□趙 屹 陳曉暉

一、電子文件管理兩大核心問題及在我國的實踐狀況

我國電子文件管理研究始于上個世紀90年代中期，迄今已有15年左右。在這段時期里，電子文件管理研究項目逐漸增多，理論研究日趨繁榮，實踐步伐也在數(shù)字檔案館和電子文件中心建設的探索中不斷推進，同時伴隨著《電子簽名法》、《電子文件管理暫行辦法》等法律法規(guī)的頒布以及《電子文件歸檔與管理規(guī)范》等標準的制定，規(guī)范化程度日趨提高。但是，與國際實踐進展進行橫向比較我們會發(fā)現(xiàn)，我國電子文件管理的研究和實踐中還存在很大的問題，特別是電子文件管理中的兩大核心問題并沒有從根本上得到解決。

在人類發(fā)展的歷史長河中，從最初的“結繩記事”到多種類型和載體的檔案，未曾出現(xiàn)像電子文件那樣給文件與檔案管理帶來的如此深刻的震撼與變革。那些沿襲多年的、傳統(tǒng)的業(yè)務流程和管理理論已經(jīng)不能完全適用于電子文件管理，甚至可以說對電子文件的管理束手無策。正如國際檔案理事會主席王剛曾經(jīng)指出的：“電子文件的產(chǎn)生、形成、歸檔及其傳遞、存貯、保存管理均與傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案所用技術、方法不同，這是文件管理的一場革命?！痹谶@場革命中，原有的一些基礎理論被重新審視，原有的管理思想和管理原則需要進行更新和補充，原有的文件與檔案管理的學科體系也將得到充實和完善。新的管理理念與管理模式必須在圍繞電子文件特性、抓住電子文件本質(zhì)的基礎上重新確立。而這場革命的最終目的，即電子文件管理要解決的核心問題，是對具有原始性的電子文件進行長久保存。這個目的包含兩方面內(nèi)容：一是電子文件原始性的認定問題；二是電子文件的長期保存問題。

（一）電子文件原始性的認定

相對于“穩(wěn)定的、永久的、靜態(tài)的、不活躍的、固定的和嚴格的”紙質(zhì)文件，電子文件是“不穩(wěn)定的、非永久的、動態(tài)的、活躍的、交互式的、流動的和可變的”①，它易于被修改并且總是處于不斷的變化當中，這使得電子文件的原始性認定成為擺在世人面前的一道難題。電子文件應該同紙質(zhì)文件一樣是社會組織、機構和國家的歷史記錄、核心信息資源以及主要法律證據(jù)，而非原始性的電子文件不能作為證據(jù)，不具備長久保存價值，不能轉(zhuǎn)化為檔案。自電子文件使用之后，如何認定其原始性以使其具有法律效力和憑證價值就一直處在探索和爭議當中，這個問題成為國際檔案界的前沿研究問題之一，并且是無法回避、必須解決的首要問題。

目前我國在電子文件原始性認定方面還沒有普遍適用的方法，也沒有足以依憑的一部真正完善的法律。2004年頒布的《中華人民共和國電子簽名法》（以下簡稱《電子簽名法》）正式明確了數(shù)據(jù)電文的“原件”要求和保存要求，使得包括電子文件在內(nèi)的數(shù)據(jù)電文可以以合法的“證據(jù)”身份發(fā)揮作用，因此該法被視為“中國首部真正意義上的信息化法律”。但是，也有人認為該法“實施的基礎尚不完備”，是一部“早產(chǎn)”的法律②。它只是一部指導性的法律，一個綱領性文件，缺乏詳細的實施細則、管理辦法和操作程序，離全面而深入的實際應用還有不小的距離。

由于原始性認定存在問題，我國在電子文件管理初期就確定了雙套制的保管策略，即歸檔后電子文件與紙質(zhì)文件二者共存，同一份文件的電子版本和紙質(zhì)版本共同處于存儲和可利用狀態(tài)，但其中電子版本主要發(fā)揮參考價值，而由紙質(zhì)版本來實現(xiàn)憑證價值。

（二）電子文件的長期保存

電子文件的長期保存同樣也是管理中必須考慮和解決的重要問題。但是，在我國一直沒有引起政府和研究部門的高度重視。我國實行文檔分治的管理體制，文件管理與檔案管理以歸檔為分水嶺，在兩種體制下分別運行，文件管理是前端，檔案管理是后端。在這種體制下，前端文件管理部門沒有長期保存電子文件的意識和行為，而后端檔案管理部門收集不到電子文件，數(shù)字檔案館和電子文件中心建設的實踐探索很難影響前端。沒有人從全局上、宏觀上、整體上研究電子文件長期保存的方法、政策并進行相應的實踐?？梢灶A言，若干年后現(xiàn)在的許多電子文件將杳逝無蹤，大量承載于電子文件之上的歷史有可能變成歷史黑洞，出現(xiàn)記憶空白。

