鄧雪琳

(電子科技大學 中山學院,廣東 中山 528402)

一、問題的提出

20世紀中后期以來,隨著人類社會逐漸實現(xiàn)從工業(yè)社會向信息社會、從生產(chǎn)者導向社會到顧客導向社會的轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)官僚體制的基礎日益淪喪,在公共服務方面的弊病不斷暴露。為了滿足社會公眾日益增長的公共服務需求,許多西方國家都開展了聲勢浩大的新公共管理運動。英國的 “一站式”(one-stop)服務中心,美國的無縫隙政府 ((seamless governmen),韓國的親切服務大廳 (kindness service hall)等,都是各國政府在公共服務方面的一種創(chuàng)新。

在工業(yè)革命時代,為了滿足工業(yè)革命以后社會經(jīng)濟發(fā)展對政府管理效率的需要,以專業(yè)分工為基礎、以等級制和非人格化為特征的傳統(tǒng)官僚制的分割管理模式,以職能為中心設置政府部門。這種方法使一個部門、一個崗位只需重復一種工作從而有助于提高效率。但是隨著專業(yè)分工越來越細,特別是隨著信息時代的到來,工廠經(jīng)濟日益被網(wǎng)絡經(jīng)濟所代替,信息技術革命推動公共管理方式轉(zhuǎn)型的趨勢愈加明顯,分割管理模式弊端也更加突出。以 “碎片化”為特點的分割管理模式,日益導致了政府各部門之間、各地方政府之間,垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間行政業(yè)務的分散與分割[1]。這種管理模式,妨礙了一站式服務中心整體效能的實現(xiàn),加大了部門協(xié)調(diào)的成本,又給公眾辦事造成了極大不便。這種 “碎片化”的分割管理模式成為中外一站式服務中心的建設所共同面對的新課題。不少國家和學者嘗試用 “整體政府”的理念來解決這個課題。

1997年,英國開啟了 “整體政府”改革的先河,首相布萊爾在 《公民服務會議》上首先提出了 “協(xié)同政府”的施政理念。荷蘭、澳大利亞、新西蘭等國家遂步入了 “整體政府”改革的后塵。Kubicek在介紹歐洲一站式政府(one-stop government)的情況時,探討了影響一站式政府運行的組織協(xié)作問題,并探索了運用信息通訊技術 ICT(Informationand Communication Technology,簡稱ICT)技術破解公共服務的部門割據(jù)難題,實現(xiàn)高效便捷的一站式服務[2]。亞洲基金會根據(jù)OSS協(xié)調(diào)能力和服務流程整合程度,將其分為三個模式：第一站、雜貨店和真正的一站式,并指引OSS的建設路徑[3]。為了破解 “碎片化”的分割管理模式給行政服務中心建設帶來的難題,國內(nèi)學者也進行了探討。喻柔涓建議超越組織運作的視角尋求破解之道[4]。佘建國、孟偉結(jié)合在北京市懷柔區(qū)綜合行政服務中心的管理經(jīng)驗,建議 “整合多部門辦事流程”, “建立跨部門并聯(lián)審批工作機制”以提高行政服務中心運行效能[5]。陳偉則提出,為避免重復建設和相互沖突,建議將行政服務中心納入電子政務建設的整體框架內(nèi),以電子政務統(tǒng)領服務中心的發(fā)展,對兩者進行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施,克服以往服務中心和電子政務各自單獨發(fā)展的狀況,從而提高社會資源的效益,加快政府管理體制和方式的創(chuàng)新,促進政府更好地為社會公眾服務[6]。畢瑞峰、段龍飛認為我國行政服務建設在大部門體制建設方面取得了較好的效果[7]。筆者嘗試從戰(zhàn)略的高度重新審視政府改革的動力機制,以廣東省中山市為案例,用整體政府理念推動綜合改革機制,以探索一站式政務服務的新路徑。

二、整體政府的理論

(一)何謂 “整體政府”

