斜,在辦學(xué)條件上向著更加均衡的方向推進(jìn)。改制學(xué)校的進(jìn)退問(wèn)題引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注,高中教育又似有簡(jiǎn)單復(fù)歸同質(zhì)化的“千校一面”的傾向。另外,《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》雖然明確規(guī)定屬于非義務(wù)教育的高中教育可以參與中外合作辦學(xué),但在實(shí)踐中,人們關(guān)注的重點(diǎn)主要集中在高等教育領(lǐng)域和職業(yè)教育領(lǐng)域,人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和實(shí)踐中對(duì)普通高中教育領(lǐng)域尚未引起足夠的重視,普通高中教育領(lǐng)域目前尚存在很大的中外合作辦學(xué)的發(fā)展空間。透視我國(guó)高中教育政策變遷歷程可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)高中階段教育的發(fā)展大致經(jīng)歷了人們有意識(shí)地注重由量的擴(kuò)張到質(zhì)的提升的過(guò)程,多種動(dòng)因推動(dòng)了這一過(guò)程的發(fā)展,其中,高中教育辦學(xué)體制的多元化特點(diǎn)和趨勢(shì),是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)我國(guó)高中教育政策影響的集中反映。

二、普通高中辦學(xué)體制改革發(fā)展的現(xiàn)狀

（一 ）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

P.H.庫(kù)姆斯 （Coombs,P.H.）在 20世紀(jì) 80年代初提出,所有國(guó)家,不論貧富,都將要在未來(lái)采取更加全面靈活的教育策略,而不是采取過(guò)去起支配地位的、正規(guī)教育系統(tǒng)所固有直線式展開(kāi)的狹隘策略;其中,新策略包括:有足夠的靈活性,隨時(shí)準(zhǔn)備適應(yīng)變化著的條件和需要;征集所有愿意合作的公立和私立的組織,共同參與任何一種教育活動(dòng)以實(shí)施這種較廣泛的策略,并把“復(fù)興并重新確定國(guó)際教育合作的方向,以符合正在變化著的需求和國(guó)際環(huán)境條件”[3]作為未來(lái)的十個(gè)重大問(wèn)題之一。目前,在世界范圍內(nèi),教育與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí),在高中教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)成為世界教育發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。美國(guó)、英國(guó)、新西蘭、瑞典等國(guó)家在重建其公共教育的過(guò)程中都在不同程度上、用不同方式引入了市場(chǎng)機(jī)制。他們的具體做法往往表現(xiàn)在:一方面要實(shí)現(xiàn)公共教育權(quán)利的轉(zhuǎn)移,即將教育的具體管理權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步下放給學(xué)校,使學(xué)校擁有可以進(jìn)行創(chuàng)造性活動(dòng)的充分的自主權(quán)和獨(dú)立權(quán)。另一方面是允許自由擇校,即建立家長(zhǎng)自由選校制度,擴(kuò)大家長(zhǎng)替子女自由選擇學(xué)校的權(quán)利和機(jī)會(huì),以使家長(zhǎng)、學(xué)生如同市場(chǎng)上的顧客、消費(fèi)者一樣,成為教育的消費(fèi)者。[4]其實(shí),自 20世紀(jì)中葉始,一些發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)就出現(xiàn)了公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制的現(xiàn)象,不同的國(guó)家或地區(qū),公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制的形式也不一樣,如美國(guó)的“特許學(xué)?！?新加坡的“自主學(xué)校”,英國(guó)的“選退學(xué)?！?香港的“津貼學(xué)?！焙汀爸辟Y學(xué)?！钡?。[5]

（二 ）國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)

