李國(guó)義 梁 婧

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)金融學(xué)院,黑龍江 哈爾濱 150028)

東道國(guó)地方政府的職能是影響外商直接投資積極性和投資效益的重要因素,也是影響外商直接投資對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的關(guān)鍵因素。為了更好地發(fā)揮外商直接投資對(duì)東道國(guó)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的有益作用,有必要對(duì)東道國(guó)地方政府在利用外商直接投資中的職能進(jìn)行梳理。歸納起來(lái),地方政府在利用外商直接投資中具有產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)職能、權(quán)益保護(hù)職能、規(guī)范監(jiān)督職能、利益協(xié)調(diào)職能和牽線搭橋職能。

一、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)職能

東道國(guó)某一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以往累積投資的產(chǎn)物,可以說(shuō),累積投資的結(jié)構(gòu)決定了地區(qū)經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。對(duì)于單一投資者來(lái)說(shuō),其投資方向是其決策的結(jié)果。投資者在決定投資方向時(shí),自然要收集投資目標(biāo)地的產(chǎn)業(yè)信息,分析行業(yè)的投資價(jià)值,根據(jù)自身的投資能力、投資偏好和投資目標(biāo)地的產(chǎn)業(yè)投資價(jià)值判斷來(lái)決定自己的投資方向。但是,有兩種情況決定了東道國(guó)投資目標(biāo)地政府必須對(duì)外商直接投資的產(chǎn)業(yè)投資方向選擇施加影響。一種情況是外商所收集到的投資目標(biāo)地的產(chǎn)業(yè)信息可能是不完全的,如果根據(jù)不完全的信息進(jìn)行投資決策,可能會(huì)導(dǎo)致投資損失,這就需要熟悉投資目標(biāo)地產(chǎn)業(yè)情況的機(jī)構(gòu)告知外商投資者:投資于哪個(gè)產(chǎn)業(yè)是有利可圖的,投資于哪個(gè)產(chǎn)業(yè)是無(wú)利可圖甚至是虧損的。而投資目標(biāo)地的政府部門是掌握當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)信息最充分的主體。一種情況是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,外商是理性的經(jīng)濟(jì)人,他們總是要追求利益最大化,而外商追求利益最大化的行為,有可能會(huì)損害東道國(guó)投資目標(biāo)地的政府利益或社會(huì)公眾利益。這時(shí),需要投資目標(biāo)地有一種力量能夠抑制外商投資對(duì)投資目標(biāo)地政府利益或公眾利益的損害,使外商投資能夠發(fā)揮有益的作用。而投資目標(biāo)地政府的力量是當(dāng)?shù)厮辛α恐凶顝?qiáng)大的。以上兩種情況均表明,政府有必要也最有能力對(duì)外商投資的產(chǎn)業(yè)投向進(jìn)行引導(dǎo)。

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)可以分為三種情況:第一種情況是告知外商投資者哪些產(chǎn)業(yè)是歡迎外商投資流入的,這些產(chǎn)業(yè)被稱為“鼓勵(lì)發(fā)展”的產(chǎn)業(yè);第二種情況是告知外商投資者哪些產(chǎn)業(yè)是有限制地允許外商投資流入的,這些產(chǎn)業(yè)被稱為“限制發(fā)展”的產(chǎn)業(yè);第三種情況是告知外商投資者哪些產(chǎn)業(yè)是禁止外商投資流入的,這些產(chǎn)業(yè)被稱為“禁止投資”的產(chǎn)業(yè)。

對(duì)外資進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)需要制定和公布《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》。有權(quán)編制此目錄的地方政府以省級(jí)政府為宜,并且其編制的產(chǎn)業(yè)目錄應(yīng)該報(bào)經(jīng)中央政府批準(zhǔn),因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣應(yīng)該從宏觀上考察,而且,報(bào)經(jīng)中央政府批準(zhǔn),有利于中央政府對(duì)各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào),防止各省之間進(jìn)行重復(fù)投資、惡性競(jìng)爭(zhēng)。

由政府編制和公布產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄,需要一個(gè)基本前提條件,否則,產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)會(huì)成為產(chǎn)業(yè)誤導(dǎo)。這個(gè)基本前提條件就是地方政府和中央政府工作人員必須具有很強(qiáng)的責(zé)任意識(shí),并且準(zhǔn)確把握各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響。

