徐文秀

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福州 350007)

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論概述

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是指以產(chǎn)權(quán)和制度為主要研究對(duì)象的當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)流派，其代表人物有科斯(Ronald H.Coase)、諾思(Douglass C. North)等人。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中制度被認(rèn)為是影響經(jīng)濟(jì)的重要因素，制度變遷理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支理論。

制度變遷理論的首要觀點(diǎn)是“制度決定論”，即認(rèn)為有效率的制度是刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。諾思認(rèn)為，所謂經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是人均收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，而一些通常被認(rèn)為是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素，如技術(shù)進(jìn)步、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、資本積累等并不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因，它們本身就是增長(zhǎng)的表現(xiàn)，而只有經(jīng)濟(jì)組織和制度才是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最終原因。在各種制度因素中，諾思特別強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)性作用，“有效率的組織需要在制度上作出安排和確立產(chǎn)權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變成一種私人收益率和社會(huì)收益率接近的活動(dòng)。”

制度變遷理論的另一個(gè)重要方面是研究制度變遷的動(dòng)因及規(guī)律。根據(jù)變遷主體不同，制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩類代表性模型。誘致性制度變遷，是指制度的更迭是由一個(gè)人或一批人，在面對(duì)新的獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)施的制度變遷形式。強(qiáng)制性制度變遷就是在政府對(duì)制度變遷的目標(biāo)、模式和路徑具有理性的認(rèn)識(shí)和精心準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，由政府頒布命令或法律而實(shí)現(xiàn)的制度變遷。制度安排的創(chuàng)新到底會(huì)選擇哪一種形式，取決于每一種形式的成本與收益。諾思說:“在分工收益與分工成本間不斷發(fā)生的沖突，不僅是經(jīng)濟(jì)史中制度結(jié)構(gòu)與制度變遷的根源，而且也是現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)績(jī)問題的核心?！?/p>

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)盡管產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，但其方法和原理更適合于分析發(fā)展中國(guó)家，尤其適合于新舊體制轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。從制度變遷的角度來講，目前我國(guó)正在經(jīng)歷著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立和完善的演變。而國(guó)有企業(yè)改革，包括國(guó)企利潤(rùn)分配改革作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中最核心和艱巨的制度轉(zhuǎn)型，也經(jīng)歷了一系列復(fù)雜的制度變遷。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論對(duì)我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家與國(guó)企利潤(rùn)分配關(guān)系的發(fā)展有著很強(qiáng)的解釋力和指導(dǎo)意義。因此，運(yùn)用制度變遷理論來分析改革開放以來我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配的制度變遷歷程，通過對(duì)其變遷軌跡的梳理和剖析，揭示和總結(jié)其中的演變規(guī)律，對(duì)準(zhǔn)確把握我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配改革未來變遷的趨勢(shì)，探索出一種高效率的國(guó)有企業(yè)改革途徑是很有裨益的。

二、改革開放以來我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制變遷的軌跡

國(guó)有企業(yè)的改革首先是從分配制度開始的，在過去30多年中，國(guó)有企業(yè)收入分配制度改革按照分配原則、分配主體和分配形式的變化過程可以劃分為以下幾個(gè)階段。

(一)企業(yè)基金制度(1978—1979)

改革開放之初，國(guó)務(wù)院及其企業(yè)主管部門連續(xù)頒發(fā)了《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》等多個(gè)政策文件，決定在實(shí)行獨(dú)立核算的國(guó)營(yíng)工商企業(yè)中全面實(shí)行企業(yè)基金制度。工業(yè)企業(yè)按照完成國(guó)家八項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)以及供貨合同的程度，可以按工資總額的5%從企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)中提取企業(yè)基金，主要用于職工集體福利設(shè)施、彌補(bǔ)職工福利基金不足、發(fā)放職工獎(jiǎng)金等。各行業(yè)主管部門也紛紛制定了各行業(yè)的企業(yè)基金辦法。企業(yè)基金制度拉開了我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配制度改革的序幕，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心內(nèi)容之一。

(二)利潤(rùn)留成制度(1979—1982)

