楊陽

（中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

1 民生問題的法理解讀

所謂民生，是指作為個體的公民對于滿足自身生存發(fā)展的主觀需求。民生問題由來已久，它起源于人類對于自身生存和發(fā)展的認(rèn)知，并受到特定的社會歷史條件制約。在我國古代，“民生”一詞最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》，“民生在勤，勤則不匱?！币饧蠢习傩罩灰谟谏a(chǎn)，生活就會富裕。這里的“民”，是指百姓的意思。這里的民生只局限在物質(zhì)資料的生產(chǎn)生活方面。而在《現(xiàn)代漢語詞典》中對于“民生”的解釋是“人民的生計”，是一個帶有人本思想和人文關(guān)懷的詞語，話語語境中顯然滲透著一種大眾情懷。

從法律意義上講，民生是與人權(quán)、需求、責(zé)任密切相關(guān)的概念。人權(quán)，在內(nèi)容上包括人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。所謂民生，從人權(quán)角度看，就是人的全部生存權(quán)和普遍發(fā)展權(quán)。從需求角度看，民生是指與實(shí)現(xiàn)人的生存權(quán)利有關(guān)的全部需求和與實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)利有關(guān)的普遍需求。前者強(qiáng)調(diào)的是生存條件，后者追求的是生活質(zhì)量，即保證生存條件的全部需求和改善生活質(zhì)量的普遍需求。從責(zé)任角度看，民生就是黨和政府施政的最高準(zhǔn)則。

黨的十七大提出了以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)的執(zhí)政理念，明確指出黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在最大限度地改善民生。在十七大報告中，曾形象地將人民的這種本質(zhì)需求概括為“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，明確提出政府應(yīng)充分保障人民群眾受教育的權(quán)利、勞動就業(yè)的權(quán)利和享有社會保障的權(quán)利?！懊裎┌畋荆竟贪顚?。”2009年兩會期間，溫家寶在政府工作報告中明確提出“把促進(jìn)增長與擴(kuò)大就業(yè)、改善民生緊密結(jié)合起來，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果?！?/p>

由此可見，所謂改善民生，歸根到底就是要在不同的社會歷史時期，最大限度地維護(hù)人民群眾的社會主體性地位，保障公民的各項權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會公平。改善民生是求穩(wěn)定、保增長的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是構(gòu)建社會的客觀要求。真正要改善民生、維護(hù)人民群眾的主體性地位，一方面國家必須積極推行法治，切實(shí)保障公民的各項經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會權(quán)利；另一方面，作為社會資源掌控者和利益協(xié)調(diào)者的政府，應(yīng)最大可能地向公民提供其生存發(fā)展所必需的物質(zhì)幫助和精神支持，提供法律和制度保障。從這個意義上而言，在現(xiàn)代法治國家，政府理應(yīng)是改善民生的主要推動者和責(zé)任的直接承擔(dān)者；政府履行社會管理職能、提供公共服務(wù)的過程，實(shí)際上也就是改善民生的過程。

2 民生問題的形成原因分析

2.1 市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

改革開放以來，中國的體制從原來的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步過渡，在轉(zhuǎn)軌過程中，政府將公共資源優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決廣大人民群眾的溫飽問題，因此公共資源用于經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的比重就高一些，而用于社會與公共事業(yè)方面的比重就相應(yīng)減少。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高速轉(zhuǎn)換，使得人們追求效率優(yōu)先，造成了收入差距擴(kuò)大和分配不公平問題。

并且隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促生了人們的自主意識、獨(dú)立意識和權(quán)利意識，大大提高了人們維護(hù)和發(fā)展自身利益的自覺性。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了利益分化，使各種不同利益之間的矛盾顯現(xiàn)出來，并且變得比過去要尖銳得多。

2.2 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度問題

中國長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，國家從政策、人力、物力、財力等方面優(yōu)先支持城市發(fā)展，而對廣大農(nóng)村的重視和投入?yún)s相對較少，城市快速發(fā)展，而廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展卻相對滯后。造成了城鄉(xiāng)之間從經(jīng)濟(jì)到社會、從收入到消費(fèi)等各方面的差距不斷擴(kuò)大。