地方政府應(yīng)該在中央政府公布的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)框架內(nèi),結(jié)合本省實(shí)際,編制本省具體的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄及產(chǎn)業(yè)投資地點(diǎn)分布建議,在產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中具體列明鼓勵(lì)外商投資的產(chǎn)業(yè)、限制和禁止外商投資的產(chǎn)業(yè),在報(bào)經(jīng)中央政府批準(zhǔn)后在省級(jí)政府網(wǎng)頁(yè)上公布。

2004年7月23日,中國(guó)國(guó)家改革與發(fā)展委員會(huì)、商務(wù)部聯(lián)合頒布了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》,列舉了中西部地區(qū)受國(guó)家鼓勵(lì)的外商投資產(chǎn)業(yè)目錄。例如,黑龍江省以下產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目受鼓勵(lì),歡迎外商投資:亞麻紡織品及制品生產(chǎn);退耕還林還草、天然林保護(hù)等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā);節(jié)水灌溉技術(shù)開發(fā)及應(yīng)用;煤炭加工應(yīng)用技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)品生產(chǎn);石墨產(chǎn)品深加工;中藥凍干粉針制劑生產(chǎn);電工儀表及電網(wǎng)智能管理控制系統(tǒng)設(shè)備制造;城市供氣、供熱、供排水管網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)(大中城市中方控股);冰雪旅游資源及森林旅游資源開發(fā);旅游景區(qū)(點(diǎn))開發(fā)及其配套設(shè)施建設(shè)、保護(hù)和經(jīng)營(yíng);公路旅客運(yùn)輸。2006年9月25日,中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)商務(wù)部發(fā)布第47號(hào)令,稱《遼寧省外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),作為《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》的一部分予以發(fā)布,自發(fā)布之日起施行。根據(jù)該目錄,以下外商投資項(xiàng)目享受鼓勵(lì)類外商投資項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策:糧食、油料、蔬菜、水果等種子(種苗)(轉(zhuǎn)基因植物種子除外)開發(fā)、生產(chǎn)(中方控股);肉雞、生豬、肉牛、肉羊、奶牛、鹿和絨山羊飼養(yǎng)及產(chǎn)品深加工;退耕還林還草等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā);油母頁(yè)巖、鎂、鋯石加工及綜合利用(中方相對(duì)控股);高檔棉、毛、麻、絲(柞蠶絲)、化纖的紡織、針織及服裝加工;天然藥、原料藥、中成藥的深加工及其衍生物的生產(chǎn)(不包括維生素C和青霉素原料藥生產(chǎn)及列入《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》禁止類的項(xiàng)目);日產(chǎn)4000噸及以上水泥熟料新型干法水泥生產(chǎn);采用大型裝備和技術(shù)(60萬(wàn)噸/年以上)生產(chǎn)以煤炭為原料的甲醇等產(chǎn)品;百萬(wàn)噸乙烯及下游深加工產(chǎn)品生產(chǎn);子午線輪胎生產(chǎn);金屬包裝、自動(dòng)化立體倉(cāng)庫(kù)及倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)備制造;汽車零部件、配件制造;船用柴油機(jī)、輔機(jī)、零部件、配件制造;數(shù)字醫(yī)療設(shè)備及關(guān)鍵部件開發(fā)及生產(chǎn);高精度銅板帶材深加工;鋼絲連線、超細(xì)鋼絲繩制造;醫(yī)療機(jī)構(gòu),經(jīng)批準(zhǔn)允許外方控股;城市集中供熱、供氣、供排水管網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)營(yíng),經(jīng)批準(zhǔn)允許外方控股;旅游景區(qū)開發(fā)保護(hù)及其配套設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng);資源枯竭型城市的精深加工和接續(xù)產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目,經(jīng)批準(zhǔn)可享受鼓勵(lì)類政策。但是,各省限制和禁止的產(chǎn)業(yè)尚待具體列明。

二、權(quán)益保護(hù)職能

外商投資者的合法權(quán)益包括但不限于:依照東道國(guó)法律和政策規(guī)定開工建設(shè)、開業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)益;依法獲得和依法處置投資收益的權(quán)益;依照統(tǒng)一規(guī)定享用地方基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)益;商業(yè)秘密依法受保護(hù)的權(quán)益;合法知情權(quán)益;同當(dāng)?shù)鼐用褚粯荧@得生存條件的權(quán)益;生命和健康不受非法侵害的權(quán)益;企業(yè)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受非法侵害的權(quán)益;企業(yè)的商譽(yù)、個(gè)人的名譽(yù)不受非法侵害的權(quán)益;企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)依法受保護(hù)的權(quán)益等。外商投資者的權(quán)益必須合法才能受到保護(hù),非法權(quán)益不受保護(hù)。例如,外商刺探東道國(guó)的軍情或者竊取其他企業(yè)的商業(yè)秘密,這些行為顯然不受東道國(guó)政府的保護(hù),反而會(huì)觸犯東道國(guó)的法律。