1979年7月開始，為了進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，調(diào)動(dòng)企業(yè)和職工的生產(chǎn)積極性，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)留成的規(guī)定》，要求試行企業(yè)按規(guī)定比例留用部分利潤(rùn)，企業(yè)留用的利潤(rùn)按國(guó)家規(guī)定的比例用于建立生產(chǎn)發(fā)展基金、職工福利基金和職工獎(jiǎng)勵(lì)基金。這種方式比起企業(yè)基金制度有許多改進(jìn)，主要表現(xiàn)在：(1)按企業(yè)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)和國(guó)家核定的利潤(rùn)留成率計(jì)提企業(yè)留利。這樣，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)搞得好的企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)就多，留利相應(yīng)增加。這就解決了按工資總額提取企業(yè)基金而產(chǎn)生的企業(yè)留利封頂?shù)膯栴}。(2)在確定企業(yè)利潤(rùn)留成率時(shí)，除了考慮到職工福利和獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)留利的需要以外，還考慮到企業(yè)技術(shù)組織措施、新產(chǎn)品試制、勞動(dòng)安全保護(hù)、補(bǔ)充流動(dòng)資金和計(jì)劃內(nèi)基本建設(shè)投資不足的需要，擴(kuò)大了企業(yè)財(cái)權(quán)。

(三)利改稅制度(1983—1987)

為了消除利潤(rùn)留成制度的缺陷，進(jìn)一步調(diào)整和完善國(guó)家與企業(yè)的收益分配關(guān)系，國(guó)務(wù)院決定從1983年起在全國(guó)范圍內(nèi)推行利改稅的第一步改革。第一步利改稅也稱為稅利并存，主要是對(duì)有盈利的國(guó)營(yíng)企業(yè)征收所得稅，即把企業(yè)過去向國(guó)家上交的利潤(rùn)大部分改為用所得稅的形式上交國(guó)家。1984年10月國(guó)務(wù)院又開始了第二步利改稅，也就是從稅利并存形式過渡到完全的以稅代利形式。對(duì)盈利的國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)實(shí)行比例稅率，再根據(jù)不同企業(yè)的盈利情況征收一定比例的調(diào)節(jié)稅；對(duì)于國(guó)營(yíng)小型企業(yè)和集體企業(yè)按照八級(jí)超額累進(jìn)稅率征收所得稅，企業(yè)交納所得稅和調(diào)節(jié)稅后，稅后利潤(rùn)按照制度的規(guī)定建立五項(xiàng)基金。第二步利改稅可以說既是國(guó)企利潤(rùn)分配制度的改革，也是我國(guó)稅制改革的重要組成部分。

(四)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制(1987—1993)

鑒于兩步利改稅仍然無法完全理順國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系，有效地激發(fā)國(guó)有企業(yè)尤其是國(guó)有大中型企業(yè)的活力，1987年國(guó)有企業(yè)開始實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。1988年2月《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》把承包制的最重要內(nèi)容歸結(jié)為兩點(diǎn):(1)按權(quán)責(zé)利相結(jié)合的原則，切實(shí)落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。(2)按照包死基數(shù)，確保上交、超收多留、歉收自補(bǔ)的原則，用承包上繳利潤(rùn)的辦法取代了向國(guó)有企業(yè)征收所得稅的辦法，確定了國(guó)家與企業(yè)的利潤(rùn)分配關(guān)系。自從承包制得到政府的認(rèn)可并有計(jì)劃地組織實(shí)施以來，在全國(guó)大中型國(guó)營(yíng)企業(yè)中得到了最大限度的推廣。

(五)利稅分流制(1994—)

由于利改稅制度和承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制各自的局限性無法適應(yīng)深化經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的需要，1993年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，調(diào)整了國(guó)家和企業(yè)的分配政策和形式，規(guī)定作為實(shí)行新稅制的過渡措施。此后從1994年開始，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)應(yīng)該上繳國(guó)家的部分采取納稅的形式，并按照統(tǒng)一的稅率征收，剩余的部分全部歸企業(yè)所有。這就是目前國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)利潤(rùn)分配主要采取的“稅利分流”制度，可以概括為“稅利分流、稅前還貸、稅后分利”。即在國(guó)家參與國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配過程中，開征一道所得稅，這一道所得稅對(duì)所有經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)都是一樣的，而后再以適當(dāng)?shù)男问絽⑴c企業(yè)稅后利潤(rùn)的分配。目前，國(guó)家參與國(guó)有企業(yè)(含國(guó)有控股企業(yè))稅后利潤(rùn)分配的主要形式有股份制與國(guó)有股分紅、承包制與稅后承包上繳利潤(rùn)、租賃經(jīng)營(yíng)與租金等。作為“利稅分流”的重要內(nèi)容，我國(guó)的企業(yè)所得稅在2002年和2007年還經(jīng)歷過兩次重要的改革，更加完善了國(guó)家和企業(yè)之間的利潤(rùn)分配關(guān)系，促進(jìn)了企業(yè)健康發(fā)展，也使我國(guó)所得稅法逐漸走向成熟。