2.3 法律制度的不完善，執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力

從行政法治角度看，要想更好地解決教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、收入分配、社會保障等對于我國經(jīng)濟(jì)高速增長過程中出現(xiàn)的一系列涉及民生的問題，需要建立完善的行政給付法律體系和健全的行政給付法律制度。與外國行政給付理論和制度的完整性和先進(jìn)性相比，我國行政給付理論研究和制度建設(shè)明顯落后。如救災(zāi)、扶貧、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、食品安全等公共事業(yè)的責(zé)任，在各級政府之間以及政府各部門之間如何進(jìn)行合理劃分，并與財權(quán)進(jìn)行合理匹配，現(xiàn)有的體制和制度存在責(zé)任不清、互相扯皮、推諉的情況。由于權(quán)利和責(zé)任的不清晰，往往出現(xiàn)社會公共事業(yè)誰都管誰都不管的現(xiàn)象。

3 行政法對改善民生的作用

轉(zhuǎn)換政府職能是改善民生的必由之路。然而從過去十幾年來我國政府機(jī)構(gòu)改革的效果來看，之所以會收效甚微，一個根本的原因在于缺乏行之有效的法治保障。法治對于改善民生的作用，不僅在于通過立法確認(rèn)和保障公民的各項權(quán)利，更在于對行政權(quán)的規(guī)范、控制和監(jiān)督。其中，行政法對于積極轉(zhuǎn)換政府職能，改善民生的意義尤為重要。一方面，行政法能及時、準(zhǔn)確地將黨和國家有關(guān)促穩(wěn)定、保增長的宏面調(diào)控政策和利民、便民的公共服務(wù)政策通過法的形式固定下來，成為國家政治經(jīng)濟(jì)生活的基本規(guī)范；能夠有效地分配權(quán)力資源，協(xié)調(diào)各方利益，保障政府職能轉(zhuǎn)變的順利實(shí)現(xiàn)。例如，《公務(wù)員法》、《行政許可法》的出臺都對我國政府職能轉(zhuǎn)變提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。另一方面，現(xiàn)代行政呈現(xiàn)出膨脹和擴(kuò)張的趨勢，其內(nèi)容不僅包括執(zhí)行管理權(quán)，更涵蓋了越來越多的準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法因素，而且行政權(quán)實(shí)施的程序遠(yuǎn)不及立法權(quán)、司法權(quán)那樣嚴(yán)格、公開，加上經(jīng)濟(jì)、政治、社會等各方面因素的影響，使得行政權(quán)最容易受到濫用和滋生腐敗，也最難于監(jiān)督。湖南嘉禾拆遷事件就是典型的例子。而行政法是規(guī)范、制約行政權(quán)最有效的武器，因為“行政法是控制政府權(quán)力的法。”“是控制和限制政府機(jī)關(guān)權(quán)力的法律制約器?！蓖ㄟ^依法行政來規(guī)范政府行為、保障行政相對人的權(quán)利，能夠有效實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對人之間權(quán)利與義務(wù)的平衡，杜絕公權(quán)對私權(quán)的侵害，從而避免利用沖突，最大程度地改善公民的民生狀況。

4 從行政法角度提出改善民生問題的對策

4.1 轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)監(jiān)督

綜觀2009年兩會，“問責(zé)制”、“醫(yī)療改革”、“教育公平”、“修改國家賠償法”等熱門詞匯不斷涌現(xiàn)，體現(xiàn)出公民對政府積極履行職能改善民生寄予厚望。在以GDP為指標(biāo)的傳統(tǒng)資源配置模式下，我國實(shí)物產(chǎn)品大量過剩，而公共服務(wù)供給卻嚴(yán)重不足，出現(xiàn)“看不起病、讀不起書、買不起房”等社會現(xiàn)象。由此可見，面對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和諸多不確定的風(fēng)險因素，我國固有的行政管理體制存在著諸多弊端，為解決這一突出矛盾，適應(yīng)公共行政環(huán)境變化的需求，政府必須積極轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范自身行為，嚴(yán)格依法行政。以人為本、立黨為公、執(zhí)政為民，緊緊圍繞構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，在大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，把服務(wù)人民群眾、尊重民生、重視民生、保障民生和改善民生問題擺在更加突出的位置。要以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為目標(biāo)，以解決民生問題為政府職能轉(zhuǎn)變的落腳點(diǎn)，讓改革發(fā)展的成果為最大多數(shù)人所共享，使政府真正轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品的提供者、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的創(chuàng)造者、人民權(quán)利的維護(hù)者。