外商投資者的合法權(quán)益受到侵害時(shí),投資者可以通過(guò)法律途徑尋求保護(hù),也可以通過(guò)向當(dāng)?shù)卣块T尋求行政支持的途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。例如,當(dāng)外商投資企業(yè)的商標(biāo)被人仿冒時(shí),企業(yè)可以尋求當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的幫助,要求政府制止仿冒商標(biāo)的行為。地方政府應(yīng)該積極主動(dòng)地像保護(hù)內(nèi)資企業(yè)那樣保護(hù)外商投資企業(yè)。如果各地方政府都能積極主動(dòng)地履行職責(zé),那么生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品、侵占商標(biāo)使用權(quán)等侵害他人合法權(quán)益的現(xiàn)象就會(huì)大大減少甚至杜絕。

一個(gè)地方的外商投資者合法權(quán)益能否得到有效和充分的保護(hù),是決定這個(gè)地方對(duì)外商投資吸引力大小的重要因素。東道國(guó)地方政府保護(hù)外商投資者合法權(quán)益的效力大小取決于該政府保護(hù)外商投資合法權(quán)益的意識(shí)強(qiáng)弱和政府保護(hù)機(jī)制是否完善。保護(hù)外商投資合法權(quán)益的意識(shí)強(qiáng)弱又取決于政府對(duì)國(guó)內(nèi)投資者合法權(quán)益保護(hù)意識(shí)的強(qiáng)弱。如果對(duì)國(guó)內(nèi)投資者合法權(quán)益保護(hù)不力,那就談不上對(duì)外商投資者合法權(quán)益的保護(hù)。完善的投資者合法權(quán)益政府保護(hù)機(jī)制應(yīng)該是:有公開而反應(yīng)靈敏的舉報(bào)渠道;有明確而職責(zé)分明的保護(hù)機(jī)構(gòu);有高效率、高質(zhì)量的處理程序;有有效的監(jiān)督體系。

另外,如果外商投資企業(yè)坐落于某一縣城或某一大城市,那么,還需要在東道國(guó)省級(jí)政府、縣級(jí)政府(或者市政府)之間明確各級(jí)政府在保護(hù)外商投資者合法權(quán)益方面的職責(zé)。

三、規(guī)范監(jiān)督職能

東道國(guó)投資目標(biāo)地的地方政府對(duì)外商投資具有規(guī)范監(jiān)督職能,這種職能是政府所固有的義務(wù),也是其權(quán)力。地方政府對(duì)外商投資的規(guī)范職能主要體現(xiàn)在:規(guī)定外商投資者的資格(例如有明確的外國(guó)國(guó)籍、有民事責(zé)任能力等);規(guī)定投資程序和相應(yīng)報(bào)批程序;規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);規(guī)定環(huán)境影響指標(biāo);規(guī)定企業(yè)員工最低報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)等。

如果中央級(jí)政府部門有相應(yīng)的規(guī)范,那么地方政府的規(guī)范不能與中央政府部門統(tǒng)一的規(guī)范相沖突,但可以細(xì)化,或者比中央政府部門的標(biāo)準(zhǔn)更高。企業(yè)可以制定自己的規(guī)范,企業(yè)的規(guī)范不能與政府的規(guī)范相沖突,但可以比政府規(guī)范更為嚴(yán)格。政府規(guī)定的程序應(yīng)該嚴(yán)密而手續(xù)簡(jiǎn)單,以利于加快辦事效率。例如,在哈爾濱市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),政府實(shí)行一條龍審批制度,大大提高了行政審批效率。提高政府辦事效率,是完善投資軟環(huán)境的必要舉措。

政府應(yīng)該把所有與外商投資有關(guān)的規(guī)范性文件公開,以便外商投資者遵循。這符合政務(wù)公開透明的原則。東道國(guó)地方政府對(duì)外商投資既要提供服務(wù),也要進(jìn)行合理而有力的監(jiān)督。從外商投資的實(shí)踐看,政府監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)該是環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、納稅情況、員工權(quán)益保障程度等。東道國(guó)地方政府應(yīng)嚴(yán)密監(jiān)督包括外商投資企業(yè)在內(nèi)一切企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響狀況,防止環(huán)境惡化;嚴(yán)格監(jiān)督包括外商投資企業(yè)在內(nèi)一切企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量,特別是與消費(fèi)者生命健康相關(guān)的產(chǎn)品的質(zhì)量;嚴(yán)格監(jiān)督包括外商投資企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)的納稅情況,防止企業(yè)采用轉(zhuǎn)移利潤(rùn)、抬高成本、制造虧損假賬等手段偷稅;關(guān)注企業(yè)員工的待遇,制止打罵體罰員工、拖欠員工工資、逼迫員工無(wú)償加班、雇用童工等行為。

