林憲齋

(河南省社會科學院,鄭州450002)

節(jié)約集約利用土地資源推動河南經(jīng)濟發(fā)展方式轉變

林憲齋

(河南省社會科學院,鄭州450002)

節(jié)約集約利用土地資源是貫徹落實科學發(fā)展觀的根本要求,是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的有力手段。河南省在改革開放30年的發(fā)展歷程中走出了一條不以犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村為代價的新型工業(yè)化道路,節(jié)約集約利用土地資源的成效十分顯著,但同時也存在土地資源供應緊張與閑置并存、利用結構和布局不合理、土地資源利用上的地方保護主義現(xiàn)象嚴重、監(jiān)管工作不到位等值得注意的問題。為節(jié)約集約利用土地資源,要科學制定有利于節(jié)約集約利用土地資源的政策,采取有效的措施,探索“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展、資源節(jié)約集約利用的新型現(xiàn)代化之路。

土地資源;節(jié)約集約;經(jīng)濟發(fā)展方式;河南省

土地資源既是重要的稀缺資源也是經(jīng)濟發(fā)展的最核心要素。隨著改革開放以來中國經(jīng)濟快速發(fā)展,土地在提供了強大支撐的同時供需矛盾也日益凸顯。尤其河南作為全國第一農(nóng)業(yè)大省、人口大省,既要保障人民生活需要,也要保障國家糧食安全,還要滿足經(jīng)濟發(fā)展需求,土地資源瓶頸制約問題尤為嚴重。在此背景下,節(jié)約集約利用土地資源不僅是貫徹落實科學發(fā)展觀的根本要求,也是推動河南經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的有力手段。

1 河南集約利用土地資源的現(xiàn)實必要性

1.1 是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是新世紀新階段中央提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略。河南作為擁有1億人口、人均資源匱乏、城鎮(zhèn)化水平遠低于全國平均水平的大省,實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的標本意義。但實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,無論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設還是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障等等,都需要占用大量土地這一最基礎性的生產(chǎn)要素,因此,如何在城鄉(xiāng)之間合理布局、節(jié)約集約利用土地就顯得極為重要。實現(xiàn)中原崛起、河南振興,加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程,都需要擠占大量土地資源,甚至擠占極其寶貴的耕地資源,這都使得河南在實現(xiàn)中原崛起的過程中面臨的土地約束極為嚴峻,節(jié)約集約利用土地乃是唯一路徑選擇。

1.2 是加快經(jīng)濟結構調(diào)整的需要

結構問題是長期制約河南發(fā)展方式轉變的關鍵問題。河南長期以來工業(yè)偏重、原材料工業(yè)占比較大的經(jīng)濟結構直接導致對土地資源的粗放式利用。河南處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),人均收入水平較低,一些地方政府為促進本地經(jīng)濟發(fā)展,常常不惜以犧牲有限的、稀缺的土地資源為代價(如搞重復建設、零地價招商等),盲目選擇項目,追求經(jīng)濟的短期繁榮和增長,嚴重妨礙了經(jīng)濟結構的良性調(diào)整,使河南“低度化”的經(jīng)濟結構特征長期未有根本的改觀,這種“路徑依賴”甚至有進一步強化的趨勢。就目前的發(fā)展態(tài)勢分析,土地問題已經(jīng)成為各地競相發(fā)展的矛盾集中點。因此,在承接新一輪產(chǎn)業(yè)轉移的浪潮中,加快河南經(jīng)濟結構調(diào)整步伐,推動“河南制造”向“河南創(chuàng)造”的轉型,必須以節(jié)約集約利用土地資源為主要抓手,巧妙運用“倒逼機制”和“后發(fā)優(yōu)勢”,切實使河南經(jīng)濟發(fā)展方式轉變走在中部崛起的前列。

1.3 是推進“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

當前,河南正處于工業(yè)化的中期階段。按工業(yè)化進程的正常邏輯,這一階段河南省的城鎮(zhèn)化水平應該保持與工業(yè)化速率基本同步的狀態(tài),也就是說,由于工業(yè)化的強力推動,農(nóng)民應該大量地、有序地從農(nóng)村轉移出來,實現(xiàn)就業(yè)與身份的雙重置換,進而促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)躍遷。然而,一方面河南第一產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中比例(14.3%)已經(jīng)下降到15%(工業(yè)化中期階段的臨界水平)以下,但另一方面河南的城鎮(zhèn)化率(37.7%)仍然比全國平均水平低9個百分點[1]。因此,在土地供應異常緊張的前提下實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展,探索一條不以犧牲農(nóng)業(yè)農(nóng)村為代價的新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路,必須節(jié)約集約利用土地資源,最大限度地發(fā)揮土地要素的生產(chǎn)力,這恰恰是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的必由之路。