伴隨著改革開(kāi)放的持續(xù)深入,我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)持續(xù)發(fā)展階段。市場(chǎng)機(jī)制的引入對(duì)我國(guó)高中教育政策的影響主要反映在教育投資與辦學(xué)體制的多元化上。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),隨著義務(wù)教育的基本普及和高等學(xué)校的擴(kuò)招,人民群眾對(duì)擴(kuò)大普通高中優(yōu)質(zhì)教育資源的需求愈加強(qiáng)烈,普通高中辦學(xué)體制的改革在全國(guó)普遍展開(kāi)。改革工作在地方政府的主導(dǎo)下推動(dòng)。政府提供土地,并給予政策支持,學(xué)校通過(guò)民辦運(yùn)營(yíng)機(jī)制擴(kuò)大資源,增加招生,努力滿(mǎn)足家長(zhǎng)希望上好高中的需求。就普通高中而言,大部分改制學(xué)校是在公有制不變的情況下改革了運(yùn)行機(jī)制,按照民辦學(xué)校的辦法收費(fèi)運(yùn)行;也有少數(shù)學(xué)校轉(zhuǎn)制變成了民辦學(xué)校,還曾有少數(shù)地方出現(xiàn)過(guò)致使國(guó)有資產(chǎn)流失的情況。目前我國(guó)高中教育投資主體與辦學(xué)模式多樣化的格局已初步形成,主要有:政府舉辦的公辦學(xué)校;依托公辦學(xué)校舉辦的“四對(duì)立”（校區(qū)獨(dú)立、法人獨(dú)立、財(cái)務(wù)獨(dú)立和管理獨(dú)立）的民辦高中;聯(lián)合辦學(xué);國(guó)有民辦;完全民辦。[6]另有調(diào)查表明,普通高中辦學(xué)模式呈多樣化發(fā)展趨勢(shì),各地主要采取的普通高中發(fā)展模式如下:（1）內(nèi)涵發(fā)展模式。盤(pán)活存量而不發(fā)展增量,如初高中分離,完中變?yōu)楦咧?擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)高中規(guī)模,扶持薄弱學(xué)校等。（2）外延發(fā)展模式。主要靠發(fā)展增量來(lái)擴(kuò)大高中階段教育規(guī)模,如普高異地建分校、新建學(xué)校等。（3）普職結(jié)合,發(fā)展綜合高中。在高中二、三年級(jí)分流為普教與職教兩類(lèi)學(xué)生,以實(shí)現(xiàn)職業(yè)高中比例的提升。（4）社會(huì)參與辦學(xué)。社會(huì)力量舉辦民辦高中 （包括普通高中和綜合高中）、公立學(xué)校舉辦民辦高中等。[7]

從我國(guó)目前的情況來(lái)看,普通高中辦學(xué)體制改革,依托原有優(yōu)質(zhì)教育資源,充分吸納民間資本,有效擴(kuò)大了全社會(huì)對(duì)高中教育的投入。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)普通高中的毛入學(xué)率 2008年比 2000年提高了 31.2個(gè)百分點(diǎn),在校生規(guī)模翻了一番,增加了大量?jī)?yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)（《關(guān)于公辦普通高中辦學(xué)體制改革的有關(guān)情況》<教育部討論稿 >）。這種改革模式緩解了進(jìn)入新世紀(jì)后高中發(fā)展的瓶頸問(wèn)題,基本滿(mǎn)足了人民群眾對(duì)于上高中并要上好高中的“普及”和“提高”的雙重要求。

辦學(xué)體制改革也實(shí)現(xiàn)了公辦高中多樣化形式的有益探索。民間力量參與舉辦高中教育有助于改變目前高中階段教育中辦學(xué)體制單一的問(wèn)題,可以更好地滿(mǎn)足人民群眾對(duì)于高中教育的多樣化需求。在學(xué)校所有制不變的情況下,運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,促進(jìn)了教育供給方式的多樣化,增加了教育的選擇性,滿(mǎn)足了不同社會(huì)群體對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求。辦學(xué)自主權(quán)增大和辦學(xué)機(jī)制靈活,學(xué)校特色逐步顯現(xiàn),推動(dòng)了教育創(chuàng)新試驗(yàn)。中外合作辦學(xué)不僅引進(jìn)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)教育理念,同時(shí)還直接吸引了一定數(shù)量的外資投入,改善了現(xiàn)有的辦學(xué)條件,使教育供給的多樣化與選擇性成為可能。

