趙 蕊 梁洪杰

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué),河北 石家莊 050041)

一、國際游資風(fēng)險(xiǎn)防范的法律機(jī)制概析

開放金融市場后,游資在繁榮經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也對經(jīng)濟(jì)存有潛在沖擊。因此在對國際游資特性深入了解之后廣泛開展國際合作,建立以一國監(jiān)管為基礎(chǔ)、區(qū)域監(jiān)管為中層、全球合作為高層的合作框架,并以法律形式規(guī)制國際游資的不安定因素、最大限度利用其經(jīng)濟(jì)利益顯得尤為重要。國際游資風(fēng)險(xiǎn)的法律防范機(jī)制即法律監(jiān)管,與政策防范、國際合作等機(jī)制相比,具有普遍性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特有且不可比擬的優(yōu)越性。當(dāng)今各國都在金融監(jiān)管上形成了較為完整的金融監(jiān)管法規(guī)體系,大概分四個(gè)層次:

1.中央銀行法,從法律角度確定了中央銀行的地位。

2.商業(yè)銀行法,是調(diào)整商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)行為關(guān)系的立法,也是銀行監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管商業(yè)銀行的法律依據(jù)和準(zhǔn)繩。

3.各種專業(yè)性金融法規(guī),包括票據(jù)法、證券法、稅法、利用外資法及銀行審計(jì)法等。

4.各國銀行監(jiān)管當(dāng)局依國內(nèi)法制定的一系列管理辦法,確切地說它帶有強(qiáng)烈的行政色彩,是法律的補(bǔ)充和實(shí)施細(xì)則但不屬于法律范疇,是各商業(yè)銀行必須遵守的規(guī)則。

二、對國際游資進(jìn)行法律監(jiān)管的必要性

放松資本管制與國際游資監(jiān)管并不對立,且必定存在一個(gè)利益最大化的均衡點(diǎn)。放寬資本管制意味著消除資本流動(dòng)中限制競爭、妨礙效率的各種障礙,而對國際游資進(jìn)行法律監(jiān)管是對放松資本管制過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和其他不公正現(xiàn)象的監(jiān)督。國際游資法律監(jiān)管的必要性主要體現(xiàn)在兩方面:一方面由資本市場失靈的客觀存在和經(jīng)濟(jì)社會對資本市場功能正常作用的客觀要求決定。國際資本市場自身無法消除的內(nèi)在缺陷制約著國際游資的運(yùn)行,需要法律機(jī)制的調(diào)整、監(jiān)管來確保市場機(jī)制的正常有序運(yùn)行。另一方面,法律的安全價(jià)值和保障國家金融、經(jīng)濟(jì)安全的需要也呼喚著對國際游資進(jìn)行法律監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)安全是一切安全之本,而金融安全又是經(jīng)濟(jì)安全的核心,滲透到一國經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)領(lǐng)域,一旦失控有可能導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)癱瘓。20世紀(jì)90年代接連不斷的金融危機(jī)告誡人們:一個(gè)國家若沒有經(jīng)濟(jì)和金融的穩(wěn)定健康發(fā)展,最終就沒有國家安全可言。

三、各國防范國際游資風(fēng)險(xiǎn)的法律機(jī)制分析

無論是資本輸出國還是資本輸入國,無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家,充分利用法律機(jī)制對國際游資進(jìn)行防范、監(jiān)管都是監(jiān)管當(dāng)局的不二選擇。此監(jiān)管法律既有國際法的共性,也有其特有的個(gè)性。本文以時(shí)間為主線,結(jié)合各國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況分別對代表性國家的法律監(jiān)管實(shí)踐及效果進(jìn)行簡要的分析和總結(jié)。