三、我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制變遷的制度分析

改革開放之初的企業(yè)基金制度和利潤(rùn)留成制度目標(biāo)是使企業(yè)向具有一定的自主權(quán)和相對(duì)利益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)變。其重點(diǎn)是擴(kuò)大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，讓出一部分利潤(rùn)歸企業(yè)自主支配，使它們具有超額完成計(jì)劃和增產(chǎn)增收的積極性， 增強(qiáng)發(fā)展意識(shí)和盈利意識(shí)。這對(duì)幾十年沒有自主權(quán)可言的國(guó)有企業(yè)來說產(chǎn)生了不小的影響。而且改革受益者是包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)各種利益主體，在各利益主體均可獲得收益下的制度變遷，不僅推動(dòng)起來阻力小，還會(huì)對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生較強(qiáng)的激勵(lì)作用。另外從國(guó)有企業(yè)制度的角度來看，這一改革是淺層次的，它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境下在政府和國(guó)有企業(yè)之間進(jìn)行的利益調(diào)整，沒有觸及原有企業(yè)制度的基本框架， 因而與外部制度環(huán)境是適應(yīng)、協(xié)調(diào)的，是體制內(nèi)的微量變化。這就使得放權(quán)讓利取得了應(yīng)有的效果。但是正是因?yàn)檫@一改革并沒有使原有的國(guó)有企業(yè)制度發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，企業(yè)就不可能獲得真正的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其按國(guó)家計(jì)劃安排生產(chǎn)的基本格局沒有改變，因而其作用又是有限的，并沒有解決原有制度的弊端，從而使國(guó)有企業(yè)很快又轉(zhuǎn)向了改革的第二階段。

“利改稅”改革的目的在于力求解決企業(yè)與國(guó)家之間的利益與分配，通過使企業(yè)獲得預(yù)期利潤(rùn)的辦法，提高企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性?！袄亩悺遍_始把國(guó)有企業(yè)看作是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，是企業(yè)以一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的身份向國(guó)家繳納稅收的關(guān)系，而不再是過去那種國(guó)有國(guó)營(yíng)、利潤(rùn)按一定比例在企業(yè)與國(guó)家之間進(jìn)行分配的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，用稅的形式來取代利潤(rùn)分配，并以法律形式取代行政形式來明確政府與企業(yè)的利益分配關(guān)系，在規(guī)范政府與企業(yè)之間的關(guān)系上是一大制度變革。但是，由于這種改革形式?jīng)]有與國(guó)有企業(yè)制度的整體改革相配套，在產(chǎn)權(quán)、組織與激勵(lì)等方面均未有實(shí)質(zhì)上的突破，在實(shí)施過程中不僅沒有取得預(yù)想的效果，反而使企業(yè)稅負(fù)加重，從而造成企業(yè)普遍對(duì)利改稅失去興趣。

上述兩種制度拉開了國(guó)企利潤(rùn)分配體制改革的序幕，但其改革的效果和影響并不大，而承包制是在國(guó)企利潤(rùn)分配體制改革中較大的一個(gè)進(jìn)步。承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制通過體制內(nèi)改革的形式，極大地促進(jìn)了傳統(tǒng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)模式的解體，使得企業(yè)的地位和行為發(fā)生了深刻的變化。承包制改革基本上否定了傳統(tǒng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)高度集中的一元化歸屬結(jié)構(gòu)，使國(guó)有企業(yè)向名副其實(shí)的代理制企業(yè)轉(zhuǎn)化，是其成為商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者邁出的重要一步。正是在承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制推行之后，“國(guó)營(yíng)企業(yè)”才改稱為“國(guó)有企業(yè)”。這一革命性的變化，反映出國(guó)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以及國(guó)有企業(yè)地位的重要變化。承包制在導(dǎo)致傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制瓦解上的作用也是較為徹底的。在此條件下，國(guó)有企業(yè)不再是被動(dòng)的計(jì)劃執(zhí)行者，開始作為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)者向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)化，使企業(yè)被真正推向市場(chǎng)。但是，企業(yè)承包制終究還是沒有徹底解決政企不分問題，企業(yè)仍不能取得完全獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的地位，企業(yè)短期行為、包盈不包虧的問題暴露得越來越充分，最終使企業(yè)承包制也走到了盡頭。