另外,辦學(xué)體制改革在通過(guò)存量保公平,增量不斷促公平的過(guò)程中,也推動(dòng)了高中教育的持續(xù)發(fā)展。以北京市為例,北京市“十一五”規(guī)劃報(bào)告指出,“十五”期間,北京市地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng) 11.9%,2005年實(shí)現(xiàn) 6 814.5億元,地方財(cái)政收入從 2000年的 345億元提高到 2005年的 919.2億元,同口徑年均增長(zhǎng) 25.3%。“十一五”期間,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期指標(biāo)是:地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng) 9%,地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng) 12%。經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)為高中階段教育的發(fā)展提供了更多的財(cái)力支持,有助于解決城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展的不均衡問(wèn)題。從人均收入水平提高的趨勢(shì)來(lái)看,“十一五”報(bào)告指出,到 2010年實(shí)現(xiàn)人均地區(qū)生產(chǎn)總值比 2000年翻一番;城市居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入年均分別實(shí)際增長(zhǎng) 6%以上。隨著人均收入的增加,居民在吃、穿、住、行等基本需求滿(mǎn)足的情況下,對(duì)教育消費(fèi)的需求日益旺盛,同時(shí)對(duì)高中教育的形式和內(nèi)容提出了更高的要求,今后公辦高中辦學(xué)體制的多樣化探索任重道遠(yuǎn),而“當(dāng)前教育改革的魅力,部分地存在于它們所宣稱(chēng)的政策傾向中,即鼓勵(lì)發(fā)展不同類(lèi)型的學(xué)校,以對(duì)特定群體和利益集團(tuán)的需要做出靈活的反應(yīng)”[8]53。

客觀地說(shuō),我國(guó)公辦高中辦學(xué)體制改革是公辦學(xué)校尋求自身發(fā)展的一種制度探索,也是政府投入不足和社會(huì)對(duì)教育多樣化需求壓力下的一種現(xiàn)實(shí)選擇,是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的必然選擇。在特定歷史條件下,公辦高中辦學(xué)體制改革為加快我國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

三、普通高中辦學(xué)體制改革面臨的具體問(wèn)題

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),隨著義務(wù)教育的基本普及和高等教育實(shí)現(xiàn)大眾化,人民群眾對(duì)擴(kuò)大普通高中優(yōu)質(zhì)教育資源的需求愈加強(qiáng)烈,普通高中辦學(xué)體制改革在全國(guó)普遍展開(kāi)。但目前我國(guó)普通高中辦學(xué)體制存在的主要問(wèn)題仍然是辦學(xué)體制的單一化,政府是舉辦普通高中教育的主要力量,社會(huì)力量參與不夠,辦學(xué)模式單一,缺乏辦學(xué)特色。政府對(duì)普通高中學(xué)校實(shí)行“千校一令”,限制了普通高中辦學(xué)體制多樣化、學(xué)校特色發(fā)展的需求。具體來(lái)說(shuō),比較突出的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）高中階段學(xué)校類(lèi)型單一問(wèn)題