1.4 是保障國家糧食安全的需要

河南省承擔著保障國家糧食安全的戰(zhàn)略使命,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化遠未完成的歷史條件下,如何做到既維護國家糧食安全,又順利推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,的確是極為棘手的一大難題。節(jié)約集約利用土地資源是解決這一難題的根本途徑。建設糧食生產(chǎn)核心區(qū),保障國家糧食安全,在后備土地資源基本開發(fā)殆盡的條件下,只有在現(xiàn)有的1.18億畝(786萬hm2)耕地上做文章。在現(xiàn)有的技術和制度條件下,在耕地“占補平衡”的基礎上,通過“規(guī)模集約、設施集約、技術集約、管理集約”等途徑,將現(xiàn)有的耕地打造成穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的良田,充分保證河南基本農(nóng)田紅線不突破,切實改變加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變,在快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中有效履行保障國家糧食安全的歷史使命。

2 河南當前土地資源利用的突出問題

2.1 土地資源供應緊張與閑置并存

根據(jù)河南經(jīng)濟社會發(fā)展目標要求,每年實際需要新增建設用地約30萬畝(2萬hm2),而國家每年下達河南省的農(nóng)用地轉用指標只有12萬畝(0.8萬hm2)左右,供需缺口極為突出①河南省人民政府辦公廳,關于節(jié)約集約利用土地推進標準廠房區(qū)建設意見的通知(豫政辦〔2006〕60號),2006-07-19。。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進,建設用地將進一步增加,經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的依賴程度更高,土地資源供需矛盾將日益加劇并長期存在。然而,由于種種原因,在廣大城鄉(xiāng)仍有相當數(shù)量的土地閑置或浪費現(xiàn)象[2]。例如,在廣大農(nóng)村,空閑住宅、空心村、廢舊坑塘、閑散地大量存在。由于廣大農(nóng)村缺乏健全的承包地和宅基地物權流轉市場,難以形成有效的承包地和宅基地退出機制。不少農(nóng)民盡管已經(jīng)長期進城,但仍然保留有原來的宅基地,造成了部分土地的閑置。同時隨著城市的擴張,近郊的部分農(nóng)民變成市民后,原有村莊未能及時改造,致使部分城中村土地長期閑置。

2.2 土地資源利用結構和布局不合理

河南省經(jīng)濟欠發(fā)達,盡管GDP總量位居全國第5,但人均指標大多低于全國平均水平,特別是地方財力(GDP與財政收入之比)、居民收入等真正反映區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的指標更是長期徘徊在全國倒數(shù)一、二的位置上,這充分說明河南的總體經(jīng)濟結構尚處于相當?shù)投说陌l(fā)展水平,直接決定或影響河南的土地資源利用方式,其綜合利用結構和整體布局不甚合理。比如,河南農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營規(guī)模普遍較小,戶均5～8畝(0.33～0.53 hm2),集約利用嚴重不足,導致規(guī)模不經(jīng)濟[3];不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展缺乏整體規(guī)劃,“村村點火、戶戶冒煙”仍相當程度存在,浪費土地現(xiàn)象嚴重;不少城市在開發(fā)建設中盲目批地、圈地、占地,導致土地用途結構失衡,投資強度和用地定額不能實現(xiàn)雙向調(diào)控。據(jù)有關調(diào)查,不少城市規(guī)劃范圍內(nèi)存在大量閑置和批而未供的土地,城市容積率偏低,城市閑置地占5%,另有40%屬于低效用地,粗放利用現(xiàn)象比較嚴重[4]。