在實踐上, “整體政府” 有諸如“協(xié)同政府” (Joined-up Government, JUG)、“全面政府” (Holistic Government, HJ)、“網(wǎng)絡政府”(Net-worked Government, NWG)、“連接政府”(Connected Government, CG)、“橫向交切的政策” (Cross-cutting Policy, CCP)等不同稱謂。在澳大利亞 “聯(lián)合政府報告”中,“整體政府是指公共服務機構為了完成共同的目標而實行的跨部門協(xié)作,以及為了解決某些特殊問題組成聯(lián)合機構。所采取的措施,可以是正式的也可以是非正式的;可以側(cè)重政策的制定、項目的管理或者服務的提供”[8]。在理論上,有學者認為 “整體政府”,僅僅是傳統(tǒng)協(xié)作理論的一個新標簽[9]。Ling認為 “整體政府”就是希望解決公共部門和公共服務中日益嚴重的碎片化問題以及加強協(xié)調(diào)的一系列相關措施[10]。Pollit在綜述文獻的基礎上揭示了 “整體政府”理論內(nèi)涵：排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地聯(lián)合使用稀缺資源;促使某一政策領域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作;為公民提供無縫隙而非分離的服務[11]。

(二)“整體政府”的實踐模式

Ling在總結(jié)西方各國 “整體政府”改革的實踐經(jīng)驗基礎上,歸納了 “整體政府” “內(nèi)、外、上、下”最佳的實踐模式：“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作,通過新的組織文化、價值觀念、信息管理、人員培訓等途徑實現(xiàn) “聯(lián)合”,這是新的組織結(jié)構;“外”指組織之間的合作,通過聯(lián)合團隊建設、融合性結(jié)構、分享領導權等方式實現(xiàn)“聯(lián)合”,這是新的工作方式;“上”指由上而下設定組織目標,并對上承擔責任,通過以結(jié)果為導向的目標分享、績效評估、公共服務協(xié)議等方式實現(xiàn) “聯(lián)合”,這是新的責任和激勵機制;“下”指以滿足顧客需要為服務宗旨,讓服務對象介入服務過程,通過 “一站式服務”、顧客參與等方式實現(xiàn) “聯(lián)合”,這是新的服務方式[10]。

1.組織目標：便民服務

“整體政府”的最根本的組織目標就是在不消除組織邊界本身的條件下跨過組織邊界,進行有關協(xié)同活動的 “聯(lián)合”工作,以推崇民主行政的基本價值,向所有公民提供自由、民主、平等、公平、正義、無縫隙的而不是碎片化的優(yōu)質(zhì)公共服務。

2.組織結(jié)構形式：整合

從結(jié)構功能主義的視角看,“整體政府”一般被看作是有意識的組織設計或機構重組[12],以加強組織結(jié)構間的協(xié)調(diào)和合作。 “聯(lián)合岬”(joined-up-ness)是 “整體政府”改革所形成的組織結(jié)構形式,“聯(lián)合”(joined-up)是它的一個基本特征[13]。實現(xiàn)這一目標的前提是政府領導有能力駕馭變革或改革進程,并知道如何進行實現(xiàn) “整體政府”的結(jié)構設計[14]。“整體政府”作為一種新型的組織設計和結(jié)構重組,強調(diào)打破部門界限,打破分割管理模式中分散的、各自為政的管理方式和服務方式,強調(diào)將專業(yè)分工、層級的金字塔組織結(jié)構轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡挠啥鄠€工作團隊或節(jié)點組合而成的扁平化網(wǎng)絡狀結(jié)構。“整合”(integration)是 “聯(lián)合”方式在組織上實現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作的產(chǎn)物,它是 “整體政府”最本質(zhì)的內(nèi)涵。這種 “整合”既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門間基于業(yè)務形成的政務協(xié)同,又包括政府作為整體在公共服務供用層面與非營利組織、社區(qū)和企業(yè)間的伙伴合作[1]。

3.組織工具：建立伙伴關系

伙伴關系 (partnership)是 “整體政府”改革與治理的基本組織工具,深刻揭示了 “整體政府”進行聯(lián)合和整合的治理邏輯?；锇殛P系是指兩個或兩個以上的組織或機構分享共同議程、協(xié)同工作,同時保持著自身的目標及其活動的獨立性。伙伴關系有效地實現(xiàn)了組織 (機構)間的資源整合與政策整合[15]。通過整合資源,可以提高資源消費的效率與效能;通過整合政策,在維持伙伴之間文化與目標的原始差異的基礎上,可以促使伙伴各方的觀點達到協(xié)同,從而創(chuàng)新性地解決問題。

