洪 江

（南安市地方稅務(wù)局，福建 362300）

G鎮(zhèn)城鎮(zhèn)土地使用稅征管現(xiàn)狀調(diào)查

洪 江

（南安市地方稅務(wù)局，福建 362300）

G鎮(zhèn)城鎮(zhèn)土地使用稅的征管實(shí)際與征管法規(guī)之間存在一定的差距，主要存在納稅主體的界定、納稅依據(jù)的計(jì)算、納稅期限的確定、不同稅種的銜接、定額稅率的調(diào)節(jié)、征稅范圍的確認(rèn)等問題。因此必須通過明確納稅主體、合理界定納稅依據(jù)、改變現(xiàn)有的納稅期限、逐步歸并類似稅種、改革定額稅率為比率稅率、逐步擴(kuò)大征稅范圍等手段有針對性的予以解決。

城鎮(zhèn)土地使用稅 稅收征管 案例分析

G鎮(zhèn)位于福建省東南沿海，面積120平方公里。該鎮(zhèn)民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，近年來制造業(yè)發(fā)展很快，轄區(qū)土地得到較快開發(fā)，2009入庫年城鎮(zhèn)土地使用稅997萬元，比2008年度增長96%。

一、調(diào)查對象的選定

為保證調(diào)查結(jié)果的科學(xué)性和普遍性，筆者從G鎮(zhèn)共選定各類土地87塊，占G鎮(zhèn)全部批地的17%，累計(jì)占地534983.86平方米，占全部用地面積的15%。為保證調(diào)查對象的多樣性，筆者對這87塊用地進(jìn)行了適度的分類：

1.占地改變用途：此類土地主要被用于變相房地產(chǎn)開發(fā)，共選定25塊，累計(jì)占地43579平方米。

2.占地未進(jìn)行開發(fā)：此類土地主要以荒地和未平整形式存在，共選定21塊，累計(jì)占地211375平方米。

3.占地已（正）基建未投產(chǎn)：此類土地正在基建或者雖然已經(jīng)部分基建，但尚未實(shí)質(zhì)性投產(chǎn)，共選定17塊，累計(jì)占地123563平方米。

4.占地已正常管征但欠稅：此類土地雖反復(fù)催繳，但企業(yè)以各種理由拒絕申報(bào)或者雖已申報(bào)但未入庫的，共選定11塊，累計(jì)占地78914平方米。

5.占地已正常管征并清欠：此類土地共選定6塊，累計(jì)占地46259平方米。

6.其他：此類土地共選定7塊，其中倒閉注銷及地址不詳?shù)?塊，政府用地及鐵路征用土地2塊。累計(jì)占地31293.86平方米。

二、G鎮(zhèn)城鎮(zhèn)土地使用稅征管中存在的問題

通過對上述地塊的調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)G鎮(zhèn)城鎮(zhèn)土地使用稅的征管實(shí)際與征管法規(guī)之間存在一定的差距，主要存在以下幾個(gè)問題：

1.納稅主體的界定問題?！蛾P(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》（國稅地字〔1988〕第015號(hào)）對納稅人的確定做出了如下解釋：土地使用稅由擁有土地使用權(quán)的單位或個(gè)人繳納。擁有土地使用權(quán)的納稅人不在土地所在地的，由代管人或?qū)嶋H使用人納稅；土地使用權(quán)未確定或權(quán)屬糾紛未解決的，由實(shí)際使用人納稅；土地使用權(quán)共有的，由共有各方分別納稅。但在對G鎮(zhèn)的土地使用稅征管調(diào)查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)存在兩個(gè)問題：第一，L企業(yè)購買了一塊土地，基建完成后租賃給A企業(yè)使用，由于L企業(yè)和A企業(yè)均在G鎮(zhèn)地稅分局轄區(qū)，所以土地使用稅應(yīng)該由L企業(yè)繳納，但L企業(yè)是空殼公司，本身沒有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營，而A企業(yè)又不負(fù)有扣繳義務(wù)，因此稅款入庫難度很大。第二，G鎮(zhèn)Q村有一部分集體土地，不符合國家的土地流轉(zhuǎn)政策，難以辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，然而村委會(huì)以租賃的形式將土地轉(zhuǎn)租給企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了土地的變相轉(zhuǎn)讓。這就給納稅主體的界定增加了很大的難度，由于土地仍然是集體用地，所有權(quán)在村委會(huì)手中，所以名義上應(yīng)該由村委會(huì)繳納，但村委會(huì)認(rèn)為使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給了企業(yè)，只是手續(xù)暫時(shí)沒有辦理下來，因此納稅主體應(yīng)該是承租企業(yè)。

