陳雅煊

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與政府轉(zhuǎn)型

陳雅煊

公共服務(wù)均等化是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的熱點(diǎn)，公共服務(wù)均等化的公平效應(yīng)有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，有利于形成社會(huì)公正的獨(dú)立價(jià)值觀和增強(qiáng)國(guó)家的凝聚力。試從影響城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的體制性、機(jī)制性成因以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的度量性等維度，探討在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的政府轉(zhuǎn)型的路徑選擇。

基本公共服務(wù)均等化；政府轉(zhuǎn)型；社會(huì)和諧

建設(shè)服務(wù)型政府已成為各級(jí)政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)和方向，也是政府解決當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題的必然選擇。政府能否提供均等有效的公共服務(wù)，不僅關(guān)系到人民群眾的切身利益，而且關(guān)系到國(guó)家公共行政的效能。當(dāng)前，隨著我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各級(jí)政府面臨很多新情況和新挑戰(zhàn)。如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府公共服務(wù)行為、提高公共服務(wù)能力已成為我國(guó)各級(jí)政府面臨的重要課題。

一 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化：社會(huì)和諧不可或缺的視角

社會(huì)上的每個(gè)人都應(yīng)該均等的享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這是人的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是社會(huì)和諧的必然要求。為此，政府應(yīng)在提供一系列的公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，這對(duì)整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)等方面都有重要意義。

1.有利于緩和當(dāng)前社會(huì)矛盾，維護(hù)政治穩(wěn)定。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人均GDP超過(guò)1000美元時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵階段，消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)速度將加快，同時(shí)如果社會(huì)管理相對(duì)落后，公共服務(wù)不能普遍惠及廣大群眾，社會(huì)矛盾有可能加劇。2003年我國(guó)的人均GDP已經(jīng)超過(guò)1000美元，2007年人均GDP已超過(guò)2460美元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在“關(guān)鍵點(diǎn)”，一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深層矛盾逐漸顯現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境、自然資源的矛盾加劇，東西差距、城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大(據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年到2006年，東部地區(qū)的江蘇、山東、廣東三省的地區(qū)生產(chǎn)總值分別從8554億元、8338億元、10741億元增加到21548億元、21847億元、25969億元；而西部的青海、寧夏兩省區(qū)分別從264億元、295億元增加到641億元、707億元，雖然發(fā)展都是很快的，但差距也是明顯的。)就業(yè)和社會(huì)保障壓力增加，教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展落后，在公共服務(wù)方面，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，逐步解決農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后的問(wèn)題，最終要使農(nóng)村居民與城市居民一樣，公平地享有均等化的公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

2.有利于提高資源的配置效率，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。黨的十七大報(bào)告明確提出：“要積極推進(jìn)和注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)均等化是國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的必然要求，是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐和縮小區(qū)域發(fā)展差距的直接動(dòng)力，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要前提?！边@足以看出我國(guó)在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的特殊時(shí)期對(duì)公共服務(wù)均等化的重視。所謂“和諧社會(huì)”是指社會(huì)結(jié)構(gòu)均衡、社會(huì)系統(tǒng)良性運(yùn)行、相互協(xié)調(diào)，人與人之間相互友愛(ài)，社會(huì)成員各盡其能、各得其所，人與自然之間協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)。它所要達(dá)到的目標(biāo)是人與人、人與自然、人與社會(huì)的和諧發(fā)展，這就要遵循公平與公正的核心價(jià)值取向，形成一種大體均衡的利益格局。

3.有利于實(shí)現(xiàn)“在共建中共享，在共享中共建”的可持續(xù)發(fā)展，讓百姓不斷得到實(shí)惠。 貫徹“共建共享”，就是要維護(hù)社會(huì)公平正義，創(chuàng)造有利于“共建”、“共享”的政策條件和社會(huì)環(huán)境。要發(fā)展教育事業(yè)、規(guī)范政府行為、創(chuàng)造一個(gè)機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等、過(guò)程平等的體制機(jī)制環(huán)境，使更多人能夠投身到和諧社會(huì)建設(shè)的大潮中來(lái)；從實(shí)際出發(fā)，解決好收入分配問(wèn)題，努力緩解收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)；形成統(tǒng)籌兼顧的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，正確處理好城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域不同行業(yè)之間群眾的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化是落實(shí)“共建共享”的必然要求，是讓百姓真正得到實(shí)惠的關(guān)鍵所在。