4.2 完善行政法制

加快《社會保險法》立法，深入實(shí)施《行政許可法》和《政府信息公開條例》。對于法治政府而言，改善民生也就是在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法行政，科學(xué)合理地配置權(quán)力資源，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的最大化，不斷提高公共治理績效，最終實(shí)現(xiàn)保穩(wěn)定、促和諧的法治目標(biāo)。所謂和諧，是指事物達(dá)到均衡性、相宜性和規(guī)整性的狀態(tài)。盡管關(guān)于行政法的價值訴求學(xué)術(shù)界仍存在爭議，但從價值取向來看，行政法的本質(zhì)就是在公權(quán)力與私權(quán)利之間尋求平衡與和諧。因此，以改善民生為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我國的行政法制建設(shè)應(yīng)擯棄傳統(tǒng)型權(quán)力觀念，樹立服務(wù)型政府理念，在人本法律觀的指引下，為行政立法、行政執(zhí)法和行政爭訟注入更多和諧因素。

4.3 保障和暢通利益訴求渠道

暢通利益訴求表達(dá)渠道，是促進(jìn)社會和諧的“安全閥”和削減社會不滿情緒的“泄洪器”。人們的權(quán)利和利益意識增強(qiáng)，開始用各種方式表達(dá)自己的利益訴求，反映自己的意見、要求和建議，陳述自己的不滿，如果處理不好，很容易造成矛盾激化，引發(fā)社會沖突，給和諧社會的構(gòu)建帶來不利因素。各級政府部門要進(jìn)一步適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，暢通群眾訴求渠道，把群眾利益納入制度化、規(guī)范化和法制化軌道。要堅持領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系基層制度，定期開展接訪、下訪和蹲點(diǎn)調(diào)查，傾聽群眾呼聲，關(guān)心百姓疾苦，為群眾解決實(shí)際困難；要建立和完善相關(guān)制度，以制度來保證人們利益訴求渠道的暢通；要完善基層民主制度，讓不同利益主體都有表達(dá)自己的訴求的平等機(jī)會；要完善決策聽證制度，保證政策制定的公平公正；要完善政務(wù)信息公開制度，讓公眾對于與自己切身利益緊密相關(guān)的事情及時了解。通過如上制度的建立、實(shí)施和完善，保障人們的話語權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓不同群體的利益訴求充分表達(dá)。

4.4 完善社會保障法律體系

厲行法治的重要前提是有法可依，目前我國已經(jīng)開展的社會保障項目當(dāng)中，不同項目領(lǐng)域的立法或者過于集中，或者嚴(yán)重不足。為了平衡立法和保證社會保障法律體系的全面發(fā)展，首先，不僅要加快制定本屆全國人大常委會已經(jīng)規(guī)劃的社會保險、社會救助方面的法律，還需要制定社會福利法、社會優(yōu)撫法、慈善公益事業(yè)法等多部法律。充分發(fā)揮法律在建設(shè)社會主義法治國家中的作用，從而能夠提高制度的權(quán)威性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、適用的強(qiáng)制性。其次，建立公民的社會保障權(quán)救濟(jì)機(jī)制和社會保障爭議處理機(jī)制?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)”，對在社會保障中出現(xiàn)的行政或有關(guān)爭議通過法制途徑予以解決。目前我國社會保障爭議案件數(shù)量急速上升，有些案件既不屬于行政案件又不屬于民事案件，帶有強(qiáng)烈的社會性色彩，這就要求由專門的審判機(jī)構(gòu)適用專門的程序法律來處理這些爭議。因此，有必要在今后出臺社會保障的司法和行政法規(guī)的解釋，建立健全司法機(jī)關(guān)中設(shè)立社會保障法庭，保障公民社會保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。最后，完善社會保障的責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)社會保障的執(zhí)法制度，對社會保障工作進(jìn)行監(jiān)督和不定期的檢查，同時加強(qiáng)對社會保障資金使用的審查工作，對在社會保障工作中的違法、違紀(jì)現(xiàn)象依法予以追究行政和法律的責(zé)任。

［1］熊劍波.關(guān)于民生問題的法律思考［J］.法制與社會，2008，（12）.

［2］陳濤，李彥斌.民生問題的時代價值——從法律的視角解讀［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2008，（12）.

［3］黃展?jié)?中國民生問題的形成原因及對策分析［J］.黨政干部論壇，2007，（6）.