4.組織文化：凝聚性文化

Selznick認為,公共組織的發(fā)展是一種演進。在演進過程中,每一個公共組織最終都形成了獨特的、制度化的或非正式的規(guī)范和價值[16]。這就是組織文化。與新公共管理相比,“整體政府”更注重融合差異的、共同的、協(xié)作的組織文化,注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價值觀,重視團隊建設、組織參與性、責任共享、信任以及價值為本的管理與合作,重視加強公務員培訓和自我發(fā)展等意識。澳大利亞管理顧問委員會在 2004年的報告中,提出了以 “一起工作”的口號,以形成相應的價值和行為準則來推進整體政府的實施[17]。為了推進 “整體政府”建設,改善公共服務機構的服務實踐,必然要設立越來越多的標準,最典型的組織文化標準就是倫理標準。

5.組織機制：新的責任與激勵機制

“整體政府”改革,主要是回應新公共管理改革中產(chǎn)生的控制和責任問題。但新的控制與自治之間的平衡又引發(fā)了新的責任問題[18]。“整體政府”改革一方面要采取協(xié)同的行動、共同的標準和共享的組織體系,另一方面又要求單個的機構為縱向的責任體系負責。而整體政府傾向于模糊縱向責任。如何更好地平衡縱向責任、橫向責任和對下面的回應問題,成為 “整體政府”改革面臨的一個新課題。責任是 “整體政府”改革的一個核心問題。同時,績效管理鼓勵組織和個人去實現(xiàn)他們自己的績效目標,這就使得組織出現(xiàn)相互割裂的趨勢。而與之相反,整體政府的目標是促進組織之間的合作、網(wǎng)絡和協(xié)作。整體政府對公共部門的傳統(tǒng)的績效管理便提出了新的挑戰(zhàn)。因此,需要建立新的責任與激勵機制。澳大利亞政府管理咨詢委員會 (MAC)總結(jié)各國 “整體政府”改革實踐與經(jīng)驗,認為通過治理、預算與責任框架可以實現(xiàn)新的責任與激勵機制：治理要與特定的 “整體政府”目標相協(xié)調(diào),包括創(chuàng)建新的結(jié)構,或通過工作隊和項目小組跨越現(xiàn)存組織邊界實現(xiàn)更好的管理;責任框架既要改善機構間的協(xié)調(diào)與合作,保持垂直問責制,也要在橫向協(xié)作和縱向問責之間保持一定的張力。

三、“整體政府”視野的行政服務中心建設的個案考察

(一)中山市行政服務中心建設歷程

當前國內(nèi) “一站式”行政服務中心主要有“4S店”模式、政務超市模式和虛擬服務中心模式等。廣東省中山市的行政服務中心屬于虛擬服務中心模式。虛擬服務中心模式就是在實體條件基本不動的情況下,建設統(tǒng)一的網(wǎng)上行政服務中心,推行網(wǎng)上信息公開、電子 (包括網(wǎng)絡、一號呼入電話)咨詢、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上預審、在線審批、在線評議、電子監(jiān)察,實現(xiàn)各個審批服務職能一號呼入、一網(wǎng)辦理。中山市的虛擬服務中心在現(xiàn)實中被稱為行政服務在線系統(tǒng),在下文便用行政服務在線系統(tǒng)概念。

1998年,中山市出臺 《關于深化經(jīng)濟體制改革和政府機構改革的決定》,加速政企分開、政資分開步伐,也加速推進了中山市行政體制改革。1999年,按照合理、合法、效率、責任、監(jiān)督的原則,中山市成立深化審批制度改革領導小組,并在市發(fā)改局設立審改辦,拉開了行政審批制度改革序幕。2000年 9月,全面推進行政審批制度改革。