相對來說，國外有些國家電子文件管理的研究與實踐從初期開始就十分貼近實際工作需要，著重解決的就是原始性認定和長期保存這兩大核心問題，許多研究成果已經(jīng)付諸實施并指導實踐。其實踐進展可以為我們解決電子文件管理的兩大核心問題提供一些思路和借鑒。

二、電子文件兩大核心問題的國際實踐進展

（一）電子文件原始性的認定

世界各國政府、法律部門、文檔管理機構以及聯(lián)合國教科文組織、國際標準化組織、國際檔案理事會、國際文件聯(lián)合會等各級各類國際組織都在尋求電子文件原始性認定的解決之道。

美國國家安全檔案館訴里根、布什及NARA（The National Archives and Records Administration，美國國家檔案與文件署）案是一個典型案例。在里根與布什總統(tǒng)交接過程中，里根政府以給布什政府騰出存貯空間為名欲刪除計算機系統(tǒng)中所有的電子郵件。1989年，專門保管解密文件的國家安全檔案館得知這一消息后，將里根、布什告上了法庭。由于NARA對這一做法提供了支持性政策（NARA規(guī)定：聯(lián)邦政府的任何重要文件都應該打印下來，并要保存到正式的文件保管系統(tǒng)中去；如果電子形式的文件被打印下來了，那么它就可以刪除。），NARA局長也成為被告。原告在起訴書中要求法院發(fā)布凍結命令，阻止白宮政府刪除電子文件。4年之后法院做出判決，認為被告的行為觸犯了聯(lián)邦文件法，對文件進行不適當?shù)匿N毀。法官要求NARA立即采取行動保護本案中涉及的“電子化的聯(lián)邦文件”，并制定一個管理電子郵件的新準則。在被告和原告上訴之后，上訴法院支持了原判決，指出NARA的電子文件管理準則違犯了聯(lián)邦文件法，用電子文件的紙質(zhì)打印件來代替電子文件是不可接受的，因為電子文件包含了許多紙質(zhì)文件沒有的背景聯(lián)系信息。③

1992年，國際檔案理事會電子文件委員會成立，在隨即的4年時間里出了3本規(guī)范性出版物：《電子文件規(guī)劃：1994/95調(diào)查報告》、《電子文件：文獻評述》和《電子文件管理指南》。該組織認為在電子文件應用中傳統(tǒng)文件定義受到了挑戰(zhàn)，文件的構成方式開始變得重要?！峨娮游募芾碇改稀窂娬{(diào)“文件是由機構或個人在其活動的開始、進行和結束過程中所產(chǎn)生或接收的記錄信息，該記錄信息由足以為其活動提供憑證的內(nèi)容、背景和結構而構成，而不管記錄的形式或載體如何?！雹軆?nèi)容（content）、背景（context）和結構（structure）成為文件構成的三種要素。內(nèi)容是指文件中所包含的表達作者意圖的信息；背景是指能夠證明文件形成過程和文件之間相互關系的信息，包括表示文件來源與傳送目的地的信息以及與內(nèi)容信息相關的其他信息；結構是指文件內(nèi)容信息的組織表達方式?！峨娮游募芾碇改稀烦蔀樵S多國家和地區(qū)建立電子文件管理制度的重要參考依據(jù)，在世界范圍內(nèi)具有廣泛影響力。

1997年，北歐聯(lián)合體5個國家（丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典）的國家檔案館聯(lián)合組建的工作組出臺報告《電子文件保護與存取》，對電子文件管理提出了一些具體的管理要求和技術要求，成為北歐5國檔案機構的指南性文件。由于北歐5國在法律上對于當事人所主張之證據(jù)并無任何證據(jù)能力的限制，也無任何形式的限制（除非法律明文規(guī)定加以排除），電子文件可以作為證據(jù)，但其證明力由法院決定。以北歐5國為代表的一些國家在法律上承認電子文件的憑證作用。