二 政府轉(zhuǎn)型：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必然邏輯

1.我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等供給的現(xiàn)狀分析。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的問(wèn)題比較嚴(yán)重，根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)顯示，2008年我國(guó)的基尼系數(shù)已達(dá)0.65，2007年的基尼系數(shù)為0.49，2006年的基尼系數(shù)為0.50，均高于0.4的國(guó)際警戒線。具體而言，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平的現(xiàn)實(shí)差異主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

(1)公共服務(wù)供給的總量不足。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政收入呈現(xiàn)出較大幅度的增長(zhǎng)。1979年我國(guó)的財(cái)政收入為1146.38億元，1992年為3483.37億元,2000年為13395.23億元，2008年我國(guó)財(cái)政收入已超過(guò)6萬(wàn)億元。按照這個(gè)分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距中的比例大概在30%-40%左右。每個(gè)人的某些生存需要運(yùn)用公共資源來(lái)滿(mǎn)足，以達(dá)到一種社會(huì)確定的最低值，不應(yīng)使任何人跌落到教育、醫(yī)療、營(yíng)養(yǎng)等方面的最低值以下。這種必須依靠公共服務(wù)供給來(lái)滿(mǎn)足的“基本需要”，屬于整個(gè)人類(lèi)社會(huì)倫理的最底線。

(2)公共服務(wù)差距懸殊。據(jù)國(guó)家財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2008年國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出(包括支農(nóng)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)和其他支出)為5955．5億元，占財(cái)政支出的比重僅為9.54% 。這意味著，農(nóng)村人口所獲得的財(cái)政資金的平均水平相比城鎮(zhèn)人口所占有的財(cái)政資金水平要低得多。正是由于公共支出資金分配結(jié)構(gòu)的非平衡性，農(nóng)村居民和城市居民最終從政府那里所享受的公共服務(wù)存在很大的差異。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的嚴(yán)重失衡，使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)，即便農(nóng)村居民獲得了公共服務(wù)，也要付出很大代價(jià)。

2.阻礙城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化供給的制約因素。

(1)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，居民享有基本公共服務(wù)的權(quán)利不均。我國(guó)基本公共服務(wù)不均等的一個(gè)深刻的歷史原因是政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中長(zhǎng)期形成的行政性排他，即通過(guò)行政手段人為地把一部分地區(qū)、一部分人排除在某一項(xiàng)公共服務(wù)之外，這是形成基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)居民不均等的主要誘因。通過(guò)城鄉(xiāng)分割治理排他，主要是把農(nóng)村居民排除于某些公共服務(wù)之外。長(zhǎng)期以來(lái)，由政府提供的許多基本公共服務(wù)成了城市居民所享有的特權(quán)，農(nóng)村居民不同程度地被排除在多項(xiàng)公共服務(wù)的覆蓋范圍之外 。

(2)政府的基本公共服務(wù)均等化供給標(biāo)準(zhǔn)模糊，可操作性低。我國(guó)目前還沒(méi)有針對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)來(lái)建立一套針對(duì)基本公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)，政府提供基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，大部分文件或政策之說(shuō)明是按照當(dāng)?shù)氐那闆r考慮，沒(méi)有給出最低標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)公共服務(wù)的人均占有標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有，一些方面的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有被考慮，標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作還比較滯后，適應(yīng)不了形式變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，標(biāo)準(zhǔn)制訂修訂工作透明度不夠，標(biāo)準(zhǔn)修訂不及時(shí)，有些標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡太長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)老化，有些標(biāo)準(zhǔn)未能得到全面、正確實(shí)施。

3.政府轉(zhuǎn)型：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必然邏輯。基本公共服務(wù)是政府為滿(mǎn)足公眾最基本的公共需求而依據(jù)自身能力提供的產(chǎn)品和服務(wù)，這就決定了政府在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主導(dǎo)地位，為了從根本上改變現(xiàn)有的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大的現(xiàn)象，必然要求政府轉(zhuǎn)型。