(一)主要發(fā)達(dá)國家的法律監(jiān)管實(shí)踐及效果

1.美國的法律監(jiān)管實(shí)踐及效果分析

美國據(jù)其自身利益需要來選擇監(jiān)管政策,對于符合自身利益的資本流動(dòng)持允許態(tài)度,反之便可能禁止,具體做法為:1965年1月頒布“自愿限制對外貸款指導(dǎo)方針”,要求美國金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格控制對外國非居民的貸款數(shù)額;1965年7月通過“利息平衡稅”調(diào)節(jié)海外資本、促使資本回流;1968年1月頒布“國外直接投資規(guī)則”,對美國公司的直接對外投資實(shí)行了強(qiáng)制性的管理;在20世紀(jì)70年代面臨“歐洲入侵”和“阿拉伯威脅”的情況下,美國在管理資本方面變得相當(dāng)謹(jǐn)慎,國會通過了《1974年外國投資研究法案》、《服務(wù)業(yè)國際投資與貿(mào)易調(diào)整法案》,責(zé)成有關(guān)政府管理部門對此進(jìn)行跟蹤調(diào)查和監(jiān)管,可見美國當(dāng)時(shí)對資本的管制比較嚴(yán)格。20世紀(jì)80年代后美國實(shí)行的是基本自由化的資本流動(dòng)監(jiān)管方式,但在航空運(yùn)輸、核能利用等特殊行業(yè)仍存有限制措施;此外美國對于證券投資資本的流入監(jiān)管較為嚴(yán)格,最終目標(biāo)是為了保證本國調(diào)控資本能力、掌握資本輸出以及推行金融自由化進(jìn)程的主動(dòng)權(quán)。但換個(gè)角度看,美國憑借其較為完備的金融體系對其流入資本進(jìn)行目的明確、方式靈活的控制手段得到了很好的效果,值得新興市場借鑒。

2.日本的法律監(jiān)管實(shí)踐及效果分析

二戰(zhàn)后的日本經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰,在資本極度匱乏的背景下通過了對外匯交易進(jìn)行直接嚴(yán)格管制的外匯法,包括外匯集中制度、外匯預(yù)算制度、標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算制度和外匯指定銀行制度,被稱為日本對資本實(shí)施管制的法律基礎(chǔ)。該法規(guī)定:除遇特別情況并經(jīng)政府許可外禁止一切外匯交易;限制私人持有外匯,規(guī)定出口外匯收入必須賣給指定的銀行;非居民持有日元受到管制,私人的資本流動(dòng)實(shí)際上被禁止。之后隨著日本經(jīng)濟(jì)的高速增長以及來自國外壓力的增大,日本于1960年宣布了貿(mào)易和外匯自由化計(jì)劃并同意接受《國際貨幣基金協(xié)定》第八條義務(wù)——取消對經(jīng)常賬戶交易的外匯管制,允許居民開立“自由”日元賬戶,放開對旅游用匯的限制,放松對與進(jìn)出口有關(guān)的資本賬戶交易的管制。

基于外匯法收到了預(yù)期效果,1980年日本又依當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景對外匯法進(jìn)行了修改,適時(shí)地對引起外匯劇烈波動(dòng)的投機(jī)資本流動(dòng)、導(dǎo)致國際收支困難的長期資本流動(dòng)及給金融市場帶來惡劣影響的資本交易進(jìn)行限制:放松對日元標(biāo)價(jià)的中、長期貸款控制;日本居民可不經(jīng)過證券中介直接投資外國證券,非居民可不經(jīng)任何許可直接買賣日本證券;另外非居民經(jīng)過申請批準(zhǔn)之后,可在日本發(fā)行債券;日本居民可依市場利率開設(shè)外匯賬戶;外國在日本的直接投資僅實(shí)行申報(bào)制。但總體來說是逐步加大了資本自由化的力度和程度。