“稅利分流”是從1994年初開始實(shí)行的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配體制改革的新模式。多年的改革探索表明，稅利分流的分配體制，既有利于增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力，又能使國(guó)家財(cái)政收入隨著企業(yè)利潤(rùn)的增加而增長(zhǎng)，是理順國(guó)家與企業(yè)利潤(rùn)分配關(guān)系的方向性選擇。這一體制的實(shí)質(zhì)是把國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的分配關(guān)系分解為兩個(gè)層次:一是國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)，先以統(tǒng)一的所得稅形式上繳一部分給國(guó)家，構(gòu)成政府公共財(cái)政收入的來源之一；二是國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)，扣除貸款本息和企業(yè)留利外，其余部分作為國(guó)有資本投資收益也必須上繳國(guó)家，從而構(gòu)成政府國(guó)有資本財(cái)政收入的一項(xiàng)主要來源。由此可見，隨著國(guó)有企業(yè)稅利分流改革的推進(jìn)，我國(guó)財(cái)政體制必然要由傳統(tǒng)體制下的“單元財(cái)政”向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“雙重(元)財(cái)政”轉(zhuǎn)化。正是這一歷史必然性，決定了我們必須在稅利分流的基礎(chǔ)上建立和完善國(guó)有資本財(cái)政收入制度。

四、我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制變遷的特征

我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程進(jìn)行的，其制度變遷無不留下經(jīng)濟(jì)體制改革制度變遷特征的烙印，但又有其獨(dú)特性。把握這一制度變遷的特征可以幫助我們準(zhǔn)確把握國(guó)企利潤(rùn)分配改革未來變遷的趨勢(shì)，探索出更為科學(xué)合理的國(guó)企利潤(rùn)改革途徑。

(一)我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制變遷是一種強(qiáng)制性制度變遷

首先在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門幾乎覆蓋了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，無論在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部還是外部，都缺乏誘發(fā)誘致性制度變遷的因素。其次制度變遷具有很強(qiáng)的制度剛性和“路徑依賴”，在國(guó)企利潤(rùn)分配體制變遷中，由于中央政府所處的特殊位置，其可以以委托人的身份與代理人進(jìn)行博弈，或者以命令者的身份強(qiáng)制其他主體遵守來完成制度變遷過程，因而屬于強(qiáng)制性制度變遷。可以說，國(guó)企利潤(rùn)分配體制變遷的每一步無不是源于自上而下的政府強(qiáng)制性供給行為，而作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的國(guó)有企業(yè)在這種制度變遷中僅僅是一個(gè)被動(dòng)的接受者。

(二)我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制的變遷是由中央政府主導(dǎo)和推動(dòng)的

在強(qiáng)制性變遷過程中，政府主要采取強(qiáng)制的方式直接實(shí)施制度的變遷；政府直接組織和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)制度變遷，直接規(guī)定國(guó)有企業(yè)具體的制度形式；政府還是國(guó)有企業(yè)制度變遷的總控制者，制度變遷的總體框架、目標(biāo)、方法、步驟、遵循的原則等都由中央政府確定；中央政府還是降低國(guó)有企業(yè)制度變遷成本和穩(wěn)定社會(huì)的主要責(zé)任人，政府根據(jù)需求誘導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行制度變遷，同時(shí)又要解決歷史遺留問題，既為企業(yè)制度變遷構(gòu)造可能性空間，還要控制企業(yè)制度變遷的成本與收益，實(shí)現(xiàn)降低強(qiáng)制性制度變遷的成本與減少社會(huì)動(dòng)蕩的雙重目標(biāo)。中央政府作為社會(huì)權(quán)力中心來提供新的制度安排并直接推動(dòng)實(shí)施各種方案，這是國(guó)企利潤(rùn)分配改革過程的一個(gè)最為突出的特點(diǎn)。

