喬新生

近年來,有關(guān)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度改革的新聞不時見諸報端。一些地方對新任命公務(wù)員實行財產(chǎn)申報制度;一些地方對處級以下領(lǐng)導干部實行財產(chǎn)申報制度;還有一些地方對司法機關(guān)工作人員實行財產(chǎn)申報制度。改革措施林林總總,但大多停留在黨紀法規(guī)層面上,沒有形成具有國家強制力的法律規(guī)范。

對這些改革措施,公眾有贊有彈。贊成者認為,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度必須循序漸進,先易后難,如果不顧中國的實際情況,強行“一刀切”,那么,會在社會上引起混亂;反對者則認為,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度必須堅持公平原則,如果一部分公務(wù)員申報財產(chǎn),而其他公務(wù)員不需要申報財產(chǎn),那么,所謂公務(wù)員財產(chǎn)申報制度就失去了其應有的意義。

當初全國人大常委會審議《公務(wù)員法》的時候,曾經(jīng)有人提出把財產(chǎn)申報制度納入公務(wù)員法的調(diào)整范圍,明確規(guī)定公務(wù)員都必須申報財產(chǎn)。全國人大常委會考慮到《公務(wù)員法》主要規(guī)定公務(wù)員準入條件和考核標準問題,所以,沒有采納這一立法建議。國務(wù)院起草《政府信息公開條例》的時候,也曾經(jīng)有學者提出,要把公務(wù)員財產(chǎn)申報納入《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍。行政機關(guān)認為,政府信息公開的主體是政府,而不是政府機關(guān)工作人員;財產(chǎn)申報涉及國家工作人員,其范圍更加廣泛,程序更加復雜,所以,建議制定專門的公務(wù)員財產(chǎn)申報法律制度。然而,時至今日,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度仍然沒有出臺。

其實,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度是各國普遍實行的法律制度,它是體現(xiàn)政治倫理的基本行為規(guī)范,也是建設(shè)政治文明的基礎(chǔ)性條件。如果公務(wù)員不愿意申報自己的財產(chǎn),那么,選民有理由罷免這些公務(wù)員。在現(xiàn)代民主體制下,不是根據(jù)公務(wù)員的意愿制定財產(chǎn)申報制度,而是只有主動申報財產(chǎn),才有資格擔任公務(wù)員。換句話說,各國立法的基本邏輯是,要想擔任公務(wù)員,就必須先申報自己的財產(chǎn);假如不愿意申報自己的財產(chǎn),那么,就沒有資格擔任國家公務(wù)員。

更重要的是,從全國各地披露的腐敗案件來看,部分公務(wù)員動輒聚斂財富數(shù)百萬元,這一方面說明中國的反腐倡廉任重而道遠;另一方面也說明,如果不實行公務(wù)員財產(chǎn)申報制度,部分公務(wù)員會逐漸滑向犯罪的深淵?？梢栽O(shè)想,如果有定期的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度,要求公務(wù)員必須在指定的時間申報自己的財產(chǎn),那么,公務(wù)員在接受賄賂的時候就會有所忌憚。各國的法律都明確規(guī)定,不禁止公務(wù)員正常的禮尚往來。如果實行公務(wù)員財產(chǎn)申報制度,公務(wù)員如實申報自己接受的禮品,那么,即使涉嫌犯罪,那些正常的收入也不會計入犯罪數(shù)額而加重處罰。所以,從保護公務(wù)員隊伍出發(fā),我國也應當盡快制定公務(wù)員財產(chǎn)申報法?？梢哉f,在我國,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度,已經(jīng)變成了執(zhí)政者反腐倡廉的試金石,已經(jīng)成為推動我國政治體制改革的重要步驟,已經(jīng)演變成為測試公眾容忍底線的重要尺度。

從立法技術(shù)層面來看,制定公務(wù)員財產(chǎn)申報制度,的確面臨一系列的困難,但不是不可為之。對此,我們不妨就一些難點作一下梳理:

第一,公務(wù)員財產(chǎn)申報的范圍如何確定?對此,學術(shù)界有不同的看法。一些學者認為公務(wù)員財產(chǎn)申報應當包括公務(wù)員家屬子女財產(chǎn)申報;但也有一些學者認為,公務(wù)員財產(chǎn)申報不能“株連九族”,只能是單純的公務(wù)員財產(chǎn)申報;部分學者認為,公務(wù)員財產(chǎn)申報不同于收入申報,收入是一個增量的概念,而財產(chǎn)申報是一個總量的概念,不能用收入申報制度代替財產(chǎn)申報制度。還有一些學者認為,公務(wù)員財產(chǎn)申報范圍應不限于財產(chǎn),它應當包括關(guān)聯(lián)交易、社會關(guān)系以及可得收益。