2.納稅依據(jù)的計(jì)算問題。《福建省城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)施辦法》規(guī)定：持有《國有土地使用證》、《集體建設(shè)用地使用證》和《土地房屋權(quán)證》的，以證書記載的土地面積為準(zhǔn)；尚未持有前款所列土地使用權(quán)證書的，暫以納稅人申報(bào)，并經(jīng)主管地方稅務(wù)機(jī)關(guān)核定的土地面積為準(zhǔn)。但在實(shí)際執(zhí)行中，難度相當(dāng)大，筆者通過對G鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，計(jì)稅依據(jù)確認(rèn)存在以下幾個(gè)難點(diǎn)：第一，納稅人的土地證雖然已經(jīng)辦理，但由于實(shí)際原因土地根本無法使用。例如，Z企業(yè)在Z村獲得土地后辦理了土地證書，但占有的土地全部都是荒山和溝壑，而且新批準(zhǔn)的一條高速公路要經(jīng)過此地，土地根本無法使用；再如，F(xiàn)企業(yè)在Z村獲得了土地并辦理了土地證手續(xù)，但由于當(dāng)?shù)卮迕穹磳驼加?，土地根本無法使用。第二，對于無證面積的核定，G鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)基本采用稅管員親自丈量的方式，這相當(dāng)不科學(xué)，因?yàn)槿狈镜臏y繪知識(shí)和專業(yè)的測繪技術(shù)，丈量出來的面積往往與實(shí)際面積相差很大。第三，G鎮(zhèn)的X居委會(huì)部分工業(yè)用地被納稅人變相用于私人住宅建設(shè)，地稅部門是否應(yīng)該繼續(xù)征收土地使用稅存在很大的爭議，因?yàn)槠湟?，土地用途非法變更后，產(chǎn)生的收入就是非法收入，而非法收入并非稅收的征收范疇，而應(yīng)該由相關(guān)部門直接沒收；其二，目前各省均規(guī)定個(gè)人所有的居住房屋及院落用地免征土地使用稅，這樣一來，工業(yè)用地被轉(zhuǎn)為私人住宅用地后，似乎就屬于免稅范疇了。

3.納稅期限的確定問題。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第八條規(guī)定，土地使用稅按年計(jì)算、分期繳納。G鎮(zhèn)的土地使用稅目前采用按年計(jì)算，分4月和10月兩期繳納的方法。這一方法衍生出三個(gè)問題：第一，由于其它稅種基本采用按月申報(bào)繳納的模式，所以土地使用稅往往被納稅人錯(cuò)估為一個(gè)臨時(shí)稅種，能夠逃避就盡量逃避。第二，一年集中在4月和10月繳納，會(huì)對企業(yè)短期內(nèi)的資金流動(dòng)造成很大的壓力。第三，分兩期計(jì)算，可能會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地使用稅難以得到準(zhǔn)確的計(jì)算和繳納，例如，Z村的Q企業(yè)11月份征用了一塊非耕地，按理來說這塊耕地應(yīng)該從當(dāng)年12月開始繳納土地使用稅，但由于該企業(yè)10月份申報(bào)繳納時(shí)尚未獲得該地，所以該地當(dāng)年無法及時(shí)申報(bào)，等到下年度4月份申報(bào)繳納時(shí)，企業(yè)就不得不繳納滯納金甚至?xí)媾R罰款的處罰。