(三)我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制變遷是一種漸進(jìn)性的制度變遷

改革開放之初，改革的決策者認(rèn)為企業(yè)缺乏自主權(quán)是低效率的根本原因，應(yīng)該把擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)作為提高經(jīng)營(yíng)效率的主要手段。因此無論是利改稅還是承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制改革，都是在承認(rèn)各地方以前既得利益的條件下，從改進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制上的放權(quán)讓利入手來改善企業(yè)效率。這種改革是在傳統(tǒng)體制框架內(nèi)、圍繞著管理體制所做的逐步調(diào)整，本質(zhì)上屬于行政性體制框架內(nèi)的分權(quán)改革，并不是一種迅速有效的激進(jìn)式革命，國(guó)有企業(yè)既有的權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)也沒有得到根本改革。經(jīng)過數(shù)次嘗試，逐步深入，才觸及深層次的產(chǎn)權(quán)制度和利益格局，并最終實(shí)施整體推進(jìn)的改革方案。這種漸進(jìn)式體制改革盡管時(shí)間成本、實(shí)施成本較大，但它能使整個(gè)社會(huì)不至于因體制變遷而造成劇烈的動(dòng)蕩，保持了體制變遷的穩(wěn)定性和連續(xù)性，易于為社會(huì)公眾所接受。而其得以成功實(shí)施正是由于中央政府強(qiáng)有力的支持。

(四)我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制變遷是國(guó)有企業(yè)與中央政府之間反復(fù)博弈的結(jié)果

每一階段改革形成的新的制度安排都可以看作是暫時(shí)的博弈均衡，而新的制度又產(chǎn)生了新的利益格局，從而改變了博弈主體的策略安排，也就使得國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配體制變遷的階段性表現(xiàn)為從一個(gè)均衡向另一個(gè)均衡演進(jìn)。在計(jì)劃體制下，政府要負(fù)擔(dān)企業(yè)的全部盈虧，為了獲得更多的利潤(rùn)收入，如何搞活企業(yè)便成為政府考慮的首要問題。因此，“放權(quán)讓利”成為政府的必然選擇。但是，“放權(quán)讓利”雖然給予國(guó)有企業(yè)部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)， 增強(qiáng)了企業(yè)生產(chǎn)積極性，同時(shí)也給企業(yè)侵占國(guó)家利益開了方便之門。政府為了保證自身的收益，于是出臺(tái)了承包經(jīng)營(yíng)、利改稅等制度創(chuàng)新措施，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)一步獲得經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和部分利潤(rùn)索取權(quán)，而國(guó)家也實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的增加。但是，承包經(jīng)營(yíng)的局限性又不可避免地導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)的短期行為，政府利益受損，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和政府之間的博弈也有了新的變化，進(jìn)而確立起稅利分流的最新分配方式。

五、我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)分配體制改革趨向

多年的改革探索表明，實(shí)行稅利分流的分配體制，既有利于增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力，又能使國(guó)家財(cái)政收入隨著企業(yè)利潤(rùn)的增加而增長(zhǎng)，是理順國(guó)家與國(guó)企利潤(rùn)分配關(guān)系的方向性選擇。但應(yīng)該看到，現(xiàn)行體制設(shè)計(jì)還存在收支主體不明確、法制不健全、利潤(rùn)收支不規(guī)范等弊病。因此新一輪體制改革應(yīng)當(dāng)主要從以下幾方面入手。

(一)明確國(guó)企利潤(rùn)收支主體，確定財(cái)政部作為國(guó)企利潤(rùn)分配的管理機(jī)構(gòu)地位

財(cái)政部和國(guó)資委是對(duì)國(guó)企管轄權(quán)最大的兩個(gè)部委，要建立一個(gè)科學(xué)、公平的國(guó)企利潤(rùn)收支體制，協(xié)調(diào)財(cái)政部和國(guó)資委之間的權(quán)利關(guān)系，明確國(guó)企利潤(rùn)收支主體就成為首要問題。而全體人民是國(guó)有企業(yè)的真正出資人，只有把國(guó)企利潤(rùn)納入財(cái)政部而非國(guó)資委管理，公共支出才能得到更多考慮，從而真正體現(xiàn)出資人的權(quán)益。因此當(dāng)前應(yīng)當(dāng)努力倡導(dǎo)建立國(guó)有資本預(yù)算制度，把國(guó)有資本預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一于財(cái)政部。而國(guó)資委作為國(guó)企中非金融性國(guó)有資本的出資人，應(yīng)當(dāng)享有收益權(quán)，但不是成為第二個(gè)財(cái)政部，國(guó)有資本的終極收益權(quán)應(yīng)屬于全體人民，其轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政收入方能體現(xiàn)這一點(diǎn)。目前來說，最理想的一種模式就是把國(guó)企利潤(rùn)全部上繳給財(cái)政部，納入正規(guī)的預(yù)算程序，但同時(shí)也要保證國(guó)資委通過正常的預(yù)算程序從財(cái)政部那里獲得合理安排。