從一些地區(qū)的試點情況來看,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度充其量只能算做公務(wù)員的收入申報制度。從公開的財產(chǎn)申報表中,人們無法了解公務(wù)員的整體財產(chǎn)狀況,也無法了解公務(wù)員未來可預期的財產(chǎn)收益。假如公務(wù)員財產(chǎn)申報制度演變成為公務(wù)員收入申報制度,而公務(wù)員的收入申報制度又變成了靜態(tài)的工資獎金收入申報制度,那么,這樣的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度毫無意義。在公務(wù)員財產(chǎn)申報制度實施初期,一定要把公務(wù)員的財產(chǎn)全部納入到申報的范圍。因為只有這樣,才能防止公務(wù)員財產(chǎn)申報制度出現(xiàn)漏洞,才能防止一些公務(wù)員將自己的灰色收入,逐步地變成公務(wù)員財產(chǎn)申報制度實施之前的合法收入。

按照我的理解,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度中的財產(chǎn)至少應當包括以下內(nèi)容:公務(wù)員的不動產(chǎn)及其相關(guān)收益,不動產(chǎn)的來源說明以及產(chǎn)權(quán)變動情況;公務(wù)員的存款以及收入來源;公務(wù)員的工資及獎金收入;公務(wù)員的其他收入,包括講課費收入和其他偶然所得等;公務(wù)員未來可預期收入;公務(wù)員其他非財產(chǎn)性收益,包括旅游、音樂會、高爾夫、高檔餐飲等方面贈與所得。

第二,財產(chǎn)申報的主體包括哪些?財產(chǎn)申報制度的主體是公務(wù)員,但是,在現(xiàn)實生活中,部分國家將公務(wù)員的財產(chǎn)申報主體擴大為公務(wù)員及其家屬、子女。之所以這樣做,就是考慮到公務(wù)員家屬及其子女可以從公務(wù)員職務(wù)中,直接或者間接獲取財產(chǎn)或者財產(chǎn)性的收益。作為一個身份社會色彩濃厚的國家,我國的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度,應當把公務(wù)員家屬及其子女的財產(chǎn)申報納入申報范圍。曾經(jīng)有學者以“公眾人物”的理論,反對公務(wù)員的家屬及其子女申報財產(chǎn),認為這樣做會侵犯他們的隱私權(quán)。這些學者似乎忘記了,“公眾人物”既包括自愿性的公眾人物,也包括非自愿性的公眾人物,公務(wù)員的家屬及其子女都屬于非自愿性的公眾人物,他們的財產(chǎn)應當納入公務(wù)員財產(chǎn)申報范圍。現(xiàn)在一些政府高官實行所謂的假離婚,把所有的財產(chǎn)留給自己的妻子,以此來逃避社會公眾的監(jiān)督,這是中國社會轉(zhuǎn)型時期值得注意的現(xiàn)象。如果不適當擴大公務(wù)員財產(chǎn)申報主體范圍,那么,有可能使我國的公務(wù)員財產(chǎn)申報流于形式。

第三,公務(wù)員財產(chǎn)申報的方式是什么?從上個世紀90年代制定收入申報制度以來,我國在公務(wù)員財產(chǎn)申報方面積累了一定的經(jīng)驗,但也有一些值得吸取的教訓。譬如,現(xiàn)在一些地方只強調(diào)公務(wù)員必須申報財產(chǎn),但是,不對外公布公務(wù)員財產(chǎn)申報的內(nèi)容,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度變成了公務(wù)員內(nèi)部監(jiān)督管理制度。實際上,公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的價值就在于公開,如果不向公眾公開公務(wù)員財產(chǎn)申報的信息,那么,就無法發(fā)動公眾監(jiān)督公務(wù)員的行為。所以,在制定公務(wù)員財產(chǎn)申報法時,務(wù)必要把公開作為首要任務(wù),建立一種面向全民的、可核查的,并且有反饋渠道的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。在互聯(lián)網(wǎng)時代,建立這樣的公務(wù)員財產(chǎn)申報披露機制并不困難,國務(wù)院有關(guān)部門完全可以借助于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)絡(luò),在規(guī)定的時間、規(guī)定的網(wǎng)站,集中公開全國數(shù)百萬公務(wù)員的財產(chǎn)申報信息,全面接受公眾的檢驗。如果公眾發(fā)現(xiàn)公務(wù)員隱匿財產(chǎn),或者在財產(chǎn)申報的過程中出現(xiàn)了程序違法現(xiàn)象,那么,公務(wù)員主管部門可以立即啟動有關(guān)復核程序,向公眾說明情況。如果公務(wù)員確實涉嫌違法犯罪,那么,應當移交司法機關(guān)啟動法律程序。

作者:中南財經(jīng)政法大學廉政研究院教授

(責編/朱艷秋)