2001年，國際標準化組織頒布《信息與文件——文件管理——第一部分：總則》和《第二部分：指南》（以下簡稱ISO15489）⑤，它是國際上第一個針對電子文件發(fā)布的現(xiàn)代文件管理標準。它規(guī)定了文件管理的內(nèi)容，闡明了文件管理過程及控制要求，對文件與信息管理進行了宏觀的總體論述，提出了現(xiàn)代文件管理根本性的原則、方法和行動指南。該標準自頒布以來在國際文件管理領域影響廣泛，有人將其喻為“文件管理歷史上的里程碑”、“席卷世界的風暴”⑥，它成為各國制定文件管理相關標準的基礎指南性文件。該標準提出了電子文件管理的目標要求，即真實性、可靠性、完整性和可用性。真實性是指文件與其用意相符，文件的形成和發(fā)送與既定的形成者和發(fā)送者相吻合，文件的形成或發(fā)送與既定的時間一致；可靠性是指文件的內(nèi)容可信，可以充分、準確地反映其所證明的事務活動或事實，在后續(xù)的事務或活動過程中可以以其為依據(jù)；完整性是指文件是齊全的，并且未加改動；可用性是指文件可以查找、檢索、呈現(xiàn)或理解。該目標要求得到了世界范圍內(nèi)的普遍認同，自此人們開始將電子文件的原始性具體解釋為真實性、可靠性、完整性和可用性。

在電子文件真實性、可靠性、完整性和可用性研究方面涉及面廣泛、影響較大的應屬電子系統(tǒng)中文件真實性永久保障國際合作研究項目（International Research on Permanent Authentic Records in Electronic Systems Project，簡稱 Inter PARES）。Inter PARES是一個國際合作項目，自1999年啟動后有近20個國家的研究者參與。該項目前兩期已取得階段性成果，第三期正在進行當中。其研究內(nèi)容涉及數(shù)據(jù)庫、辦公系統(tǒng)以及在藝術、科研、電子政務活動中的動態(tài)交互系統(tǒng)中如何保障電子文件的原始性。具體目標是確定檔案對各種不同類型電子文件的真實性有哪些需求；確定選擇需要保護的電子文件的原則，以達到盡最大可能成功保存電子文件的目的；詳細說明處理、輸入、輸出、控制和保護電子文件的機制；評估用于執(zhí)行這些操作的技術的可行性；建立保護政策和標準的框架。Inter PARES在其他各項研究取得的成果基礎之上，通過獨創(chuàng)性的研究活動制定出一系列電子文件管理的原則、方法、指南、模式、功能需求等，形成電子文件真實性長期保障的基本理論、方法和策略。它在全球產(chǎn)生了廣泛影響，成為美國（電子檔案館 Electronic Records Archives）許多項目開發(fā)的重要平臺和指南。

除國際性標準項目外，各國還頒布了許多法律、法規(guī)、政策、標準，這類規(guī)定決定了一個國家電子文件管理的宏觀戰(zhàn)略方向和具體戰(zhàn)術措施，對本國電子文件原始性認定具有決定性的作用。

在美國，前總統(tǒng)克林頓于1995年簽署了《文牘精簡法》⑦，要求聯(lián)邦和各州政府部門呈交的公文必須使用電子方式；2002年發(fā)布《電子政府法案》⑧，規(guī)定電子文件管理是電子政府建設的一部分，是政府資源管理的重要內(nèi)容。聯(lián)邦政府電子文件管理被納入電子政務行政管理體系，由聯(lián)邦政府立法并授權NARA進行管理，ISO15489被作為制定電子文件管理國家標準的依據(jù)。美國國防部1997年頒布并數(shù)次修訂的軍用標準《電子文件管理軟件應用設計評測標準》⑨由于頒布最早、內(nèi)容完善，在世界范圍內(nèi)尤其是北美地區(qū)對電子文件管理具有廣泛影響。該標準將電子文件的功能需求分為三類：強制功能需求、可選功能需求和密級文件管理需求。此外，還包括基于該國法律的功能需求以及文件系統(tǒng)之間信息傳輸和互操作能力的功能需求。

加拿大的電子政務建設在世界著名咨詢公司埃森哲的評估報告中數(shù)次蟬聯(lián)世界第一。電子文件被視為其電子政務建設中管理的政府信息，是政府活動證據(jù)與信息資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。2002年制定的《加拿大政府信息管理框架》⑩構架出適應現(xiàn)代管理需要的政府信息管理的范圍、前景、目標和原則，為各級政府機構及人員管理信息提供了一個全面的、權威的、集成的并且可以實施的指導性框架。加拿大普遍的社會觀點認為政府有責任代表本國公民管理信息，以電子形式形成的信息必須準確、完整、清晰并且隨著時間的流逝和技術的變更仍然能夠被獲取和提供利用。為了滿足社會需求，加拿大于1998年頒布了《統(tǒng)一電子證據(jù)法》?。該法突破了傳統(tǒng)最佳證據(jù)規(guī)則對“原件”的要求，直接以“電子記錄”和“電子記錄系統(tǒng)”來界定電子證據(jù)，并新創(chuàng)設了“系統(tǒng)完整性”標準，規(guī)定法律鑒證只需驗證電子記錄系統(tǒng)的完整性與可靠性即可。這樣，電子文件可以被納入“電子記錄”，電子文件管理系統(tǒng)被納入“電子記錄系統(tǒng)”，只要能夠驗證電子文件管理系統(tǒng)的可靠性和數(shù)據(jù)的完整性，電子文件就能作為法律憑證。

