張 翼

2009年12月7日閉幕的中央經濟工作會議的一個重要亮點,是“把解決符合條件的農業(yè)轉移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務,放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”。中央的號召,只有化解為地方各級政府的政策性舉措,農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)、落戶與市民化待遇,才可能真正得到落實。落實的前提,是要正確理解中央的相關決定。

一、“符合條件的農村轉移人口”中的“條件”解讀

如何理解中央經濟工作會議中的“符合條件的農村轉移人口”呢?這里所說的“符合條件”中的“條件”可以被總結為三條:第一,有合法固定住所;第二,有穩(wěn)定收入來源;第三,居住滿一定時間。

有“合法固定住所”是基本前提。農村人口進入城市,如果沒有合法固定的住所,就無法形成“穩(wěn)定”的城市化。合法穩(wěn)定住所,既可以是自己購買的住房,也可以是租住房屋,更可以包括父母在子女家的居住、子女在父母家的居住等。因此,只將購買了住房的那些人定義為擁有“合法固定住房”是不合適的。在城市福利制度改革過程中,租住了城市廉租房的農民工,應該毫無疑問地被納入“符合條件”的范疇。

“有穩(wěn)定的收入來源”是農村轉移人口的生活基礎?！胺€(wěn)定的收入”,不能只被理解為“有穩(wěn)定的職業(yè)”。很多城市政府,只將“有穩(wěn)定的職業(yè)”解釋為“穩(wěn)定的收入來源”,這是很狹義地理解了中央文件?！胺€(wěn)定的收入”既可以是自己的保險收入,也可以是工作收入,更可以是子女轉移的養(yǎng)老收入。那些落實了計劃生育政策的農村老人,在年老之后要跟隨已經在城市落戶的子女生活,如果將這部分人口排擠在政策設計之外,是不妥當?shù)摹?/p>

“居住滿一定時間”中的時間,是一個難以被定義的“時間”區(qū)間。各地大多將這個時間區(qū)間設計在5～7年。農民工的就業(yè),是伴隨勞動力市場變化而進行的就業(yè)。哪個城市收入高,他們就轉移到哪個城市去就業(yè)。只有通過“以腳投票”并在轉移過程中優(yōu)選勞動環(huán)境好的城市,他們才能夠形成被動性的“集體談判”,求得收入的增長。因此,許多農民工很難滿足5～7年的這一條件。所以,按照常住人口的定義標準,只要在一個城市居住滿6個月,就應該被納入城市化之范疇。

二、切實把“放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”落到實處

城市或城鎮(zhèn)最常使用的辦法,就是所謂的“購房落戶”。雖然“擁有合法固定住所”成為學術界和媒體公認的基本落戶條件,但大城市甚至很多中小城市卻將之長期規(guī)定為“購房落戶”。在某些大城市,即使購買了住房的流動人口,也常常不被準予落戶。如果說大城市的公共設施壓力較大的話,那么,中小城市公共設施的壓力,則在人口逐步集聚過程中,會得到相應的解決。而某些城鎮(zhèn),根本就沒有公共設施壓力,卻也想當然地“控制戶籍壓力”。一度實施的戶口買賣,就變相將戶籍視為城市政府的資源而出售獲利。

近期,在有些大城市提出“人才落戶”主張后,很多中小城市——包括某些正鬧“民工荒”的中小城市,也不切實際地打出了“人才牌”。這些中小城市的想法是:“留住高素質人才,擠出低素質勞動力”?？涩F(xiàn)實情況是,中國初中畢業(yè)后就進入勞動力市場的人口越來越少——每年新增不足200萬人,而接受過中等職業(yè)教育和高等教育進入勞動力市場的人口正與日俱增。比如,2010年的大學畢業(yè)生就達到630萬,接受過中等職業(yè)教育的畢業(yè)生亦超過800萬人。因此,南方某些勞動密集型企業(yè)雖然鬧“技工荒”,但大量短缺的卻是“普工”。在中國勞動力素質結構迅速轉變的前提下,城市政府領導的想法需要更新,需要了解國情,需要改變策略。

正是在這種情況下,中央政府才高瞻遠矚,力促城市化與城鎮(zhèn)化,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。一方面以市場配置勞動力流向,轉移農村勞動力,減輕土地壓力,引導土地流轉集中,保障農民人均純收入的增幅;另外一方面也滿足城市勞動所需,刺激經濟增長,穩(wěn)定就業(yè)環(huán)境,消除勞動力在城鄉(xiāng)間持續(xù)流動的不穩(wěn)定性,擴充內需以調整經濟結構。