高中學(xué)校類(lèi)型單一化體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面,從辦學(xué)體制上說(shuō),國(guó)家是舉辦教育的主要力量,社會(huì)力量參與不夠。目前我國(guó)高中階段的民辦校過(guò)少,民辦普通高中在校生數(shù)量占普通高中在校生總數(shù)的比例偏低。以普通高中的舉辦情況為例,從2003年到 2006年,民辦普通高中數(shù)量占普通高中學(xué)校總數(shù)的比例僅及 1/5弱。普通高中的舉辦者還是以政府為主。2007年,民辦普通高中達(dá)到 3 101所,占學(xué)?？倲?shù)的 19.8%。到 2008年底,全國(guó)共有高中校 15 206所,民辦高中 2 913所,占學(xué)校總數(shù)的19.2%。從 2006年到 2008年,民辦高中總數(shù)占普通高中總數(shù)的比例呈下降趨勢(shì)。就在校學(xué)生數(shù)量而言,從 2006年到 2008年,全國(guó)民辦普通高中在校生數(shù)量占普通高中在校生總數(shù)的比例呈逐漸下降的趨勢(shì),到 2008年,全國(guó)民辦普通高中在校生為240.2983萬(wàn)人,僅占普通高中在校生總數(shù)的9.72%。[9]另一方面,從教育結(jié)構(gòu)上說(shuō),高中階段學(xué)校類(lèi)型主要分為普通高中與中等職業(yè)學(xué)校兩種類(lèi)型;而且,兩者壁壘森嚴(yán),互不相融,普通高中和職業(yè)高中之間缺乏融通,普職分離嚴(yán)重。普通高中學(xué)校存在著“千校一面”、教育服務(wù)無(wú)特色的現(xiàn)象,缺乏類(lèi)型多樣和多種形式的普通高中學(xué)校。高中教育的普及仍然是同質(zhì)化、低質(zhì)量的普及。如何在高中教育普及的基礎(chǔ)上提供更為個(gè)性化的、高質(zhì)量的教育服務(wù)是今后高中教育要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

（二）普通高中的混合制學(xué)校問(wèn)題

近年來(lái),通過(guò)國(guó)有民辦、公辦民助、民辦公助等多種途徑,公辦教育與民辦教育相互融通,在辦學(xué)體制上逐步發(fā)展出一種新型體制的學(xué)校,即“混合制學(xué)?！?。普通高中的“混合制學(xué)?！弊鳛橐环N新型辦學(xué)模式,在政府對(duì)高中教育長(zhǎng)期投入不足的情況下,成為高中教育辦學(xué)體制改革的重要特征。轉(zhuǎn)制學(xué)校的最初設(shè)想是進(jìn)行公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革,充分調(diào)動(dòng)一些熱心教育的團(tuán)體和個(gè)人的積極性,加快辦學(xué)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和薄弱學(xué)校的建設(shè),增加社會(huì)的投入,促進(jìn)整體教育質(zhì)量的提高,以滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)教育多層次的需求。但從目前情況看,高中轉(zhuǎn)制改革處于一種進(jìn)退維艱的觀望狀態(tài),它并沒(méi)有對(duì)其他公辦學(xué)校的發(fā)展帶來(lái)比較明顯的觸動(dòng)。混合制學(xué)校在發(fā)展中反映出一些問(wèn)題[10],主要表現(xiàn)在:第一,產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明;第二,政策界限不清;第三,沖擊民辦學(xué)校發(fā)展,影響教育公平。以公辦名校名義舉辦的民辦學(xué)校借助名校資源,擠占了民辦學(xué)校的市場(chǎng)份額,真正意義上的民辦學(xué)校往往在競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位,生源日益萎縮,導(dǎo)致了不公平的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)不利于高中教育長(zhǎng)久地保持生機(jī)和活力,不利于其教育質(zhì)量的整體提升。有學(xué)者針對(duì)轉(zhuǎn)制學(xué)校,也重點(diǎn)指出[11],轉(zhuǎn)制學(xué)校存在著兩個(gè)沒(méi)有解決的問(wèn)題:一是轉(zhuǎn)制學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,轉(zhuǎn)制學(xué)校在產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上的模糊會(huì)導(dǎo)致它的發(fā)展空間受到質(zhì)疑;二是轉(zhuǎn)制學(xué)校引發(fā)公平問(wèn)題,優(yōu)質(zhì)教育資源用來(lái)被少數(shù)人服務(wù)和為少數(shù)人謀利益,有失公平,擠壓真正的民辦學(xué)校本來(lái)就很有限的生存空間。其實(shí),公辦學(xué)校進(jìn)行的是辦學(xué)體制改革,應(yīng)該是公辦學(xué)校按民辦學(xué)校機(jī)制運(yùn)行的一種辦學(xué)嘗試,而不是公辦學(xué)校投資舉辦民辦學(xué)校的投資行為。轉(zhuǎn)制后的公辦學(xué)校形成的是以資產(chǎn)公有、日常經(jīng)費(fèi)自籌、辦學(xué)自主為特征的辦學(xué)體制。