電子政務建設同樣居于世界領先水平的新加坡也將電子文件管理納入國家信息資源管理體系和信息安全管理規(guī)范之中。新加坡國家檔案館制定了《電子郵件類公文歸檔程序與規(guī)則》、《政府電子文件的保管與處置》等規(guī)范，對政府電子文件的定義、電子文件的鑒定和保管期限、政府電子文件移交國家檔案館、沒有永久保存價值的電子文件的暫存和處置、電子文件的開放和利用等作出了明確規(guī)定。

在歐盟，電子文件管理被納入e-Europe信息化整體建設框架中，作為推動電子政務、電子商務以及歐洲文化遺產(chǎn)數(shù)字化的關鍵環(huán)節(jié)。歐盟最有影響性的一個行動就是制定了《電子文件管理需求模型》（以下簡稱MoReq）?，它描述了電子文件管理系統(tǒng)的功能需求，包括：基本功能需求、其他功能需求、性能需求、元數(shù)據(jù)需求四個方面。通過區(qū)分功能的性質(zhì)、等級、層次等，對電子文件管理系統(tǒng)的需求進行了全面細化和詳盡描述。其描述不僅有總體概述，還有具體需求的詳盡說明并對元數(shù)據(jù)作了詳細規(guī)定。歐盟嘗試將MoReq逐步推廣到每一個成員國，從而規(guī)范整個歐盟的電子文件管理實踐。

此外，歐盟各成員國針對本國具體情況制定了一些電子文件管理的標準。在英國，ISO15489也被采納為國家標準，并于2001年專門針對電子文件管理頒布《電子文件管理的電子政府政策框架》?，明確提出政府部門要對電子文件的歸檔進行全面控制與全程管理，各級政府機構必須制定方案建立起電子文件管理系統(tǒng)，確保電子文件歸檔管理的有效實施。

德國制定了DOMEA?標準。它是為無紙化辦公編制的德國政府機關和事業(yè)單位電子文件管理和歸檔的推薦性標準，用于指導電子文件的流轉(zhuǎn)和歸檔。DOMEA由3個部分組成：一是《組織大綱2.1—計算機輔助公文處理和電子歸檔》，它規(guī)定了在政府和企事業(yè)單位中電子文件和電子檔案管理的原則性內(nèi)容，是政府機關和單位電子文件處理、傳輸和歸檔的基石；二是擴充標準，共計11個，詳細地規(guī)范了電子文件管理的方方面面；三是《要求目錄2.0》，它是從事檔案管理軟件認證的基礎。DOMEA規(guī)范了電子文件從形成、流轉(zhuǎn)、傳輸、利用電子信箱發(fā)送、接收、轉(zhuǎn)發(fā)給相關員工、辦理、立卷、向電子檔案室歸檔、移交檔案館的過程，電子案卷立卷類目的定義，在電子文件中電子簽名的使用，電子文件格式的轉(zhuǎn)換，電子信箱管理等，以滿足電子文件管理的完整性、真實性、合法性要求。DOMEA的基本管理要求包括：堅持來源原則，電子文件也要組卷；先建電子案卷，再往里存放電子文件；移交時電子文件進行格式轉(zhuǎn)換并更新電子簽名，DOMEA規(guī)定將電子文件轉(zhuǎn)換為為NC（Non-Coded Information未編碼信息）格式；電子檔案向檔案館移交前先交擬移交目錄；電子時代各檔案機構功能基本不變等。經(jīng)過多年的修改和完善，DOMEA已成為歐洲國家重要的電子文件和電子檔案管理標準。?