在訪談中我們發(fā)現(xiàn):即使某些中小城市給予落戶機會,有些流動人口也不愿意“落戶”。如果我們的城市政府不轉變觀念,將農村轉移人口仍然視為“外來人口”,視為所謂的“低素質人口”,或者仍然以“需要就招工,不需要就解雇走人”的方式看待農民工,那么,這些城市的“民工荒”會“越鬧越荒”,直至將其鬧成“荒城”。城市政府領導人必須明白,由于我國的人口轉變,將農村視為勞動力“蓄水池”的時代已經一去不復返。誰競爭到了勞動力,誰就擁有了發(fā)展機遇;誰失去了勞動力,誰就在發(fā)展中被徹底甩在一邊。

所以,對中小城市與城鎮(zhèn)而言,“放寬戶籍限制”,就是盡快撤除那些不合時宜的、苛刻的“落戶條件”,只要滿足“擁有合法住所”、“具有穩(wěn)定收入”、“居住滿6個月時間”,即應熱情予以落戶。戶籍制度改革的目標,就是徹底廢除與戶籍登記相關的任何福利附加,就是賦予戶籍登記以明確人口信息的專門職責,就是以常住人口為標準設計城市管理和服務體系。因此,在戶籍制度改革過程中,“放寬戶籍限制”的另外一層含義,就是淡化戶籍對城市公共資源與社會保障的屏障功能,不將人分為三六九等,增強農民工對城市的安全感、歸屬感,做到所有常住人口同城同待遇。

三、就業(yè)、落戶與城鎮(zhèn)化之間的關系

就業(yè)、落戶與城鎮(zhèn)化之間的關系,是層層遞進的關系還是并列的關系?對這個問題,不同的城市政府管理部門有不同的解釋,甚至不同的學者也有不同的解釋。有些城市政府管理部門,將就業(yè)視為落戶的前提,將落戶視為戶籍化并給予市民化待遇的前提。這就對那些尚未就業(yè)的人口形成了市民化待遇歧視。

在這里我們需要明白:就業(yè)是城鎮(zhèn)化的一個條件,但卻不是必要條件。因為勞動力市場化的前提,是允許失業(yè)的存在。市場化中的勞動力人口不可能完全不間斷就業(yè)。除政府部門、國有企事業(yè)單位外,絕大多數(shù)私營企業(yè)或外資企業(yè)中的就業(yè)人員,都會存在辭職、轉崗、失業(yè)等問題。也就是說,即使是城市戶籍勞動力人口,失業(yè)也是勞動力市場變化過程中的必然現(xiàn)象,故不能以就業(yè)作為城鎮(zhèn)化的必要條件。

城市管理部門的正確態(tài)度應該是:以產業(yè)配置就業(yè),以就業(yè)形成農村轉移勞動力人口的“穩(wěn)定合法收入”,以廉租房、保障性住房以及其他房屋等解決流動人口的穩(wěn)定住所,以人性化服務使農村轉移人口穩(wěn)定生活在城市或城鎮(zhèn)。這種性質的城鎮(zhèn)化才具有“推進城鎮(zhèn)化”的意義,需要注意的是,這里的重點是“推進”。因此,在現(xiàn)有制度配置下,中央政府要求城市政府部門“把就業(yè)與落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務”,而非城鎮(zhèn)化的條件。也就是說,各地政府應該以就業(yè)拉動農村轉移人口城鎮(zhèn)化,以落戶吸引農村轉移人口城鎮(zhèn)化,而不是沒有就業(yè)就不能推進城鎮(zhèn)化、沒有戶口就不能被城鎮(zhèn)化。

最后要強調的是:“落戶”是“推進城鎮(zhèn)化”進程的一個手段,但不是城鎮(zhèn)化的要件。只要工業(yè)化帶動農村人口繼續(xù)向城市和城鎮(zhèn)集中,城鎮(zhèn)化的速度就不會慢下來。但中國的人口會向哪個地區(qū)更多地集中,不是取決于落戶,而是取決于產業(yè)配置與就業(yè)引導。因此,如果不縮小中小城市與大城市之間的產業(yè)配置差距與公共設施配套差距,如果中央政府與地方政府的投資仍然繼續(xù)向大城市集中,則中小城市的城市化速度會慢于大城市。因此,大城市與中小城市之間投資拉動的變數(shù),會給未來中國勞動力人口的布局造成更多的變數(shù)。

作者:中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員

(責編/張立新)