2.3 土地資源利用上的地方保護主義現(xiàn)象嚴重

各級地方政府是實施國有土地資源管理和利用的主體,理應協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與土地保護的關系,但是由于普遍的GDP政績導向,造成地方政府在土地管理與開發(fā)利用上的自相矛盾。為追求當?shù)亟?jīng)濟快速增長,不少地方政府部門往往以土地資源為代價獲取短期利益,無暇顧及節(jié)約集約用地,造成了土地資源配置的混亂。比如,不少地方政府在招商引資過程中過分強調(diào)“政策牌”,往往以土地為籌碼,競相壓低地價,助長了一些企業(yè)多用地、用好地的思想。還有不少地方“以租代征”,用農(nóng)用地搞非農(nóng)業(yè)開發(fā)項目,甚至在沒有依法取得建設用地審批手續(xù)情況下就擅自征地、供地、施工建設[5]。諸如此類的行為導致對土地資源利用的合法監(jiān)管經(jīng)常流于形式,地方保護主義十分突出。

2.4 土地利用規(guī)劃滯后或執(zhí)行不力

不少地方的土地利用總體規(guī)劃約束力不強,要么束之高閣,要么“具體問題具體分析”,隨意修改、變通,打政策“擦邊球”,導致土地實際利用率和單位面積投資強度嚴重偏低。盡管規(guī)劃上少數(shù)基層黨政“一把手”法制觀念淡薄,民主意識不強,使土地利用總體規(guī)劃失去嚴肅性,常常是“規(guī)劃跟著項目走”、“計劃趕不上變化”、“特事特辦”。據(jù)調(diào)查,河南不少產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)(工業(yè)小區(qū)、園區(qū))的投資強度畝均在50萬～100萬元之間,遠低于規(guī)劃水平。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有工業(yè)集中區(qū),但新上項目仍然習慣于扎根村莊,要么“靠村頭”建設,要么“沿路邊”發(fā)展,土地利用很不集約,甚至形成新的污染源。一些地方的新農(nóng)村建設缺乏長遠的總體規(guī)劃,不切合實際超標準建設,形成新的土地利用不經(jīng)濟[6]。

2.5 “土地財政”約束了政府自身的節(jié)約集約行為

一些地方政府奉行“GDP至上主義”,把目光緊緊盯在經(jīng)濟增長指標上。由于缺乏建設資金,他們不顧當?shù)亻_發(fā)能力和市場真實需求,向開發(fā)商推出大量優(yōu)惠的低價土地,通過獲取土地出讓收益“以地生財”,搞“短平快”,“土地財政”由此成為支撐一方經(jīng)濟的命脈所在,“一損俱損,一榮俱榮”,嚴重擾亂了正常的土地市場秩序。有關研究表明,不少縣市的“土地財政”占到當?shù)刎斦杖氲?0%以上甚至更高[7]。這種政府自利行為從根本上放大了土地粗放利用的政策空間,從另一個角度釋放出政府調(diào)控土地市場的“虛假”信號,形成政府、企業(yè)、市場等主體博弈的信息失真與滲漏,使應有的政策調(diào)控目標大打折扣,土地的節(jié)約集約難免流于空泛。

2.6 土地資源利用監(jiān)管不到位

盡管相關法律法規(guī)對土地違法行為都有明確的處置規(guī)定,但由于操作性不強,往往是清理容易處置難。在供地這一環(huán)節(jié),雖然需要審查投資強度、容積率、建筑密度等技術指標,但企業(yè)取得土地后,即使達不到報批時的標準,國土、建設、規(guī)劃等部門也沒有嚴格的制裁措施,監(jiān)管實際上難以到位。在執(zhí)法環(huán)節(jié)中,國土部門只能發(fā)個《停工通知書》,常常是有禁難止,甚至出現(xiàn)《停工通知書》變成了“催工通知書”的現(xiàn)象,加快形成既成事實。而對政府部門自身粗放用地甚至帶頭違法用地的現(xiàn)象,監(jiān)管更是步履艱難,多數(shù)情況是流于形式,不了了之。由于國土資源部門本身行政執(zhí)法力量薄弱,執(zhí)法過程中的種種利益關系層層糾葛,短時間內(nèi)很難撇清復雜的關系網(wǎng)絡,土地利用的違法監(jiān)管實在有些說不清、道不明的味道。

3 推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政策取向

目前,河南省已進入經(jīng)濟發(fā)展中的“起飛階段”,這一時期正是工業(yè)化快速推進、城鎮(zhèn)化蓬勃發(fā)展的關鍵時期,同時,河南還承擔著建設國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)、保障國家糧食安全的戰(zhàn)略任務,土地資源的供求矛盾異常尖銳,這就更迫使我們努力轉變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式,節(jié)約集約利用土地資源,探索建立一條“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展、資源節(jié)約集約的新型現(xiàn)代化之路。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展