(1)改革開(kāi)放，政府公共事權(quán)回歸，客觀上要求政府轉(zhuǎn)型。改革開(kāi)放以來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了股份化改造，甚至直接轉(zhuǎn)讓,伴隨這改革的深化，國(guó)有企業(yè)及其主管部門(mén)原來(lái)承擔(dān)的社會(huì)性公共服務(wù)職責(zé)逐步回顧到政府手中。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的實(shí)施，“政企合一”的農(nóng)村人民公社逐步解體，農(nóng)村集體和村民集體也基本上不再參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，原來(lái)的社會(huì)公共服務(wù)職責(zé)也落到了地方政府的頭上。

可見(jiàn)，從目前我國(guó)的形勢(shì)來(lái)看：不僅社會(huì)公共服務(wù)的提供責(zé)任而且包括其管理性事權(quán)也日益回歸到政府公共部門(mén)。這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，要求政府轉(zhuǎn)型的必然邏輯之一。

(2)事權(quán)下移，地方政府包袱過(guò)大，難以均等有效的提供公共服務(wù)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府各級(jí)間的事權(quán)基本上沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特征，基本上沒(méi)有主動(dòng)進(jìn)行過(guò)框架性變革。雖然近年來(lái)由于地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力，政府開(kāi)始調(diào)整各級(jí)間的事權(quán)，如教育事權(quán)逐步采取以縣為主的體制，但迄今為止沒(méi)有大的、根本性的變革。然而這些事權(quán)不得不用地方政府首先承擔(dān)起來(lái)，但由于不同地方的財(cái)政能力不同，客觀上會(huì)造成公共服務(wù)的供給出現(xiàn)不均等現(xiàn)象，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)公共服務(wù)供給的嚴(yán)重不足。

(3)政績(jī)觀主導(dǎo)，弱化了公共服務(wù)職能，影響了“共建共享”。就目前而言，我國(guó)地方政府在實(shí)際提供的公共服務(wù)與社會(huì)大眾真正需要的無(wú)論是在規(guī)模上還是在結(jié)構(gòu)上都產(chǎn)生了巨大的差距，另外由于社會(huì)輿論不順暢和輿論工具經(jīng)常被掌控的情況下，老百姓的偏好和意見(jiàn)得不到充分和及時(shí)的表達(dá)。造成的結(jié)果是：由政府“一廂情愿”提供的公共服務(wù)強(qiáng)迫老百姓“不滿(mǎn)意也得滿(mǎn)意”，領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)“不顯著也得顯著”，上級(jí)政府“不欣賞也得欣賞”，造成了惡性循環(huán)。因此，政府轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的先決條件，也是解決錯(cuò)綜復(fù)雜社會(huì)矛盾的重要條件。

1.中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)“公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究”課題組：公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究[J]. 體制改革，2008(1)

2.胡錦濤：胡錦濤在黨的十七大上的報(bào)告[Z]. 人民日?qǐng)?bào)，2007年10月24日

3.李欣欣：中國(guó)居民收入差距已超過(guò)合理限度[J]. 瞭望，2008(2)

4.楊君昌 曾軍平：關(guān)于城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化問(wèn)題的思考[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008(3)

5.歷年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告[J].中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2005年

6.趙全厚：對(duì)我國(guó)政府公共服務(wù)職責(zé)的變遷、擴(kuò)展及財(cái)政保障能力的思考[J]. 體制改革，2008(1)

EqualizationofPublicservicesSupplyBetweenUrbanandRuralAreasandTransformationoftheGovernment

Chen Yaxuan

Equalization of public services supply is one of the hot spots in the current social and economic life. The equalization of public services helped promote the economic development and the formation of values of social justice The paper tries to study how to chose the effective path for the transformation of government and the factors influenced the non-equalization of the basic public service supply in terms of the equalization of basic public services and the measurement of equalization in the urban and rural areas.

equalization of public services; transformation of government; social harmony

ClassNo.:D61DocumentMark:A

劉麗萍 宋瑞斌)

陳雅煊,碩士，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建·福州。郵政編碼：350007

1672-6758(2010)01-0038-2

D61

A