（二）電子文件的長期保存

電子文件長期保存方面有一個重要文獻《開放檔案信息系統(tǒng)參考模型》（以下簡稱OAIS）?。為了確保數(shù)字信息保存具有統(tǒng)一的概念術語、統(tǒng)一的數(shù)字歸檔系統(tǒng)基本功能需求以及統(tǒng)一的數(shù)字信息保存標準，2002年國際標準化組織審核通過了美國空間數(shù)據(jù)系統(tǒng)咨詢委員會構建的界定數(shù)字信息存取和長期保存的概念和參考框架模型，使之正式成為一項新的國際標準。OAIS為數(shù)字信息保存提供了一個可供遵循的模式和框架，它所蘊含的管理思想精髓能夠被各種數(shù)字信息保存機構所廣泛借鑒和吸收。因此，OAIS在數(shù)字信息保存領域具有獨特優(yōu)勢，它適用于所有致力于長期保存數(shù)字資源并提供利用的系統(tǒng)和組織，被各國政府和很多組織所采用。前文所述InterPARES項目，不僅研究電子文件原始性認定問題，同時也以OAIS中詳細描述的保護檔案真實性模型為基礎研究電子文件的長期保存。

事實上，在電子文件管理過程中，原始性認定問題與長期保存問題始終如同“焦不離孟、孟不離焦”的兩兄弟一樣互相聯(lián)系、互相依賴、互為因果。國際上許多研究都是針對二者同時進行的，其中最具典型性的就是美國的電子文件檔案館（Electronic Records Archives，簡稱 ERA）項目。2005年，美國政府以3億美元的資金啟動了ERA，它是在NARA領導下建立的電子文件管理綜合系統(tǒng)。其目的不僅要確保美國聯(lián)邦政府的電子文件真實可靠，而且還要持續(xù)可用。在電子文件長期保存方面，ERA倡導以全宗為基礎的持續(xù)目標保存方案，其研究特點是將對電子文件的關注由以往的技術層面轉(zhuǎn)到需要保管的目標上。ERA設計的電子文件保存模式是將文件的內(nèi)容、背景信息、結構信息和外形特征等通過元數(shù)據(jù)設計提取出來，嵌入到一個正式的模型當中。這個模型用XML語言定義說明，外形特征用XSSL語言加以界定。然后，使用模型中的元數(shù)據(jù)封裝文件，將電子文件轉(zhuǎn)化為獨立于任何特定技術之外的中性格式。?這種轉(zhuǎn)化既能長久保存電子文件，又可以利用未來更加先進的技術對電子文件進行管理、檢索、利用和傳遞。

在電子文件長期保存的實踐中，也有一些開拓性的探索。澳大利亞國家檔案館認為，傳統(tǒng)的保管方式已不適用于電子文件保存。傳統(tǒng)的檔案工作通過文件被積累與利用的最初順序保存載體，從而保存檔案的主要特征，包括原始性等。對于電子文件，這種手段達不到長期保管與存取的目的。電子文件是在計算機系統(tǒng)中通過系統(tǒng)內(nèi)或系統(tǒng)間的交互以及軟硬件的交互作用而形成的，其組成部分可以分別存儲在不同的特定載體上，其表現(xiàn)形式可以是交互的、動態(tài)的。為了讓具有交互性和動態(tài)性的電子文件長期保存，1993年開始，澳大利亞國家檔案館在世界上第一個提出了富有爭議的電子文件分布式保管方法。澳大利亞規(guī)定：除個別情況下聯(lián)邦機構產(chǎn)生的電子文件需送交國家檔案館保存外，大多數(shù)電子文件應保存在產(chǎn)生這些文件的聯(lián)邦機構內(nèi)。聯(lián)邦機構負責電子文件長期可讀，以免檔案館在應付技術淘汰過程中為了遷移這些電子文件而重復購置聯(lián)邦機構所擁有的硬件與軟件，無論從邏輯上、實踐上、經(jīng)濟上來說，這都是相當昂貴和不現(xiàn)實的。在電子文件管理中，國家檔案館扮演標準的制定者和建議的給予者角色。如幫助聯(lián)邦機構確認元數(shù)據(jù)需求，通過與機構的合作來鑒定和處置電子文件，并且提供電子文件管理的標準、政策指導和建議。

澳大利亞一個地方政府進行的電子文件管理的實踐探索也具有一定代表意義，那就是維多利亞州電子文件策略（以下簡稱VERS）?。VERS也是為了解決如何保持政府電子文件的法律憑證性以及長期可用性問題而開展的研究項目。其研究內(nèi)容相當廣泛，包含模型研究、標準制定、系統(tǒng)開發(fā)、實施推廣、機構實踐、咨詢解答等，可以說是一個全面性、全方位的地方政府電子文件管理研究項目。該項目組于1999年發(fā)布研究報告，提出了電子文件管理層層封裝的保存格式，稱VEO格式（即VERS封裝對象格式），它是采用XML語言將電子文件及其元數(shù)據(jù)封裝在一起，由此實現(xiàn)電子文件的自我描述和自我證明。