（三）普通高中中外合作辦學(xué)問(wèn)題

《中外合作辦學(xué)條例》第一章明確規(guī)定:“中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè),是中國(guó)教育事業(yè)的組成部分?！钡?人們對(duì)于高中階段特別是普通高中中外合作辦學(xué)的地位和作用缺乏充分的認(rèn)識(shí),沒(méi)有形成正確的辦學(xué)定位。中外合作辦學(xué)體制問(wèn)題主要表現(xiàn)為:一是由于其辦學(xué)體制的約束性而造成投入體制和管理體制上的很多問(wèn)題和不足,中外合作辦學(xué)宏觀管理中多頭管理、交叉行政等引起辦學(xué)效率低下。二是由于合作辦學(xué)多采用依附式的非獨(dú)立設(shè)置辦學(xué)模式,投入體制多采用非資金投入合作方式,投入模式對(duì)辦學(xué)模式和管理方式形成制約關(guān)系,造成管理體制上的很多弊端。三是缺少有效的管理和指導(dǎo),在日常管理、審批程序、評(píng)估機(jī)制等方面缺乏清晰的上下貫通渠道。另外,在普通高中中外合作辦學(xué)的法律監(jiān)督方面,國(guó)內(nèi)目前尚未建立起一整套完整的合作辦學(xué)監(jiān)管機(jī)制。這些體制問(wèn)題限制和約束著普通高中中外合作辦學(xué)的健康發(fā)展。

四、普通高中的辦學(xué)體制發(fā)展路向

根據(jù)目前普通高中學(xué)校發(fā)展的現(xiàn)狀,充分考慮我國(guó)未來(lái)十多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展的水平,更好地適應(yīng)人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求,普通高中的辦學(xué)體制改革需要進(jìn)一步地持續(xù)深化和完善。

（一）探索公辦高中多樣化的辦學(xué)形式,形成辦學(xué)特色,適應(yīng)社會(huì)需求

明晰政府與學(xué)校的關(guān)系,對(duì)于建立和健全我國(guó)現(xiàn)代學(xué)校制度,優(yōu)化普通高中辦學(xué)體制改革,具有十分重要的意義。對(duì)英格蘭和威爾士、澳大利亞、荷蘭、新西蘭、瑞典和美國(guó) （經(jīng)合組織,1994）等國(guó)的擇校政策進(jìn)行的一項(xiàng)國(guó)際性比較研究認(rèn)為:“需求壓力不足以真正地產(chǎn)生辦學(xué)形式的多樣化,因此,要想建立真正的擇校機(jī)制,供方積極主動(dòng)的改革是必需的?！盵8]159換句話(huà)說(shuō),是政府的介入而不是家長(zhǎng)擇校使供方發(fā)生了變革。對(duì)于高中教育屬性的認(rèn)定,最終取決于政府的認(rèn)識(shí)態(tài)度,不同的態(tài)度會(huì)影響后續(xù)的一系列關(guān)于辦學(xué)體制的政策措施。