(二)加強(qiáng)國(guó)企利潤(rùn)收支的法制建設(shè)，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，確保利潤(rùn)的足額收取和合法使用

目前，《公司法》、《證券法》、《會(huì)計(jì)法》等法律對(duì)國(guó)企利潤(rùn)收支的規(guī)定不盡一致，其他法律法規(guī)也多有沖突之處。國(guó)企利潤(rùn)收支在法律上依據(jù)不一，在實(shí)踐管理容易造成各種爭(zhēng)議。所以，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)從這些法律頒布實(shí)施以來的實(shí)際出發(fā)，盡早修訂有關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于利潤(rùn)及利潤(rùn)收支的相關(guān)條款，特別是應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《國(guó)有資產(chǎn)法》，對(duì)國(guó)家和企業(yè)的各自權(quán)責(zé)、相關(guān)各部門的職責(zé)、國(guó)企利潤(rùn)的收支管理辦法等都進(jìn)行明確規(guī)定，在為國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)改革、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)指明方向的同時(shí)，也為國(guó)家分享國(guó)企利潤(rùn)建立法律保證，使國(guó)企利潤(rùn)分配改革做到有章可循，走上健康發(fā)展的軌道。

(三)建立國(guó)企利潤(rùn)分配的激勵(lì)和約束機(jī)制，加大對(duì)不規(guī)范行為的處罰力度

由于慣性思維及經(jīng)濟(jì)人的利己之心，包括央企在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)極有可能采取各種或明或暗的措施來規(guī)避紅利上繳或截留部分利潤(rùn)。因此歷史上曾出現(xiàn)“利潤(rùn)隨著政策轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，明明盈利卻報(bào)虧損，虧損年度卻報(bào)盈利，造成國(guó)有資產(chǎn)受損。為了防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，國(guó)資主管部門應(yīng)該對(duì)納入利潤(rùn)上繳范圍的國(guó)企設(shè)置激勵(lì)約束機(jī)制。在利潤(rùn)管理方面加大檢查和處罰的力度，對(duì)那些核算不實(shí)、利潤(rùn)有假以及不按規(guī)定程序進(jìn)行利潤(rùn)分配的現(xiàn)象嚴(yán)厲查處，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究。

(四)遵循“主要惠及民生，部分回歸國(guó)企”原則，擴(kuò)大國(guó)企利潤(rùn)的使用范圍

現(xiàn)行政策規(guī)定國(guó)企利潤(rùn)主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整及支付國(guó)企改革成本。隨著國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)規(guī)模的大幅增加，國(guó)企利潤(rùn)的使用范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。要遵循“主要惠及民生，部分回歸國(guó)企”的原則，除了要有適當(dāng)比例的利潤(rùn)回歸國(guó)企，用于滿足國(guó)企深化改革與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的需要之外，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將部分國(guó)企利潤(rùn)用于充實(shí)社保基金及其他公共用途。首先“國(guó)有資產(chǎn)為民謀利”的本質(zhì)要求決定了國(guó)企利潤(rùn)支出的一個(gè)重要方向是充實(shí)社?；?。我國(guó)社保覆蓋面過小、城鄉(xiāng)差異懸殊，社?；饑?yán)重不足，一部分國(guó)企利潤(rùn)投入使用于提高社會(huì)保障水平，能減少居民在相關(guān)領(lǐng)域的資金支出，矯正當(dāng)前財(cái)富分配的失衡，在一定程度上改善民眾生活質(zhì)量。其次，公共事業(yè)也應(yīng)當(dāng)作為國(guó)企利潤(rùn)的一個(gè)重要支出。國(guó)企的所有者是全國(guó)人民，國(guó)企利潤(rùn)理當(dāng)納入公共財(cái)政收入并轉(zhuǎn)化為社會(huì)福利，在當(dāng)前教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)村建設(shè)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域急需資金的情況下，國(guó)企利潤(rùn)應(yīng)主要要用于資金缺口巨大的義務(wù)教育領(lǐng)域、公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、公共交通、環(huán)境保護(hù)、新農(nóng)村建設(shè)等。國(guó)企利潤(rùn)用于公共事業(yè)，有利于解除民眾的后顧之憂，促進(jìn)消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需，從而又能為國(guó)企的發(fā)展提供更大的市場(chǎng)需求支持，達(dá)到雙贏的目的。

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