通過“資源整合、資源共享、資源循環(huán)”,基于國民經(jīng)濟與社會發(fā)展全局,堅持土地資源節(jié)約集約利用,統(tǒng)籌規(guī)劃中原經(jīng)濟區(qū)建設。以資源整合推動土地資源的節(jié)約利用。針對不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)特點并結合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策、土地資源環(huán)境承載能力及發(fā)展?jié)摿?對區(qū)域不同類型、不同功能的土地資源加以整合,科學規(guī)劃用地導向,提高土地利用率和產(chǎn)出率。以資源共享推動土地資源的集約利用,打破區(qū)域發(fā)展中各自為政、追求大而全的發(fā)展誤區(qū),避免盲目投資和重復建設,在充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢的基礎上推動區(qū)域之間的聯(lián)動發(fā)展、錯位發(fā)展。以資源循環(huán)推動土地資源的高效利用,通過實施生態(tài)修復、生態(tài)補償?shù)却胧?提升土地資源循環(huán)可持續(xù)利用的能力和水平。同時,建立相應的土地資源節(jié)約集約利用控制或評價指標體系,引導地方政府走出“唯GDP至上”的狹隘發(fā)展觀,以土地資源節(jié)約集約利用進一步支撐并促進全省生產(chǎn)力布局的合理調(diào)整,力爭“十二五”時期河南經(jīng)濟發(fā)展方式轉變走在中部乃至全國的前列。

3.2 科學制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

堅持“集中、集聚、集約”發(fā)展,按照落實科學發(fā)展觀和走新型工業(yè)化道路的要求,重點加強產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設與管理,通過“企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、土地集成管理”,實施更嚴格的土地利用用途管制和空間管制,全面提升產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在土地資源節(jié)約集約利用和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式中的示范引領作用。同時,以節(jié)約集約為導向,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)選擇,嚴格控制“三高一多”產(chǎn)業(yè)發(fā)展(即高投入、高耗能、高污染和多占地),著力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè),尤其是緊緊抓住發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的機會,用先進適用技術改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。以調(diào)結構、促轉型為主線,以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體,通過不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、優(yōu)化、配套、升級,直接或間接提升節(jié)約集約利用土地資源的水平和能力,加快推動河南經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉變。

3.3 加快構建新型城鎮(zhèn)體系

實施“遷村并城、遷村并鎮(zhèn)、遷村并村”,加強土地整理,通過更密集化的土地利用方式、更集中化的生活方式,實現(xiàn)組團式居住,引導村民向城鎮(zhèn)社區(qū)集中、耕地向規(guī)模經(jīng)營集中,從而加強土地資源的科學、高效、合理利用,積極穩(wěn)妥地推進河南新型城鎮(zhèn)體系建設。要堅持落實最嚴格的土地保護制度,科學地編制小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。重點依靠土地置換推動鎮(zhèn)村向規(guī)?；?、社區(qū)化、生態(tài)化方向展開規(guī)劃與建設,通過盤活存地,挖潛改造,扭轉粗放、分散、低水平的傳統(tǒng)發(fā)展模式。重點加強經(jīng)濟布局、人口布局與基礎設施、社會保障、公共服務和生態(tài)環(huán)境的一體化布局、一體化發(fā)展,改善提升農(nóng)村面貌和生活環(huán)境,逐步消除城鄉(xiāng)發(fā)展剪刀差。重點抓好試點示范工作,通過先行先試探索符合河南發(fā)展特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

3.4 改革創(chuàng)新土地征用政策

征地制度改革應從規(guī)范“公共利益”范疇、制定合理補償標準、完善征地程序、強化用途管制、建立失地農(nóng)民社會保障等方面入手。對土地征用的“公共利益”范圍進行準確界定,杜絕模棱兩可的隨意“解釋”行為,嚴格規(guī)范經(jīng)營性征地行為,嚴懲濫用土地征收權現(xiàn)象[8]。在充分尊重農(nóng)民承包地和宅基地“用益物權”的基礎上,建立新的征地制度和補償機制,大幅提高征地補償標準,嚴格遵守“先補后征”的原則,同時一并建立失地農(nóng)民就業(yè)等社會保障,充分保障農(nóng)民合法權益,由此促進土地的節(jié)約集約利用。