4.不同稅種的銜接問題。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第九條規(guī)定，新征用的耕地，自批準(zhǔn)征用之日起滿1年時(shí)開始繳納土地使用稅。這一規(guī)定主要是為了避免重復(fù)征稅，因?yàn)樾抡饔玫母氐谝荒瓯仨毨U納耕地占用稅。但這一政策似乎在G鎮(zhèn)沒有得到很好的應(yīng)用。因?yàn)镚鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)土地使用稅征收由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行，而耕地占用稅的征收由財(cái)政機(jī)關(guān)進(jìn)行，兩者之間沒有實(shí)現(xiàn)有效的信息共享。這樣一來，耕地占用稅和土地使用稅同時(shí)征收導(dǎo)致的重復(fù)征稅問題比較普遍。

5.定額稅率的調(diào)節(jié)功能問題。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第四條規(guī)定，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)土地使用稅年稅額0.6元至12元。G鎮(zhèn)目前土地使用稅年稅額定為4元/平方米，屬于合理范圍。但定額稅率本身卻出現(xiàn)很大的弊端：第一，2006年，G鎮(zhèn)Q村的土地售價(jià)為6萬元/畝，當(dāng)時(shí)土地使用稅年稅額是3元/平方米，比例稅率大概為3.33%（3×666.67÷60000=3.33%）；但到了2009年，同樣一塊地土地售價(jià)30萬元/畝，土地使用稅年稅額是4元/平方米，比例稅率銳減為0.89%（4×666.67÷300000=0.89%），土地使用稅的調(diào)節(jié)功能被極大的削弱。第二，同一鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)土地的單位售價(jià)也存在很大差異，比如在毗鄰鎮(zhèn)區(qū)中心的Z村，土地單位售價(jià)能賣到35萬元/畝，而在距離鎮(zhèn)區(qū)較遠(yuǎn)的T鎮(zhèn)，土地的單位售價(jià)只有20萬元/畝，土地級差很大，但土地使用稅的年稅額都是4元/平方米，根本無法發(fā)揮出應(yīng)有的調(diào)節(jié)級差收入的功能。

6.征稅范圍的確認(rèn)問題。根據(jù)《關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》（國稅地字[1988]第015號(hào)），關(guān)于征稅范圍的解釋：建制鎮(zhèn)的征稅范圍為鎮(zhèn)人民政府所在地。郊區(qū)和農(nóng)村自然不在征收范圍之內(nèi)。但從G鎮(zhèn)的征管實(shí)際來看，Z村、Q村、N村、T村等等所有鎮(zhèn)區(qū)以外的企業(yè)用地都被納入到了征收范圍，這就使得征收范圍的界限變得很模糊，征稅的法律法規(guī)依據(jù)也變得很脆弱。

三、解決土地使用稅征管問題的幾點(diǎn)建議

1.進(jìn)一步明確納稅主體。首先，對于國有土地，應(yīng)該一律以實(shí)際使用土地的單位和給人為納稅義務(wù)人；其次，對于集體用地，應(yīng)該明確規(guī)定集體土地改變用途但尚未獲批得，應(yīng)該以集體土地的所有人為納稅義務(wù)人，實(shí)際使用人為扣繳義務(wù)人。