2002年,開始研究建立跨部門 “一網(wǎng)式”審批服務平臺 (中山行政服務在線)。2003年,開始建設 “一網(wǎng)式”審批服務平臺,啟動網(wǎng)上審批系統(tǒng)。2004年,已建成覆蓋全市的行政服務在線統(tǒng)一平臺,并于 3月開始運行,到當年 6月 28日為止,共有 15個部門 71項 (含子項)的審批事項上網(wǎng)運行,網(wǎng)上受理辦結(jié) 2 292宗。

2006年,“中山市行政審批服務在線”更名為 “中山市行政服務在線”,并延伸了行政服務在線統(tǒng)一平臺的功能,建成了行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng),對所有進入行政服務在線的審批事項實行實時監(jiān)控、預警糾錯和績效評估。到 2008年上半年,該系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)對 40個部門 11.4萬個審批流程實時監(jiān)察,辦結(jié)業(yè)務 10.7萬宗,辦結(jié)率93.6%,其中發(fā)出預警糾錯信號 489次,黃牌 9件,紅牌 5件,網(wǎng)上審批異常件降幅達 64.1%。

2008年,完善提升了行政服務在線統(tǒng)一平臺的功能,建設了重大項目協(xié)同辦公系統(tǒng)、鎮(zhèn)區(qū)電子監(jiān)察系統(tǒng)、12345行政服務熱線、支撐服務在線系統(tǒng)運行的行政服務體系及中介服務體系,建立了全市的審批政務信息資源目錄,完善政務信息交換與共享平臺。該系統(tǒng)已經(jīng)具備了政務公開、過程流轉(zhuǎn)、咨詢投訴、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同辦公和行為監(jiān)察六大功能,即 “一個平臺、兩個門戶、三個推進、四個結(jié)合”?！耙粋€平臺”,指行政服務在線平臺,所有的審批事項和政府服務性事項全部納入此平臺,是政府服務的一個綜合性載體。 “兩個門戶”,即在此平臺上,開設網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察,絕大多數(shù)審批事項都在網(wǎng)上進行,同時對審批各環(huán)節(jié)實行實時監(jiān)控、預警糾錯和績效評估。此外,還建立了服務熱線,接受群眾咨詢、投訴和辦事查詢。 “三個推進”,即推進審批事項規(guī)范化、審批流程標準化、電子監(jiān)察制度化,促使各項審批事項在陽光下運行?！八膫€結(jié)合”,即推進 “一網(wǎng)式”審批與轉(zhuǎn)變政府職能、提升服務績效、優(yōu)化機關作風、源頭防治腐敗相結(jié)合,建設服務型政府在這個載體上得到真實體現(xiàn)。自 1999年以來,已完成第四批行政審批制度改革,審批事項由原來的 1 404項減至403項,其中許可類 298項,非許可類 165項,減幅達 67%,市一級設定的審批事項全面取消。自 2004年平臺開通至今,全市已完成了 41個部門 350個數(shù)據(jù)庫的共享,實現(xiàn) 53個部門共 531個審批流程網(wǎng)上辦理,占應上網(wǎng)審批事項的90%,日辦理審批事項超過 1 000多宗,累計辦結(jié)超過 118萬宗,原來按規(guī)定的審批事項平均為17天,通過行政服務在線審批時間縮短為 2天,政府投資類重點項目由原來 350個工作日縮短為98個工作日,社會投資類的由原來 230個工作日縮短為 81個工作日。上網(wǎng)運行審批事項提前辦結(jié)率達 93%,在線咨詢與投訴按時回復率達94%,市民總體滿意度達到 80%。

(二)中山市行政服務中心實踐 “整體政府”的具體做法

中山市通過全面縮減行政審批項目,加強行政審批監(jiān)督,采用先進的信息技術和行政管理理念,以建設行政服務在線為突破口,優(yōu)化業(yè)務流程,把各部門行政審批事項集中到行政服務在線系統(tǒng)的統(tǒng)一平臺,實現(xiàn)跨部門 “一網(wǎng)式”電子審批服務的思路來建設虛擬行政服務中心。運用上文所提出的 “整體政府”理論,對中山市政服務中心模式進行系統(tǒng)審視,分析結(jié)果表明,盡管在程度和范圍具有有限性,但改革措施基本體現(xiàn)了 “整體政府”取向。

