福建省環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)院 鐘志鯤

?

淺議環(huán)境影響評價的公眾參與制度

福建省環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)院 鐘志鯤

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)問題越來越得到人們的重視，環(huán)境影響評價制度也越來越完善。公眾基于環(huán)境權(quán)和外部性理論有參與環(huán)境影響評價的權(quán)利，而且公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度，直接體現(xiàn)了一個國家環(huán)境意識的發(fā)展程度。我國環(huán)境影響評價制度有了一定的發(fā)展，相應(yīng)的法律法規(guī)也已經(jīng)出臺，但公眾參與環(huán)評的程度和影響還不大，有關(guān)制度還存在一些需要完善的地方。

環(huán)境影響評價 公眾參與 環(huán)境意識

公眾參與是環(huán)境影響評價中的一個重要內(nèi)容，它是項(xiàng)目方、環(huán)境影響評價單位、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)與公眾之間的一種雙向交流。為使規(guī)劃或項(xiàng)目被公眾充分認(rèn)可并提高環(huán)境效益，規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目所在地居民、企事業(yè)單位及社會團(tuán)體參與規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目的論證與監(jiān)督管理，對規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的初期環(huán)境可行性論證、建設(shè)與生產(chǎn)過程中周圍地區(qū)的環(huán)境狀況進(jìn)行直觀評價和監(jiān)督管理，這種過程和行為就稱作“公眾參與”。公眾參與的發(fā)展程度，直接體現(xiàn)一個國家環(huán)境意識的發(fā)展程度，體現(xiàn)著一個國家民主進(jìn)程和政治文明發(fā)育的程度。

1 公眾參與對環(huán)評的意義

環(huán)境影響評價是通過對擬實(shí)行的規(guī)劃、開發(fā)或建設(shè)的項(xiàng)目將對周圍環(huán)境可能產(chǎn)生的影響、擬采取的防范措施和最終不可避免的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評價，從而提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)評作為一種“防患于未然”的方法，其效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于在損害發(fā)生之后再進(jìn)行事后恢復(fù)的救濟(jì)對策。因此，當(dāng)美國于1969年在“國家環(huán)境政策法”(NEPA)中首創(chuàng)了環(huán)評制度之后，這項(xiàng)制度很快便為世界各國所采納和效仿，并為各國立法所確立。我國的環(huán)評制度始于20世紀(jì)70年代末，并于2002年通過了《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》），正式建立了環(huán)評制度。

1.1 公眾參與有助于確保環(huán)評的民主性和公正性

它可使規(guī)劃或項(xiàng)目影響區(qū)的公眾能及時了解關(guān)于環(huán)境問題的信息，有機(jī)會通過正常渠道表達(dá)自己的意見，使各種利益沖突和主張都能夠得到傾聽、辨析，確保每個利益群體能夠獲得程序上公正的對待，從而使政府的環(huán)境決策更容易獲得認(rèn)同和支持，也有利于說服反對者減少沖突。公眾參與的這種程序價值意義重大，正如有學(xué)者指出的，我們不能要求決策絕對“科學(xué)”、“正確”，卻必須要求其絕對具有合乎法治原則的正當(dāng)性。如引起爭議的廈門PX項(xiàng)目和北京海淀區(qū)垃圾發(fā)電項(xiàng)目中，姑且不論P(yáng)X項(xiàng)目是否真有巨毒，垃圾焚燒排放的二噁英會否致癌，但如果上述項(xiàng)目在上馬之前能夠真正在環(huán)評階段讓公眾周知該項(xiàng)目的詳細(xì)情況和可能的環(huán)境影響，傾聽、辨析了各方意見之后再作出決定，至少不會招致部分公眾激烈的反對。

1.2 公眾參與有助于提高決策的科學(xué)性

從傳統(tǒng)上看，政府雖然可以代表公眾實(shí)現(xiàn)公共利益，但其容易受短期經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的誘惑，偏離環(huán)境利益的公共性基礎(chǔ)。地區(qū)利益和任期內(nèi)“政績”的不良激勵以及命令式的行政手段帶來的高成本、低效率都使單純的政府管理模式難盡人意。而公眾由于是環(huán)境污染和破壞的直接受害者，他們對環(huán)境問題有切身的感受和認(rèn)識，因此對環(huán)境保護(hù)最有發(fā)言權(quán)，做出的評價也比較公正。建立公眾參與環(huán)評的正常機(jī)制，讓公眾幫助辨析項(xiàng)目可能引起的重大尤其是許多潛在環(huán)境問題，了解公眾的看法、意見和建議，可以集思廣益。提高決策的科學(xué)性和合理性，提升開發(fā)活動效率，也可避免因盲目上馬而造成的環(huán)境損害和巨大浪費(fèi)，減少因?yàn)轫?xiàng)目的開發(fā)而導(dǎo)致的污染糾紛，避免矛盾的激化，起到穩(wěn)定社會的作用。