三、國際實踐進展關于兩大核心問題的啟示

（一）單套歸檔是大勢所趨

與國外實踐相比，我國電子文件雙套歸檔的策略趨于保守。在這個管理策略下，前端文件形成和辦理機關對電子文件歸檔普遍難以給予足夠的重視，因為有紙質(zhì)文件作為歸檔依據(jù)，電子文件的歸檔顯得可有可無。許多形成者或囿于傳統(tǒng)觀念誤認為電子文件不需歸檔，或怕增加工作量而不愿承擔此項工作，或由于不熟悉操作技術而對電子文件歸檔產(chǎn)生畏難情緒。

國外實踐經(jīng)驗說明雙套制非長久之計。美國國家安全檔案館訴里根、布什及NARA案中的判決不是一個簡單的判決，它在歐美電子文件管理史上有著重要的意義。其重要性體現(xiàn)在三個方面：一是法院認定個人為政府服務期間涉及政務工作的電子郵件屬于“電子化的聯(lián)邦文件”范疇；二是法院判定電子文件的紙質(zhì)打印件不能代替原電子版本，說明了單套保存電子文件的必要；三是在法律上具有重要意義。英美法系遵循傳聞證據(jù)規(guī)則，即前案的判決會成為后案判決的范例和依據(jù)，這個案子的定性基本上確定了美國對于電子文件管理的導向。法院判決NARA制定管理電子郵件的新準則。事實上，包括其他類型的電子文件管理的新準則同樣擺在NARA的面前。現(xiàn)實需求的壓力促使NARA決定自2000年起建立一個自動化程度很高的集成系統(tǒng)，在提供數(shù)字檔案資源利用的同時，管理、維護各種類型的電子文件，保證其真實性、完整性和長期可讀性。該項目后發(fā)展為ERA，ERA不是一個一般意義上的信息系統(tǒng)，而是一個系統(tǒng)的、綜合的、動態(tài)的檔案工作方式。

ERA的實例表明，電子文件的“單軌制”與“單套制”歸檔需求已經(jīng)是一種“剛性需求”，是文件與檔案管理必須面對和解決的問題。美國、英國、澳大利亞、新西蘭、瑞典、德國、荷蘭、丹麥、挪威、芬蘭、法國、加拿大、新加坡、日本和韓國等國均逐步推進或已經(jīng)實現(xiàn)了電子文件的“單軌制”與“單套制”歸檔管理模式?。隨著無紙化辦公程度的深化，雙軌制勢將成為電子文件歸檔管理的掣肘。對于我國來說，解決電子文件單套歸檔的問題刻不容緩。

（二）文檔一體化是必由之路

國際上普遍的觀點認為：真正解決電子文件原始性認定問題必須實行文檔一體化，實現(xiàn)對電子文件的全程管理。《電子文件管理指南》關于文件是內(nèi)容、背景與結構的統(tǒng)一體的觀點已經(jīng)成為新時代電子文件管理的指向標性觀點。有專家認為“：未經(jīng)恰當著錄過的電子文件即使保存下來，也不會有證據(jù)作用”?“；不采取全程管理的眼光，就不可能保管電子文件。如果形成者不從電子文件產(chǎn)生之時就采取措施來保證它們的可靠性的話，未來沒有多少電子文件值得保留。”?他們認為電子文件的原始性需要內(nèi)容、背景與結構三大要素同時給予支持，保留這些要素是電子文件管理過程中必備的功能。文檔一體化能使檔案工作與文件工作密切聯(lián)系，捕獲與記錄電子文件從“出生”到歸檔成為電子檔案的一切活動過程和處理情況，通過保存文件的內(nèi)容、背景和結構來保證電子文件的原始性和憑證價值。這種觀點在我國理論研究界獲得廣泛認同，但在實際工作中還沒有達到真正運用。

實現(xiàn)文檔一體化，可以在文件管理和檔案管理中采用一致的管理方法，去除重疊，提高效率；可以從文件形成階段開始對文件載體、文件格式、索引編制、數(shù)據(jù)庫結構等各種技術指標進行統(tǒng)籌設計；可以在設計管理系統(tǒng)時預先設定計算機軟硬件的配置、網(wǎng)絡和節(jié)點的規(guī)劃并采取必要的控制措施保證電子文件的信息安全；可以在管理過程中及時捕獲并不斷追加“背景信息”以及在文件的恢復和解釋中所必需的各種數(shù)據(jù)；可以在文件管理部分就依據(jù)職能鑒定法確定電子文件歸檔范圍，判定保存價值，及早施加影響，最大程度地保證電子文件的真實性、可靠性、完整性和可用性。