1.以便民、為民、利民為組織目標

為了實現(xiàn)便民、為民、利民的服務目標,中山行政服務在線系統(tǒng)圍繞以政務為內(nèi)容、以公眾為核心,狠抓應用和服務功能的建設。中山市行政服務在線系統(tǒng)在建設之初,就設定了 “實用、好用、喜歡用”的目標。按照 “影響面廣,發(fā)生頻率高”的原則,在第一批上網(wǎng)單位中選擇了 9項典型行政審批事項作為試點。讓網(wǎng)上審批系統(tǒng)能真正體現(xiàn)用戶需求,實現(xiàn)系統(tǒng)開發(fā)單位與用戶互動。嚴格按照陽光操作的理念,把每一個行政許可的申請、審查、決定,通過流程定制,固化在規(guī)范的程序上面,做到公正、公平、公開、便捷。通過實行網(wǎng)上審批,原來需要申請人來回跑三、四趟,需要 7天時間才批出來的事項,現(xiàn)在只要申請人通過網(wǎng)上申請,基本 1天就能辦結(jié),大大提高了行政審批的效率,減少了申請人的辦理成本。

在系統(tǒng)運行過程中,堅持以民為本,緊抓政務核心主體,不斷推進技術革新。專責組實行周例會制度,項目組實施日例會制度,并形成周報和月報制度。根據(jù)項目建設需要,實行項目現(xiàn)場會制度,不定期舉行由市領導、專家、用戶、管理公司、實施單位等各方參加的項目現(xiàn)場會,收集問題和意見,不斷完善、優(yōu)化系統(tǒng)的服務功能并設立專門的政務信息化協(xié)調(diào)小組,負責處理協(xié)調(diào)重大問題,保障系統(tǒng)建設的順利推進。重視提高系統(tǒng)執(zhí)行力,明確行政審批平臺的唯一性,不允許雙軌運行、網(wǎng)外循環(huán)。建立呼叫中心和代辦點,重視與企業(yè)合作,不斷拓寬服務渠道,延伸系統(tǒng)的服務能力。

隨著網(wǎng)絡技術的進步和廣泛運用,行政服務在線審批平臺,基本形成了 “邏輯上集中,物理上分散”的新型服務模式,對上能夠與各部門業(yè)務系統(tǒng)連接,對下可以延伸到中山各鎮(zhèn)區(qū)基層單位,這樣既避免了原有系統(tǒng)投資的浪費,又實現(xiàn)了集中協(xié)同作業(yè)。網(wǎng)絡大大打破了時空界限制,審批工作人員和申請人可以在任何時間、任何地點通過網(wǎng)絡進入行政服務在線辦公,延伸了服務范圍,減少了申請人往來各政府部門所產(chǎn)生的時間、經(jīng)濟、精力,大大方便了公眾。

2.重視整合的組織結(jié)構形式

整合是整體政府的核心內(nèi)容與直接表現(xiàn)。組織結(jié)構整合就是把傳統(tǒng)的大政府,利用現(xiàn)代信息技術,以任務為目標,扁平化為小政府。

(1)加大機構整合力度。自 1999年以來,中山已進行了 5次機構改革,將 434個行政機構整合至 32個,改善了原有的條塊分割的局面。

(2)重視虛擬整合。中山行政服務在線系統(tǒng)在物理層面沒有很好的整合機構,沒有將所有的政府辦事窗口都集中在一幢樓里。但是,自2004年行政服務在線平臺開通以來,53個部門的辦事指南全部在網(wǎng)上公開,涉及多部門、多功能、多領域整合的審批業(yè)務整合成 “一網(wǎng)式”,實現(xiàn)了邏輯上的整合。