1.3 公眾參與環(huán)評機(jī)制有利于提高公眾的環(huán)境意識

公眾參與制度不僅為公眾保護(hù)自己合法權(quán)益提供了法律武器，也起到了動員全社會的力量，充分發(fā)揮公眾積極、主動和有創(chuàng)造性地參與環(huán)境保護(hù)工作的作用。在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)紛繁復(fù)雜的情況下，公眾參與的迫切性和必要性就更加突出。

總之，公眾參與是環(huán)評制度中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，其是否落實(shí)直接制約著環(huán)評制度效果的發(fā)揮。因此，目前世界上絕大多數(shù)有環(huán)評立法的國家，幾乎均將公眾參與作為環(huán)評程序的重要組成部分。其基本目的在于通過廣泛聽取利害關(guān)系人或利害團(tuán)體的意見和要求，使政府在對污染性設(shè)施的設(shè)廠或開發(fā)活動的審核等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止環(huán)境侵害。

2 我國公眾參與環(huán)評制度中存在的不足

2.1 公眾可參與環(huán)評的范圍較窄

在《環(huán)評法》中規(guī)定：“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃” 和“對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項(xiàng)目”，才需要進(jìn)行公眾參與?！董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），限定了適用范圍為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評中的公眾參與，對于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評還是沿襲了《環(huán)評法》的規(guī)定，一方面要滿足這兩個條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴(yán)格；另一方面這樣的標(biāo)準(zhǔn)非常容易受項(xiàng)目和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主觀因素的影響。另外，對土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)評只是建議性的規(guī)定，可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規(guī)定更是給本來參與環(huán)評范圍就很小的公眾加了一個“緊箍咒”。

2.2 公眾參與環(huán)評的可操作性存在欠缺

我國的環(huán)評機(jī)制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評技術(shù)規(guī)范的不健全，還沒有具體明確規(guī)定不同項(xiàng)目類型、規(guī)模、復(fù)雜程度、敏感程度、占地面積、項(xiàng)目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調(diào)查方式、如何確保公眾的代表性。評價單位一般只是根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)而定，難免忽略了一些公眾的意見。

2.3 公眾的環(huán)境知識儲備不足

公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環(huán)境保護(hù)意識的強(qiáng)弱以及社會背景和各自利益的不同，在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)識上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發(fā)展、污染與環(huán)保之間的關(guān)系，對可持續(xù)發(fā)展觀的認(rèn)識不科學(xué)，調(diào)查結(jié)果有時不能正確反映實(shí)際情況，這些都在很大程度上限制了環(huán)評目的的實(shí)現(xiàn)。

2.4 公眾參與環(huán)評的保障機(jī)制不完善

我國的《環(huán)評法》和《暫行辦法》等都從實(shí)體法的角度規(guī)定了公眾參與環(huán)評的權(quán)利，但是如何來監(jiān)督和保障這些權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)呢?從當(dāng)今我國的現(xiàn)狀來看，在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中，環(huán)保部門對環(huán)評機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評的權(quán)利，但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問責(zé)機(jī)制，這一點(diǎn)在《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定，但是并不具體。如果規(guī)劃編制單位、項(xiàng)目建設(shè)單位及環(huán)評機(jī)構(gòu)對于公眾參與環(huán)評認(rèn)識不足，如果他們的積極性調(diào)動不起來，在環(huán)評工作中不主動履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，誰來對他們進(jìn)行問責(zé)呢？還有，當(dāng)公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時候，誰來做最終的決斷?這在《暫行辦法》中無明確的規(guī)定。

3 對完善環(huán)境影響評價公眾參與制度的建議

針對我國公眾參與環(huán)評機(jī)制的上述不足，筆者認(rèn)為，要使環(huán)評制度真正發(fā)揮作用，必須從以下幾個方面對之加以完善。

3.1 廣泛而深入的進(jìn)行信息公開

有效的信息公開是公眾參與環(huán)境影響評價的第一步驟和先決條件。只有讓公眾及時、清楚地了解擬建項(xiàng)目的概況以及潛在的有利和不利影響，公眾參與才能有效的開展。信息公開可通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)以及新聞發(fā)布會等形式進(jìn)行。