2.合理界定納稅依據(jù)。首先，對于擁有相關(guān)土地證書的，以證書記載的土地面積為準(zhǔn)，但在證書辦理后的一個(gè)期限之內(nèi)，比如3年，土地為荒山或者溝壑等尚未平整或者其他原因確實(shí)無法使用的，應(yīng)該由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上國土部門共同出具相關(guān)證明，暫免征收土地使用稅；其次，對于尚未獲得相關(guān)證書的土地，可由稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定的專業(yè)測繪部門進(jìn)行測算，企業(yè)按照測繪部門出具的測繪報(bào)告面積進(jìn)行申報(bào)。對于測繪部門和企業(yè)串通逃稅的行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以根據(jù)稅收征管法對其進(jìn)行相應(yīng)處罰；最后，對于工業(yè)用地的變相使用，要區(qū)分處理，如果土地變相使用后用于商業(yè)住宅或者其它目的的商業(yè)開發(fā)的獲取收益的，稅務(wù)機(jī)關(guān)要照常征收土地使用稅；對于工業(yè)用地被變相用于私人自住自用住宅建設(shè)的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該將其剔除在征收范圍之內(nèi)，變相使用的懲戒問題應(yīng)該由國土部門來解決。

3.改變現(xiàn)有的納稅期限。首先，可以繼續(xù)采用按年計(jì)算，分期繳納的納稅方式，但納稅人應(yīng)該以一個(gè)月或者一個(gè)季度為納稅期限，自期滿之日起十五日內(nèi)自行申報(bào)，預(yù)繳土地使用稅，以提高一年內(nèi)土地使用稅的納稅頻次；其次，為防止在申報(bào)年度內(nèi)納稅人土地面積變動(dòng)而導(dǎo)致納稅不實(shí)，可以在納稅年度結(jié)束后一定期限內(nèi)，比如3個(gè)月，進(jìn)行土地使用稅的匯算清繳。

4.逐步歸并類似稅種。第一步，將耕地占用稅從財(cái)政部門逐步移交到地稅部門征管；第二步，要求納稅人在申報(bào)土地使用稅時(shí)，必須先將繳納的耕地占用稅稅單到地稅部門報(bào)備，便于核查；第三步，取消耕地占用稅，規(guī)定無論新舊耕地還是非耕地都必須統(tǒng)一繳納土地使用稅，但對新征用的耕地，第一年適用的土地使用稅稅率必須大體等于耕地占用稅稅率，以保持稅負(fù)的一致性和政策的延續(xù)性。

5.改革定額稅率為比率稅率。要逐步將現(xiàn)行的定額稅率改為比率稅率，以增強(qiáng)土地使用稅的調(diào)控功能。但在改革過程中，要把握兩點(diǎn)：第一，必須采用幅度比率稅率，可以比照定額稅率的制定方法，將土地使用稅的比率稅率也區(qū)分為大城市、中等城市、小城市、縣城建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)等四級幅度比率稅率；第二，比率稅率的確定，要以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)五年內(nèi)的土地使用稅稅負(fù)的加權(quán)平均數(shù)來確定，以保持總體稅負(fù)的一致性；第三，在將定額稅率改為比率稅率后，土地使用稅的計(jì)稅依據(jù)也應(yīng)該由土地面積改變?yōu)橥恋貎r(jià)值，土地價(jià)值應(yīng)該由專業(yè)的資產(chǎn)評估中介來進(jìn)行。

6.逐步擴(kuò)大征稅范圍。要將土地使用稅的征稅范圍擴(kuò)展到全部城鄉(xiāng)，在延續(xù)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地使用稅征稅范圍的基礎(chǔ)上，規(guī)定所有農(nóng)村的工商業(yè)的非農(nóng)性質(zhì)的盈利用地都要納入征稅范圍。

〔1〕 常玉斐.對城鎮(zhèn)土地使用稅調(diào)整后的幾點(diǎn)思考[J].大眾商務(wù)，2009（02）.

〔2〕 楊孟著.城鎮(zhèn)土地使用稅計(jì)稅辦法存在的問題及改進(jìn)設(shè)想[J].財(cái)會(huì)月刊，2009（05）.

〔3〕 國家稅務(wù)總局.關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定.

〔4〕 福建省人民政府.福建省城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)施辦法.

〔5〕 國家稅務(wù)總局.中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例.

F812.42

A

1672-9544（2010）11-0067-03

【責(zé)任編輯 王東偉】