(二)主要發(fā)展中國家的法律監(jiān)管實(shí)踐及效果

1.印尼的法律監(jiān)管實(shí)踐及效果分析

最初印尼的資本流入僅是美國以經(jīng)濟(jì)援助形式提供的官方資本,在而后的20世紀(jì)60年代印尼制定了有選擇的外資政策。1967年印尼頒布了《印尼投資法》,公布了鼓勵(lì)外資的投資領(lǐng)域、可以享受稅收減免等優(yōu)惠的企業(yè)類型、有關(guān)企業(yè)所有權(quán)和外國股權(quán)的參與規(guī)定等,主要運(yùn)用稅收、關(guān)稅以及金融等方面的優(yōu)惠吸引外資、實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。此外IMF的呼吁促使印尼于1971年取消了外匯管制并于20世紀(jì)80年代重新調(diào)整了監(jiān)管政策:1984年公布了新外資法并改革了匯率體制,一方面通過降低稅收和其他費(fèi)用負(fù)擔(dān)的方式逐步放松對國際資本的限制,另一方面擴(kuò)大了市場對匯率的調(diào)節(jié)作用,實(shí)行了有管理的浮動(dòng)匯率,居民可以自由從事短期對外借款或貸款,經(jīng)常項(xiàng)目交易沒有外匯限制;1988年進(jìn)一步開放金融市場,允許外國銀行與國內(nèi)合資建立銀行,但外國銀行占合資銀行的可交易股份不得超過49%,占合資銀行的股份總比例不得超過85%,且擴(kuò)大了外國銀行在印尼營業(yè)的地域限制;1992年國會通過了《1992年銀行法》,繼續(xù)放寬對金融業(yè)的限制,規(guī)定了印尼的公司在證券市場上可向外國投資者出售股票,但不得超過上市股票的49%。

在這種對國際資本限制很少的監(jiān)管制度下國際游資流入越來越多,加大了印尼基金的對外依賴性和脆弱性,1990年至1994年外債年均余額為692億美元,償債率平均為24.48%,大于償債率20%的國際警戒線指標(biāo),1996年外債余額達(dá)1200億美元,其短期外債比率為20.7%。印尼對國際短期資本的依賴性太強(qiáng)最終導(dǎo)致其被迅速卷入金融危機(jī)。

2.智利的法律監(jiān)管實(shí)踐及效果分析

智利從20世紀(jì)70年代中期經(jīng)濟(jì)衰退中迅速恢復(fù)得益于修改后的《外匯管制法》,該法要求外資必須到央行登記,由央行管理外資以及利潤匯回而不允許以銀行為媒介的資本流動(dòng);另外1974年頒布的關(guān)于外商直接投資的法規(guī)規(guī)定國際資本流入到位三年后的外商可以從官方外匯市場上購買外匯,將利潤匯回國內(nèi)?？梢娭抢麑€(gè)人資本賬戶實(shí)行開放政策而對其他金融機(jī)構(gòu)的資本賬戶限制沒有放開,使得通過銀行等金融機(jī)構(gòu)借入國際貸款的國際資本流入方式得到了一定的制約和限制。危機(jī)之后的智利采取了一系列貨幣、財(cái)政、匯率政策,在1984—1988年間經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況持續(xù)良好。但1989年因經(jīng)濟(jì)過熱采取的緊縮性貨幣政策刺激了國際游資向高利率的智利流入,而沖銷干預(yù)配合緊縮性財(cái)政政策的成本過高,智利于1991年開始對資本流入實(shí)行選擇性的管制:對國外借貸征收20%的無償準(zhǔn)備金;要求國外直接投資和間接投資必須滿足一定的持有期限;對國內(nèi)企業(yè)的國外融資情況進(jìn)行嚴(yán)格管理;對外國投資基金上市公司征收10%利潤稅,對所有外國借款征收1.2%印花稅等所得稅和托賓稅制度。此外,為了健全金融體系和加強(qiáng)金融監(jiān)管,智利于1986年頒布了新《銀行法》,對銀行業(yè)務(wù)范圍及存款保險(xiǎn)制度作出了新規(guī)定,1989年頒布了《中央銀行法》,確立了中央銀行的獨(dú)立地位。

縱觀其實(shí)踐效果,據(jù)智利政府的統(tǒng)計(jì),無償準(zhǔn)備金改變了資本流入的結(jié)構(gòu)、抑制了游資大量流入、減少了中介機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn);提高了貨幣政策的自主性,減少了緊縮性貨幣政策對匯率的不利影響?？傊?智利的成功模式值得發(fā)展中國家學(xué)習(xí)和借鑒。

四、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)并存的啟示

1.我國應(yīng)借鑒智利等拉美國家經(jīng)驗(yàn),對國際資本流入選擇性地征收托賓稅、庇古稅、無償準(zhǔn)備金等,以提高國際游資進(jìn)入本國市場成本的間接方式來降低匯率波動(dòng)、控制游資規(guī)模。但單純的資本控制只能起到緩沖作用而不能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)果的校正和資源的有效配置,需要同時(shí)配合結(jié)構(gòu)性政策調(diào)整和穩(wěn)健的金融體系建設(shè)來提高我國防范和自主化解風(fēng)險(xiǎn)能力。