3.5 強化科技創(chuàng)新的支撐作用

河南應加大土地資源節(jié)約集約利用關鍵技術的政策支持力度,特別是加大對土地資源節(jié)約集約利用重大項目建設的支持。一方面應逐年增加科技三項費用支出,使其增長幅度略大于經(jīng)濟增長速度;另一方面,在科技三項費用的使用過程中,應向節(jié)約集約利用土地資源的技術研發(fā)項目適當傾斜,鼓勵科技人員更多地參與到這些項目的研究中來。同時,還應創(chuàng)造一切便利條件,以利于節(jié)約集約利用土地資源技術的推廣與應用。

3.6 強化財稅政策的激勵作用

實現(xiàn)土地利用方式從粗放型向集約型轉變,必須從宏觀上建立有利于土地節(jié)約集約的財稅金融體制。首先應配合產(chǎn)業(yè)政策走向和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位,綜合運用財政手段,加強金融支持,調(diào)整稅收和適當增加財政補貼等,鼓勵新上項目節(jié)約集約用地。為保障國家糧食安全以及實施300億斤糧食增產(chǎn)計劃,河南應在實現(xiàn)耕地資源“占補平衡”的基礎上,大幅增加農(nóng)業(yè)投入(中央財政占主體),建立以節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能為中心的集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系,大力應用和推廣節(jié)約集約用地的先進適用技術。同時,創(chuàng)新土地金融功能,保障土地利用投入,進一步提高土地資源配置的效率。

3.7 強化土地監(jiān)管的保障作用

健全土地執(zhí)法體制,積極推進國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理體制改革和國家土地督察制度,建立相對統(tǒng)一、獨立執(zhí)法的監(jiān)察體系。加強運用土地利用動態(tài)監(jiān)測技術對土地違法案件的直接監(jiān)控,努力做到預防防范和檢查懲處的有機結合[9]。同時,在我國特殊的政策背景下,建立黨政主要負責人節(jié)約集約用地責任制和嚴格的責任追究機制,將有利于從根本上約束地方政府“以地謀利”的動機,形成良性的土地執(zhí)法監(jiān)管氛圍。

[1] 河南省統(tǒng)計局.河南統(tǒng)計年鑒2009[Z].北京:中國統(tǒng)計出版社,2010.

[2] 吳榮濤,蔡慧敏.河南省土地資源可持續(xù)利用路徑分析[J].河南農(nóng)業(yè)科學,2007(3):77-81.

[3] 河南省統(tǒng)計局.河南調(diào)查年鑒2009[Z].北京:中國統(tǒng)計出版社,2010.

[4] 王兵,臧玲.試析河南省城鎮(zhèn)化建設中的土地合理利用問題[J].河南國土資源,2005(9):14-15.

[5] 李二福.解決土地問題,建設美麗河南[J].今日國土, 2009(2):31-32.

[6] 張泊平,吳圍璽,李荷香.河南省土地資源利用現(xiàn)狀與可持續(xù)利用模式研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學,2008,36 (24):10610-10611.

[7] 黃小虎.土地財政問題出路在于組建“土地國資委”[J].中國改革,2010(10):28-33.

[8] 劉文儉,張傳翔.土地資源的節(jié)約集約利用與城市經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展[J].現(xiàn)代城市研究,2006(5):53-58.

[9] 郭貫成,吳群.供地政策對土地市場配置效率影響的經(jīng)濟學分析——理論研究與實踐檢驗[J].地域研究與開發(fā),2009,28(1):86-95.

Promoting the Transition of the Econom ic Development M ode in Henan Province through the Land Saving and Intensive Use

Lin Xianzhai
(Henan Academ y of Social Sciences;Zhengzhou450002,China)

The land saving and intensive use is not only the basic needs for implementing the Scientific Outlook on Development but also the powerfulmeans for promoting the transition of the economic development mode. The outcomes of the land saving and intensive use is very evident after the reforming and opening-up policy,but a lot of problems thusoccurred in Henan.In order to accelerating to change the economic developmentmode we must set up a series of policy and system in favor of the land saving and intensive use in the condition of the conflict of the land supply and demand.

land resources;saving and intensive;economic developmentmode;Henan Province

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F301.24(661)

:A

:1003-2363(2010)06-0115-04

2010-10-06;

:2010-11-03

河南省軟科學研究計劃項目(102400410001);河南省社會科學院重點項目(10A02)

林憲齋(1955-),男,河南臺前人,研究員,碩士,主要從事應用經(jīng)濟研究,(E-mail)skylinhua@yahoo.com.cn。