文檔一體化在我國的研究已經(jīng)有二十余年了，也有一些單位做了實踐嘗試，但在當前文檔分治的管理體制下很難實現(xiàn)文檔一體化及對電子文件的全程管理。我國自解放以后，行政機關的文件、檔案工作就一直是分別管理的。這是由于文件是行政辦事系統(tǒng)中與生俱來的工作要素，與行政系統(tǒng)的運行渾然一體，從而使文件管理以行政事務為中心形成了現(xiàn)行文件管理周期，與檔案管理劃分出了一個相對分明的領域。這在文件的手工管理階段具有合理性。但電子文件使得文件管理與檔案管理間的界線模糊了，電子文件可以通過網(wǎng)絡實時歸檔，電子文件的草擬、傳輸、辦理到歸檔、鑒定、整理、保管以及利用，均可以通過網(wǎng)絡進行，文件管理與檔案管理基于網(wǎng)絡聯(lián)為一體。此時，文檔分治的兩段管理方式，不僅割斷了兩項管理工作的內(nèi)在聯(lián)系，而且有悖于利用先進技術提高工作效率的初衷，傳統(tǒng)體制開始束縛電子文件管理水平的提高。當前我國電子文件管理的實踐探索，沒有打破以往文檔分治的管理體制和框架，沒有對全部電子文件管理活動進行系統(tǒng)分析和科學整合。實踐中缺乏從全局性、整體性的角度對電子文件全程管理進行根本性的思考，缺乏相關的行政理念重塑和對管理模式的價值追問，缺乏對整個文件流程進行的全程研究和設計。體制的變革成為當前我國電子文件管理的瓶頸所在。

（三）國家中央一級要有既定的保管策略

綜觀國外實踐，政府的電子文件幾乎都被納入政府信息管理范圍，在電子政務實施過程中，統(tǒng)一領導、統(tǒng)一制定法律、法規(guī)、政策、標準進行規(guī)范管理以達到國家文檔管理的目標。加拿大通過中央政府進行整體規(guī)劃和標準制定，有負責電子政務建設實施的最高決策機構，采用中央集權式“自上而下”地實施電子政務；新加坡電子政務建設全部由政府投資，統(tǒng)一引導；美國在電子政務建設中重視各個方面的規(guī)劃管理，對于文檔管理同樣有恰當?shù)?、可行的?zhàn)略規(guī)劃，以滿足依法辦事的社會制度要求……從實踐建設看，無論是美國的ERA還是澳大利亞的分布式保管，都已上升成為國家中央一級的既定保管策略，確定了整個國家電子文件管理的宏觀方向。

對比中外研究項目來看，我國關于電子文件管理的研究多數(shù)是從研究者自身實際需求出發(fā)而進行的自發(fā)性研究，研究成果不具備普遍性、指導性和實踐推廣價值，沒有一項上升為國家保管策略。研究和實踐由中辦、國辦、國家檔案局、信息部門、電子政務領導小組多頭分管，缺乏國家整體上的、全局性的、頂層設計的、真正解決電子文件單套歸檔問題的應用研究。值得欣慰的是，這個問題近年已經(jīng)開始得到有關機構的關注，2010年1月頒布的《電子文件管理暫行辦法》確立的9部門組成的國家電子文件管理部際聯(lián)席會議制度，以及一些地區(qū)陸續(xù)建設基于電子政務專網(wǎng)的電子文件中心，嘗試將電子文件管理部分業(yè)務由分散到集中管理的轉(zhuǎn)變都是實踐中的新探索，開拓了我國解決電子文件管理核心問題的新思路。

（四）要明確電子文件管理需求標準

不同于我國集中制的檔案管理體制，許多歐美國家的文檔管理體制多是形式各異的分散制管理，中央政府、地方政府、機構、組織、公司、團體……各單位很難就管理本身達成一致。而且其各類機構信息技術應用相對較早，都形成了各自的應用模式，所以很難進行統(tǒng)一管理。其文檔管理包括成功的電子政務建設經(jīng)驗都是由國家或行業(yè)先行從法律、法規(guī)、政策、標準上進行規(guī)范和引領。由于文件管理法制化觀念深入人心，所以其以前的文件管理和現(xiàn)在的電子文件管理都是靠法規(guī)標準來明確文件或文件管理的地位、保證管理的執(zhí)行力，制訂強制性的標準，建立起相關的公共信息服務資源目錄體系框架。對于電子文件管理的核心問題，同樣通過制定管理需求標準來界定方法、領域和范圍。前文提到的《電子文件管理軟件應用設計評測標準》、《加拿大政府信息管理框架》、《統(tǒng)一電子證據(jù)法》、《電子郵件類公文歸檔程序與規(guī)則》、《電子文件管理的電子政府政策框架》都是其中的典型代表。在這些法律、政策、標準和框架之下，具體管理方法因機構而異，只要滿足了標準和框架中規(guī)定的信息存儲和交換要求即可。