根據(jù)我國(guó)國(guó)情,現(xiàn)階段政府要滿(mǎn)足人民群眾對(duì)普通高中不同的需求,須通過(guò)公辦高中的體制改革,探索公辦高中多樣化的辦學(xué)形式,擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源,形成辦學(xué)特色,適應(yīng)社會(huì)需求。在辦學(xué)問(wèn)題上,布里格豪斯曾指出:“有必要在各種各樣、有時(shí)甚至是相互沖突的需求和重點(diǎn)之間尋求平衡,……而且,只有在一個(gè)開(kāi)放的、民主的框架內(nèi),差異和公平才能得到最好的平衡?！盵12]普通高中不同于義務(wù)教育,其教育規(guī)律和教育屬性要求普通高中可以采取靈活、多樣的辦學(xué)體制和發(fā)展模式,形成多樣化、特色化的發(fā)展,明確普通高中學(xué)校發(fā)展的自主性,鼓勵(lì)學(xué)校特色發(fā)展,鼓勵(lì)學(xué)校形成鮮明的教育理念和個(gè)性化的教育實(shí)踐模式。政府要破除“非公即私”的觀念禁錮,除了繼續(xù)改革和完善公辦教育和民辦教育的辦學(xué)體制外,教育也應(yīng)走第三條道路,淡化身份意識(shí),積極探索其他辦學(xué)模式,擴(kuò)大教育資源,特別是優(yōu)質(zhì)教育資源,滿(mǎn)足人民群眾的教育需求。公辦學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制,解決優(yōu)質(zhì)教育不能滿(mǎn)足社會(huì)需要而產(chǎn)生的供需矛盾問(wèn)題。

（二）對(duì)現(xiàn)有改制學(xué)校區(qū)別對(duì)待,分類(lèi)規(guī)范,探索辦學(xué)體制的新路子

對(duì)普通高中舉辦者提出明確的資格要求,規(guī)定普通高中的辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)條件和設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn),明確普通高中學(xué)校舉辦的程序和審批制度。進(jìn)一步明確普通高中體制改革的涵義,對(duì)改制校進(jìn)行科學(xué)界定,區(qū)分不同情況,進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。避免簡(jiǎn)單套用義務(wù)教育體制改革校的概念和做法,同時(shí),各地對(duì)改制學(xué)校情況進(jìn)行調(diào)查摸底,區(qū)分不同情況,制訂積極穩(wěn)妥的工作方案,進(jìn)行規(guī)范工作,規(guī)范重點(diǎn)應(yīng)是體制改革中的亂收費(fèi)問(wèn)題。允許一部分學(xué)校按照國(guó)家事業(yè)單位改革的有關(guān)規(guī)定,在所有制不變的情況下,采用民辦機(jī)制運(yùn)行,擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源。對(duì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源性質(zhì)不同的學(xué)校如捐資助學(xué)、混合制學(xué)校、集資與投資辦學(xué)加以明確區(qū)分,對(duì)不同性質(zhì)的學(xué)校實(shí)施不同的管理。對(duì)十二年一貫制的改制學(xué)校等特殊情況,可允許少量的學(xué)校繼續(xù)進(jìn)行探索實(shí)驗(yàn)。鼓勵(lì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的部分高中學(xué)校要轉(zhuǎn)變觀念,樹(shù)立高中教育國(guó)際化的新理念,正確認(rèn)識(shí)中外合作辦學(xué)在促進(jìn)我國(guó)高中教育多樣化、特色化發(fā)展中的作用。結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,立足于創(chuàng)辦世界一流高中學(xué)校的戰(zhàn)略選擇,加強(qiáng)交流,開(kāi)展多層次、寬領(lǐng)域、多種形式的國(guó)際教育交流與合作,積極探索創(chuàng)辦中外合作辦學(xué)的新路子,通過(guò)創(chuàng)辦優(yōu)質(zhì)學(xué)校,形成特色,提供一流的教育來(lái)合理滿(mǎn)足社會(huì)高層次的教育需求。辦好若干所示范性中外合作學(xué)校和一批中外合作辦學(xué)項(xiàng)目,吸引國(guó)外教育資金到國(guó)內(nèi)來(lái),探索多種方式利用國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源。

（三）借鑒民辦機(jī)制推動(dòng)公辦學(xué)校內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革