2.吸收日本等國成功的外匯管理經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)尤其注重從外匯法角度對國際游資進(jìn)行監(jiān)管?！锻鈪R管理?xiàng)l例》的制定修改及配套制度的推出,從法律角度展示了我國外匯管理趨松的轉(zhuǎn)變過程。這些寬松化修正具體體現(xiàn)在:(1)央行不再是惟一的經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的銀行;(2)由過去的計(jì)劃管理和外匯留成制度轉(zhuǎn)化為市場化管理和外匯結(jié)售匯制度;(3)從嚴(yán)格的外匯管制到基本實(shí)現(xiàn)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目下的可兌換;(4)從單一的固定匯率到以市場供求為基礎(chǔ)、單一的有管理的浮動(dòng)匯率;(5)外匯管理行政審批項(xiàng)目逐漸減少。從各國監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及我國的監(jiān)管實(shí)踐可知,資本管制的成績和弊端都是客觀存在的,它有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善投資環(huán)境、防止危機(jī)侵入,但也會增加銀行成本、導(dǎo)致資本外逃等。因而經(jīng)常項(xiàng)目下的外匯管制取消后的短期內(nèi)必須強(qiáng)化對資本項(xiàng)目的管理來防止國際游資以各種形式混入經(jīng)常項(xiàng)目流動(dòng)。而后漸進(jìn)開放資本賬戶,在維持基本平衡的經(jīng)常項(xiàng)目基礎(chǔ)上保持相對充足的外匯儲備,制定并執(zhí)行一個(gè)基本均衡而富有彈性、市場化的浮動(dòng)匯率以應(yīng)對國際游資的沖擊。

3.對于國際債券和股票投資的監(jiān)管而言,我國監(jiān)管政策比較嚴(yán)格,主要法律制度包括《中國境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外發(fā)行債券的管理規(guī)定》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》、《關(guān)于境外上市企業(yè)外匯管理有關(guān)問題的通知》等,在滿足對外資大量需求同時(shí)還保持了良好的外債管理效果,對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行方面起到了積極作用。國家外匯管理局2009年10月10日出臺了《合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資外匯管理規(guī)定》,宗旨為鼓勵(lì)QFII中長期投資,也從另一側(cè)面對國際游資沖擊起到一定抑制作用。但嚴(yán)格的監(jiān)管也會導(dǎo)致外債結(jié)構(gòu)受忽視、信用評級低下等不足。在將來的政策取向上,有關(guān)國際融資及債券方面,日本和智利的做法給了我們參考,加入WTO與開放經(jīng)濟(jì)的背景給了我們壓力,使得我國監(jiān)管政策的長遠(yuǎn)取向應(yīng)當(dāng)是日漸趨松直至完全自由化?？傮w說來智利模式更加適合作為我國長遠(yuǎn)的參照物。綜合我國國情的具體做法,可在如下方面加強(qiáng):對外債總量和規(guī)模統(tǒng)一監(jiān)管、保持合理規(guī)模和結(jié)構(gòu);認(rèn)真清理外債機(jī)構(gòu)、切實(shí)保障外債償還;嚴(yán)格規(guī)范境外融資擔(dān)保、政府和事業(yè)單位不得提供或變相提供擔(dān)保;國內(nèi)中資金融機(jī)構(gòu)對外借款必須持央行批準(zhǔn)的對外融資業(yè)務(wù)許可等。對于證券市場,近期監(jiān)管政策的取向可為適當(dāng)放松監(jiān)管減少限制,至于長遠(yuǎn)取向應(yīng)遵循國際組織的要求和本國基本情況。WTO對我國證券市場的短期要求是保持低度開放,但金融一體化進(jìn)程使得完全開放不可避免。我們可效仿日本、智利的監(jiān)管做法:適當(dāng)放松并允許境外投資者到我國股票市場上進(jìn)行投資、適當(dāng)允許境內(nèi)居民到國外股票市場上進(jìn)行股票投資、適當(dāng)放松并允許我國公司到國外股票市場上發(fā)行股票籌集資本并上市等。

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