(3)嘗試政務外包,全方位整合各種服務載體,完善網(wǎng)絡為主、多種載體統(tǒng)一結(jié)合的審批服務體系。第一,涉及一些非組織性的程序、一些重復性的,同時當事人愿意和不涉及當事人行政隱私的、有利于政府提高行政審批效率的,機械性、重復性的審批事項嘗試政務外包,由社會中介機構來負責,鼓勵社會力量參與完善行政服務在線的配套服務。第二,推進審批事項延伸到鎮(zhèn)區(qū)、社區(qū) (村)辦理。建立鎮(zhèn)區(qū)行政服務中心、社區(qū)政務服務代辦點。在社區(qū)政務服務代辦點引入中介服務機構,在社區(qū)、村莊就能享受行政在線服務。第三,通過 3G網(wǎng)絡,將諸如政府網(wǎng)站上的一些核心內(nèi)容和市民關心的問題放到手機上,手機也可成為行政審批的載體。第四,在公園、車站等公共場所建立無線網(wǎng)絡,企業(yè)、公眾、政府機關的工作人員等通過電腦可隨時、隨地上網(wǎng)辦理審批業(yè)務。

(4)構建以流程為中心的由多個工作團隊或節(jié)點組合而成的扁平化網(wǎng)絡狀結(jié)構。設立市審改辦,專門總體負責協(xié)調(diào)行政服務在線的工作。根據(jù)工作流程在市審改辦下設清理行政審批事項組、優(yōu)化行政審批流程組、行政審批監(jiān)督組。基本做到一件事情由一個部門負責,涉及多部門、多環(huán)節(jié)審批的同一事項,按照相同或相近職能由一個部門承擔的要求予以調(diào)整;對確需由多個部門審批的事項,明確審批的直接受理部門,由直接受理部門牽頭,協(xié)調(diào)相關部門在規(guī)定期限內(nèi)進行審核。

3.重視建立合作伙伴關系

(1)整合資源。

第一,共享資源信息。與企業(yè)、群眾生產(chǎn)生活密切相關的審批事項全部納入行政服務在線,實行統(tǒng)一辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、限時辦結(jié)、全程監(jiān)督,整合原來分散于各部門的審批服務,有效解決了在我國傳統(tǒng)條塊分割行政管理體制下衍生的部門協(xié)調(diào)配合難度大,職能交叉、權責脫節(jié)、服務效能偏弱等問題。

第二,共享核心數(shù)據(jù)庫。行政服務在線系統(tǒng)把全市相關行政審批的核心數(shù)據(jù)庫如人口庫、法人庫、地名庫、項目庫等統(tǒng)一接入系統(tǒng)平臺,實現(xiàn)資源共享。實現(xiàn)人口信息庫、企業(yè)法人庫、地理信息庫和各部門在行政審批中形成的各種生產(chǎn)許可、資質(zhì)核準、資格認定等信息共用共享,做到協(xié)調(diào)條條塊塊,消除信息孤島。除可以實現(xiàn)“網(wǎng)上審批”外,還可實現(xiàn)相關的審批信息發(fā)布、查詢、統(tǒng)計、咨詢、投訴和審批過程的行政監(jiān)督、流轉(zhuǎn)跟蹤、審批數(shù)據(jù)分析研究等功能。

第三,整合政務公開電話服務。整合 12319(中山市行政服務咨詢熱線)、12333(勞動保障咨詢熱線)等各類投訴咨詢熱線為 12345呼號,使政府服務范圍覆蓋到政府公共服務全部領域,為市民提供全方位、高效率的政務公開電話咨詢與投訴服務,實現(xiàn)行政服務熱線與市政府行政審批在線、應急指揮系統(tǒng)、社會便民服務熱線系統(tǒng)的互聯(lián)互通。通過政府各類投訴咨詢公開電話與信息網(wǎng)絡等資源的共享互通,使行政服務咨詢從單一功能和分散建設向共建共用的模式整合,提高公共電話服務的覆蓋率和效率,建立和完善政府與公眾互動的服務平臺。

第四,整合全市審批政務信息資源目錄。建立全市審批政務信息資源目錄,為各級政府提供信息查詢和共享服務;依托行政服務在線完善政務信息交換與共享平臺,為各級政府的社會管理、公共服務和輔助決策等提供信息交換服務,實現(xiàn)信息資源增值最大化。