3.2 使公眾參與環(huán)境影響評價的形式程序化

公正而合理的程序設(shè)計(jì)是公眾參與權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障，應(yīng)從法律層面程序化公眾參與環(huán)境影響評價的形式，對公眾參與論證會、聽證會的具體程序做出規(guī)定，以利于法律的具體實(shí)施，確保公眾參與不流于形式。

3.3 全過程貫穿公眾參與

目前在一些發(fā)達(dá)國家，公眾參與項(xiàng)目是從立項(xiàng)到最后環(huán)境評價的全過程，取得了較好的效果。我國可與國際接軌，將公眾參與貫穿到環(huán)境影響評價全過程，即從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)境影響評價、建設(shè)項(xiàng)目的施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收到工程正式投入生產(chǎn)運(yùn)營后全過程實(shí)施公眾參與，使公眾真正融合于環(huán)境影響評價過程中。

3.4 進(jìn)一步重視對公眾意見的處理

要使公眾參與真正發(fā)揮作用，就要認(rèn)真對待公眾反饋意見。對公眾意見應(yīng)進(jìn)行綜合全面的整理和分析，有針對性地吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見，研究和制定出相應(yīng)的解決對策，并采取污染防治措施。對公眾意見所作的處理的說明，不僅要報送環(huán)境影響評價審查組織，還應(yīng)向公眾公開，以便公眾監(jiān)督。

3.5 強(qiáng)化公眾參與環(huán)境影響評價的司法保障

為使公眾參與的權(quán)利得到有效的司法保障，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定：對于公眾參與權(quán)受到侵害以及沒有接受公眾參與的建設(shè)項(xiàng)目，公眾可以向法院起訴，要求法院給予制約，以保證環(huán)境影響評價過程中公眾參與的權(quán)利得到切實(shí)的保障。

3.6 加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化公眾參與意識

培養(yǎng)公眾的參與意識是一個長期的過程，并與他們的法制觀念、思想文化素質(zhì)等有緊密聯(lián)系。應(yīng)通過多渠道的廣泛宣傳讓公眾掌握環(huán)境保護(hù)科學(xué)知識，了解環(huán)境問題的緊迫性、嚴(yán)重性，了解自身的環(huán)境權(quán)益，增強(qiáng)主人翁意識，主動地參與到環(huán)境影響評價中來。

4 結(jié)語

公眾參與是環(huán)境影響評價中不可缺少的內(nèi)容和程序。實(shí)踐已經(jīng)證明，在環(huán)境影響評價過程中實(shí)施公眾參與，可以提高評價的有效性，并在公眾參與的活動中提高全民族的環(huán)境保護(hù)意識，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境影響評價工作的完善。盡管我國環(huán)評中的公眾參與還存在一些問題，但應(yīng)深入研究，不斷總結(jié)，努力完善適合我國國情的公眾參與制度。

[1] 高金龍,徐麗媛.中外公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法比較[J].江西社會科學(xué),2004,(3):31-32.

[2] 史玉成.論環(huán)境保護(hù)公眾參與的價值目標(biāo)與制度建設(shè)[J].法學(xué)家,2005,(1):13-15.

[3] 鄭春宏,沈林玲等.環(huán)境影響評價中公眾參與的問題與對策[J].環(huán)境科學(xué)與管理,2006,31（5）:1-3.

[4] 孫宏瑞,康云.環(huán)境影響評價公眾參與的若干問題[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2006(5):28-30.

[5] 黃一綏,邱健斌.美國環(huán)境影響評價中的公眾參與及其借鑒[J].福建地理,2006,21(2):113-115.

[6] 李文,馬友華,胡宏祥,項(xiàng)磊.規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與制度的探索與思考[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展,2007,24(4):96-97.

[7] 顧向一,陶蕾.我國環(huán)境影響評價公眾參與制度中若干問題之評析[J].淮海工學(xué)院學(xué)報.（社會科學(xué)版）,2008,6(3):21-22.

[8] 林揚(yáng)碧,陳秋波,溫春生,陳貽師.環(huán)境影響評價實(shí)踐中公眾參與存在的問題及分析[J].熱帶農(nóng)業(yè)工程,2009,33(1):16-18.