民辦教育發(fā)展模式多樣、辦學(xué)主體多元,內(nèi)部管理體制不一,辦學(xué)設(shè)施、教育理念、育人模式、人才培養(yǎng)目標(biāo)多種多樣。與公辦學(xué)校相比,民辦學(xué)校個(gè)性化特點(diǎn)相對(duì)突出,呈多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)。借鑒和引入民辦學(xué)校辦學(xué)機(jī)制的優(yōu)勢(shì),允許公辦高中依托原有優(yōu)質(zhì)教育資源,在保證本校規(guī)模穩(wěn)定和質(zhì)量不斷提高的基礎(chǔ)上依法參與舉辦民辦高中,推動(dòng)公辦學(xué)校的重組和整合,擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán),提高辦學(xué)效率。在辦好公辦高中的同時(shí),積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與舉辦普通高中教育,扶持民辦教育的發(fā)展。民間力量參與舉辦高中教育,有助于改變目前高中階段教育中辦學(xué)體制單一的問(wèn)題,可以更好地滿(mǎn)足人民群眾對(duì)于高中教育的多樣化需求。因此,要加強(qiáng)對(duì)民辦校的引導(dǎo)和支持,積極推動(dòng)公辦校和民辦校共同發(fā)展的格局。

值得一提的是,在借鑒民辦機(jī)制進(jìn)行高中辦學(xué)體制改革的同時(shí),應(yīng)處理好核心制度與外圍制度的關(guān)系問(wèn)題,不能本末倒置。學(xué)校制度可分為核心制度和外圍制度兩個(gè)層面[13]。核心制度應(yīng)該是如何促進(jìn)教師更好地教與學(xué)的制度,辦學(xué)體制則屬于學(xué)校制度的外圍制度,核心制度的運(yùn)行和發(fā)展需要外圍制度作保障?，F(xiàn)代學(xué)校制度的衡量標(biāo)準(zhǔn)所應(yīng)該關(guān)注的,不是產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)明晰等經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,而是教育標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,即“什么樣的教育才是好的教育”這樣的問(wèn)題?，F(xiàn)代學(xué)校制度是一種教育制度而不是經(jīng)濟(jì)制度,其主導(dǎo)價(jià)值追求是社會(huì)公平而不是經(jīng)濟(jì)效率;其立足點(diǎn)是教育,是學(xué)生的充分發(fā)展,而不是利潤(rùn)。國(guó)外對(duì)學(xué)校制度的立法和研究,盡管視角、內(nèi)容有差別,不過(guò),有一點(diǎn)是共同的,就是很少與產(chǎn)權(quán)、股份和回報(bào)相聯(lián)系,而是多與內(nèi)部管理制度有關(guān)。

（四）研究出臺(tái)高中教育立法,重建政府與學(xué)校的關(guān)系

政府與學(xué)校關(guān)系的改革需要法律保障,實(shí)現(xiàn)政府與學(xué)校關(guān)系的重建。新型的政府與學(xué)校關(guān)系應(yīng)該需要“依法治教、依法治校”,要通過(guò)法律來(lái)明確各自的權(quán)限、作用與責(zé)任,強(qiáng)化監(jiān)督,以立法的形式建立起必要的評(píng)價(jià)體系與質(zhì)量監(jiān)控體系。目前,我國(guó)有關(guān)高中教育的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)尚在研究、制定過(guò)程中。高中教育法律法規(guī)的不健全是導(dǎo)致政府之間、政府與學(xué)校之間權(quán)責(zé)不清的一個(gè)主要原因。因此,應(yīng)盡快出臺(tái)規(guī)范政府與普通高中學(xué)校辦學(xué)體制改革行為的相關(guān)法律規(guī)定,明確制定出易于操作、便于監(jiān)督的具體法律規(guī)范,擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),鼓勵(lì)特色辦學(xué),支持社會(huì)力量辦學(xué),擴(kuò)大普通高中教育的公益性,轉(zhuǎn)變政府在管理和促進(jìn)普通高中教育發(fā)展方面的職能。

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【責(zé)任編輯:王建平】

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1000-5455（2010）06-0028-07

2010-08-16

北京市教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)課題“以縣為主體制與事業(yè)單位改革背景下北京市基礎(chǔ)教育管理體制創(chuàng)新研究”（AAA06004）

劉福才 （1969—）,男,山東濰坊人,北京師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生。