(2)整合流程。

第一,全面推行審批過程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。堅持“一門多窗,統(tǒng)入統(tǒng)出”,把原來分散于各部門審批事項全部集中起來,統(tǒng)一平臺辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和實時公布;堅持 “統(tǒng)一開發(fā),規(guī)范使用”,在線平臺由市政府統(tǒng)一開發(fā),審批事項按 “精簡資料、簡化流程”原則組織上網(wǎng),同時實現(xiàn)審批流程的優(yōu)化再造。如市公安局全力推進“服務措施一網(wǎng)辦”。通過整合流程,建成場景式 “網(wǎng)上辦事大廳”,整合了出入境、治安、交警、網(wǎng)警、消防、邊防、經(jīng)偵等警種對外行政審批業(yè)務,統(tǒng)一按警種設立卡通警察服務窗口,按具體業(yè)務流程提供辦事指引、下載表格、鏈接應用系統(tǒng)受理、網(wǎng)上支付繳費的 “一站式”服務。目前,已有 8個警種 141項對外行政審批業(yè)務實現(xiàn)了網(wǎng)上查詢、受理、反饋,其中網(wǎng)上審批、查詢、受理、繳費共計 65項,提供網(wǎng)上業(yè)務辦理指引、表格下載等 76項,大大方便了群眾辦理公安機關各項行政審批業(yè)務。

第二,大力推進重點項目協(xié)同辦公。堅持“協(xié)同辦公,精簡高效”,按照 “能合不分、能并不串”原則,簡化重大項目審批環(huán)節(jié),強化部門協(xié)同辦公能力,開發(fā)重點建設項目協(xié)同辦公系統(tǒng),充分利用資源共享的優(yōu)勢,提升網(wǎng)上審批效率。如市民政局以民辦非企業(yè)單位發(fā)展比較集中的教育類、勞動類為突破口,對教育類和勞動類民辦非企業(yè)單位年檢實行網(wǎng)上聯(lián)合審批。

第三,試行 “行政服務卡”制度?！靶姓湛ā敝贫?就是將行政辦理人的資料轉(zhuǎn)化為電子信息并儲存于行政服務卡,行政審批辦理人確認只需刷卡,無需重復填表,將行政審批程序簡化到一次辦理中,為企業(yè)、群眾提供更加高效、便捷的網(wǎng)上行政綜合服務。

4.加強制度文化建設,形成共享價值觀

第一,加強制度建設。在系統(tǒng)建設過程中,中山市先后出臺了 《中山市網(wǎng)上審批系統(tǒng)工程建設管理辦法》、《中山市網(wǎng)上審批系統(tǒng)審批事項上網(wǎng)規(guī)范》、《中山市行政服務在線系統(tǒng)共享數(shù)據(jù)庫管理規(guī)范》、 《中山市行政服務在線系統(tǒng)培訓規(guī)范》、《中山市行政服務在線系統(tǒng)電子鑰匙使用管理規(guī)范》、《關于進一步加快推進行政服務在線系統(tǒng)建設的若干意見》、《中山市行政審批績效測評電子監(jiān)察暫行辦法》、《中山市創(chuàng)新審批方式改革試點實施方案 (2010—2012年)》等規(guī)范性文件,從制度上保障形成共享價值觀。

第二,加強思想發(fā)動工作,凝聚社會合力。市委市政府主要領導多次強調(diào),要積極推進以行政服務在線為載體的 “一網(wǎng)式”審批平臺建設,要求全市各級各部門要切實增強使命感和責任感,把改革試點工作不斷推向深入。爭取上級支持,推動中央、省屬部門審批業(yè)務通過直接定制或系統(tǒng)交換方式上網(wǎng);鼓勵社會力量參與行政服務在線的配套服務,如引導社會中介組織為企事業(yè)單位及市民代辦各類行政審批服務事項等。

5.構建新的責任與激勵機制

第一,建立制度,明確責任。在行政服務在線系統(tǒng)建設之初就出臺了 《關于進一步做好中山市行政服務在線有關咨詢服務工作的通知》,明確要求各部門要安排專人每天至少兩次登錄行政服務在線網(wǎng)站,并在 3天內(nèi)對網(wǎng)上提交的咨詢與投訴進行回復,并明確指出,如果超時,將由市府辦直接督辦。出臺 《中山市行政服務在線建設目標管理考核辦法》,對審批事項上網(wǎng)實施、上網(wǎng)審批事項的辦理、培訓、推進機制、基礎信息數(shù)據(jù)庫接入等資源整合情況等各方面的考核,以調(diào)動部門積極性,加大推進力度。