四、信息服務(wù)和牽線搭橋職能

外商在決定向一國(guó)某地進(jìn)行投資之前,需要掌握充分的信息,例如,投資目標(biāo)地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、人口、法律、政策等等信息。獲取信息的渠道主要有圖書雜志、網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、信息咨詢機(jī)構(gòu)、投資者親自考察、會(huì)議等。按照獲取信息的代價(jià)分,有無(wú)償獲取信息渠道和有償獲取信息渠道。有的信息是客觀性的,有的信息是判斷性的;有的信息是以往的,有的信息是未來(lái)(預(yù)測(cè))的;有的信息是固定的,有的信息是可變的;有的信息是假的;有的信息是真的;有的信息是相關(guān)、有用的,有的信息是不相關(guān)、無(wú)用的。東道國(guó)地方政府沒(méi)有義務(wù)向外商投資者直接提供與投資相關(guān)的所有信息,但是,如果東道國(guó)地方政府希望引進(jìn)外商投資來(lái)推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,那么,通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞较蛲馍掏顿Y者無(wú)償提供相關(guān)的一部分有用信息是對(duì)外商投資者和東道國(guó)地方政府及當(dāng)?shù)毓娋欣氖?從這個(gè)意義上說(shuō),東道國(guó)政府履行信息服務(wù)職能是應(yīng)該提倡的。

東道國(guó)地方政府向外商投資者提供的信息應(yīng)該是其他信息提供者所不能提供的信息,也就是地方政府憑借自身優(yōu)勢(shì)所獲得的信息,主要包括:與外商投資有關(guān)的政府職能部門的職責(zé)分工、政策規(guī)定、投資規(guī)范與投資程序的規(guī)定、當(dāng)?shù)丨h(huán)境、產(chǎn)業(yè)狀況、文化風(fēng)俗、可公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等。提供信息的方式主要是建立省級(jí)外商投資信息網(wǎng)。該網(wǎng)還可以為那些有招商引資意向的企業(yè)和個(gè)人提供信息交流平臺(tái)。

牽線搭橋職能主要是指東道國(guó)地方政府與外商投資者所在國(guó)家的地方政府之間經(jīng)過(guò)談判后,簽署合作文件,為兩地企業(yè)之間互相投資提供便利條件。地方政府實(shí)際在發(fā)揮“投資促進(jìn)”作用。由政府出面牽線搭橋,要比投資者自己尋找投資機(jī)會(huì)更有效率,也更安全。從成本效益的角度考察,政府牽線搭橋的投資項(xiàng)目以大項(xiàng)目為宜。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)主要靠自己,但是,從效率的角度看,政府利用自身的優(yōu)勢(shì)為具有投資意向的企業(yè)牽線搭橋,這不但不會(huì)降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由程度,相反,會(huì)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更自由順利地運(yùn)行。

五、利益協(xié)調(diào)職能

在利用外商投資的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)多種利益沖突或職能沖突問(wèn)題,需要東道國(guó)地方政府出面協(xié)調(diào)。需要協(xié)調(diào)的利益沖突主要有:相鄰省之間或者相鄰市之間的利益沖突,例如互相爭(zhēng)投資的問(wèn)題、外商投資企業(yè)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)問(wèn)題、環(huán)境互相影響問(wèn)題等,需要省級(jí)政府之間協(xié)調(diào)(必要時(shí)尋求中央級(jí)政府部門協(xié)調(diào))或者需要省級(jí)政府組織縣級(jí)政府之間協(xié)調(diào);同一級(jí)政府內(nèi)部各相關(guān)部門之間的職能沖突,例如項(xiàng)目主管部門與環(huán)保部門之間、工商管理與質(zhì)量監(jiān)督部門之間的職能沖突等,需要上級(jí)政府部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

總之,東道國(guó)投資目標(biāo)地政府在利用外商投資方面發(fā)揮著不可替代的重要職能,作為地方政府,應(yīng)該明確其應(yīng)有的職能,并通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞铰男衅渎毮?如此,便可大大增強(qiáng)對(duì)外商投資的吸引力,提高外商投資的效率,更大程度地發(fā)揮外商投資促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的作用。

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