相比較來說，在電子文件管理需求方面我國的法律、法規(guī)、政策、標準制定明顯滯后，存在著許多空白，無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上看建設力度都遠遠不夠，標準化沒有形成足夠的規(guī)模。標準化是跨平臺、跨部門電子文件交換的基礎，是信息共享、業(yè)務協(xié)同、互聯(lián)互通的基礎，也是消滅“信息孤島”和“信息煙囪”，避免文檔管理系統(tǒng)低水平重復開發(fā)的必然選擇。

（五）要以付諸實踐為主要目標

ERA項目的最終成果不是理論研究、不是策略報告，而是具體可運行、操作和對電子文件進行有效管理的電子文件管理系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的研制外包給了世界級的信息技術承包商洛克希德·馬丁公司，預計于2012年完成建設。屆時ERA將使美國國家檔案館做到捕獲并保存美國聯(lián)邦政府機關、國會、法院等各部門產(chǎn)生的各種類型和各種格式的電子文件，獨立于原形成時的任何軟件環(huán)境與硬件平臺進行管理和保存，并為具有合法權力的政府部門及公眾提供便捷、有效、實時、在線的利用服務。?

澳大利亞維多利亞州的VERS項目中，模型研究、標準制定都是過程，最終的目標和結果是系統(tǒng)開發(fā)、實施推廣和機構實踐。1999年至2002年，試點單位在VEO格式基礎上建立起了一個符合VERS標準的電子文件管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠捕獲應用軟件產(chǎn)生的電子文件及其元數(shù)據(jù)，并將它們以VEO格式保存起來。2002年，維多利亞州政府斥資820萬美元在州檔案館建立VERS推廣中心，負責VERS在整個州政府范圍內(nèi)的實施。2004年至2005年，VERS推廣中心促建的數(shù)字檔案館項目建設完成，用于保存州政府產(chǎn)生的符合VERS標準的電子文件。從2004年開始，州司法局等各政府機關開始改造和實施符合VERS標準的電子文件管理系統(tǒng)。這些政府機關的電子文件通過在線移交系統(tǒng)自動移交給州檔案館，州檔案館負責對它們進行保管、提供在線檢索并建立異地備份和災難恢復系統(tǒng)。?

從這兩個例子可以看出，國外的電子文件管理項目都具有很強的實踐性和操作性，最終能夠在國家電子文件管理需求框架下滿足一個或幾個機構范圍內(nèi)保證電子文件原始可靠和長期可讀的要求。而我國同類項目研究缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、相互合作和資源共享，研究成果具體指導實踐并在實踐中廣泛推廣和應用的很少。

（六）要結合國情解決電子文件管理核心問題

國外實踐進展為我們進行電子文件管理提供了思路，讓我們明確其中必須以解決兩大核心問題為目標。而前文提到的對電子文件與元數(shù)據(jù)進行封裝、電子文件也要組卷、使用并在傳輸轉(zhuǎn)換過程中更新電子簽名等手段也可以為我所借鑒。但是，世界各國國家制度和政治體制的巨大差別，決定了每個國家都有各自的文件處理方式，電子文件管理也各具特性。因此我們研究電子文件管理的核心問題，不僅要吸取國外的經(jīng)驗和理念，還要根據(jù)國情走自己的解決之路。

例如，各國解決電子文件長期存取問題大思路是相同的，即同時保存內(nèi)容、背景、結構三大要素，將電子文件與背景信息進行封裝，但各國封裝后選用的格式各不相同。ERA的持續(xù)目標保存方案、澳大利亞維多利亞州的VOE格式、DOMEA的NC格式相互差別很大。那么，我國應該采用何種格式？澳大利亞國家檔案館的電子文件分布式保管方法提示我們，在電子時代的文檔管理中需要一些開拓性的探索，甚至要改變乃至顛覆以往許多傳統(tǒng)觀念和方法。我們必須結合國情，真正解決我國電子文件管理的核心問題，將具有原始性的電子文件進行長久保存。

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