第二,建立 “三縱兩橫”多級聯(lián)網(wǎng)電子監(jiān)察。依托行政服務在線建成綜合電子監(jiān)察系統(tǒng),對所有進入行政服務在線的審批事項實行實時監(jiān)控、預警糾錯和績效評估,對 8個行政部門服務窗口進行實時視頻監(jiān)察,實現(xiàn)對行政機關及其工作人員行政審批行為的監(jiān)督。如果超時,系統(tǒng)會亮紅燈或者是黃燈,中山市會在發(fā)生預警信號后進行跟蹤、監(jiān)督、檢查。近年來有幾個部門因此受到通報批評,在績效考核中扣分。該系統(tǒng)2006年在市直部門啟動,2008年聯(lián)接至鎮(zhèn)區(qū),并有意拓展到村 (居),實現(xiàn)省市鎮(zhèn)和 “三縱兩橫”多級聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察的目標。綜合電子監(jiān)察有效促進了機關作風和政務公開的優(yōu)化改善。

第三,拓展行政審批監(jiān)督途徑。行政審批監(jiān)督主要有五個途徑：一是電子監(jiān)察;二是明察暗訪;三是周五民聲熱線;四是政風行風評議;五是 12345熱線。

第四,明確責任,嚴格考核。各相關部門建立了創(chuàng)新電子政務服務平臺考核責任制,細化目標任務,將創(chuàng)新電子政務服務量化到人、具體到事。按照誰主管、誰負責的原則,一級抓一級,層層抓落實。

第五,強化監(jiān)督,務求實效。市府辦、監(jiān)察局、審改辦及有關職能部門負責對審批制度改革工作的監(jiān)督檢查。對各項改革工作實施月報制,要求牽頭部門把本單位負責的專項改革進展情況按月報送市審改辦,由審改辦綜合情況后報市審改領導小組及省相關部門。對工作不力、效率低下、影響改革進程的,將由市監(jiān)察機關視情節(jié)輕重追究單位及其責任人的責任。

四、未來我國行政服務中心改革建設的方向

中山市是全國第一個全部審批項目上網(wǎng)的地級市,并在 《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》中成為國務院授權為 “創(chuàng)新行政審批方式”試點城市。中山市以行政服務在線為載體,基本做到打破原有體制所形成的“碎片化”分割式的行政審批模式,整合各類資源,實踐了整體政府的目標,為市民、為企業(yè)提供了無縫隙服務。中山市對行政服務中心虛擬模式的探索和突破,對全國各地行政服務中心改革建設可能會起到指向標的作用。一站式服務中心面對的政府職能部門之間的 “諸候割據(jù)”問題在改革新階段并未就此而消失,而是以 “信息孤島”等問題的面目重新出現(xiàn)?！皢伪鲬?zhàn)”或者單純依靠法律和管理技術措施都難以突破一站式服務中心建設的困境。推行集中審批和并聯(lián)審批是當前中國各地一站式服務中心建設的主要任務,整合各種資源,加強流程再造,形成 “整體政府”,建設電子化政府和虛擬一站式中心則是未來我國行政服務中心改革建設的普遍趨勢。流程再造是管理創(chuàng)新的大勢所趨,是政府轉(zhuǎn)變管理職能和治理方式的重要途徑。隨著電子政務的深入發(fā)展,政府必須轉(zhuǎn)變職能,對傳統(tǒng)的政務流程進行優(yōu)化再造和重組,逐步實現(xiàn)跨部門的業(yè)務整合,通過建立部門間的伙伴關系、“一站式”服務平臺和使用其它方法排除協(xié)同工作的障礙,促進各部門合作,整合政府各項服務,滿足群眾日益增長的公共服務需求,促使以部門為中心的服務模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨娦枨鬄橹行牡姆漳Ｊ健?/p>

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