永安市環(huán)保局 張美緞

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環(huán)境監(jiān)理在行政執(zhí)法中的職責(zé)

永安市環(huán)保局 張美緞

闡述了環(huán)境監(jiān)理在行政執(zhí)法中的職責(zé)，并對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境監(jiān)理工作之間的關(guān)系進(jìn)行了探討。

環(huán)境監(jiān)理 環(huán)境監(jiān)測(cè) 行政執(zhí)法 職責(zé)

我國(guó)環(huán)境監(jiān)理工作從1991年起步。環(huán)境監(jiān)理是受當(dāng)?shù)丨h(huán)保局委托依法對(duì)環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)境管理制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，環(huán)境監(jiān)理在環(huán)境監(jiān)督管理中發(fā)揮了積極作用。本文就環(huán)境監(jiān)理在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中正確履行環(huán)境監(jiān)測(cè)職責(zé)等問(wèn)題進(jìn)行了探討。

1 環(huán)境監(jiān)測(cè)的法定地位

環(huán)境監(jiān)測(cè)是運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)方法進(jìn)行定性、定量測(cè)定環(huán)境污染因子及其它有害人體健康的環(huán)境變化，分析其影響過(guò)程與程度的科學(xué)活動(dòng)。環(huán)境監(jiān)測(cè)的本質(zhì)是環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)的測(cè)取、解釋和運(yùn)用。它的基本內(nèi)容包括了布點(diǎn)、采樣、分析測(cè)試、數(shù)據(jù)處理和綜合分析評(píng)價(jià)等技術(shù)以及對(duì)監(jiān)測(cè)活動(dòng)的一系列科學(xué)管理。

環(huán)境監(jiān)測(cè)是政府行為。應(yīng)用監(jiān)測(cè)技術(shù)手段對(duì)一切違反環(huán)境法律、行政規(guī)章和管理制度的行為進(jìn)行技術(shù)監(jiān)督，它是為環(huán)境執(zhí)法提供科學(xué)“舉證”的過(guò)程。環(huán)境監(jiān)測(cè)為環(huán)境管理服務(wù)，為環(huán)境管理提供技術(shù)支持，為環(huán)境執(zhí)法服務(wù)。

環(huán)境監(jiān)測(cè)站是履行環(huán)境技術(shù)監(jiān)督職能，是環(huán)境執(zhí)法中法定“舉證”的資格單位，也是法定的環(huán)境技術(shù)仲裁機(jī)構(gòu)、技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)。為此，環(huán)境監(jiān)測(cè)站要對(duì)所監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)及鑒定結(jié)果負(fù)法律責(zé)任。環(huán)保局下達(dá)所屬監(jiān)測(cè)站對(duì)污染源排污狀況進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測(cè)是帶有強(qiáng)制性的，其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是證明排污單位排放污染物及環(huán)境執(zhí)法的重要法定依據(jù)之一。建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”及治理設(shè)施的竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)，必須由法定的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。

環(huán)境管理必須依靠環(huán)境監(jiān)測(cè)，而環(huán)境監(jiān)測(cè)必須為環(huán)境管理服務(wù)和為改善環(huán)境質(zhì)量服務(wù)，這是環(huán)境監(jiān)測(cè)的基本方針。

環(huán)境監(jiān)理站依法征收排污費(fèi)數(shù)額，其主要依據(jù)是監(jiān)測(cè)站對(duì)排污單位所排放污染物的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)。它是排污單位所排放污染物狀況的證據(jù)。

在查處環(huán)境污染事故中，省轄市以上環(huán)保局所屬監(jiān)測(cè)站是該行政區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境污染事故法定技術(shù)仲裁機(jī)構(gòu)，環(huán)境監(jiān)測(cè)站所出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和資料是作為認(rèn)定重大環(huán)境污染事故責(zé)任的技術(shù)依據(jù)。在重大環(huán)境污染事故的案件刑事訴訟中，環(huán)境監(jiān)測(cè)站所出具的數(shù)據(jù)和資料是以間接證據(jù)的身份參與刑事訴訟，并對(duì)其證據(jù)負(fù)法律責(zé)任。

在環(huán)保局立案查處的環(huán)境違法行為，需要進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)時(shí)，應(yīng)組織監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)或經(jīng)環(huán)保局確認(rèn)的其它監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。由環(huán)境監(jiān)測(cè)站出具的監(jiān)測(cè)結(jié)果報(bào)告經(jīng)環(huán)保局審查屬實(shí)后，可作為查處環(huán)境違法行為的證據(jù)。

2 環(huán)境監(jiān)理的職責(zé)

近年來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模越來(lái)越大，涉及的行業(yè)范圍日益廣泛，技術(shù)內(nèi)容越來(lái)越復(fù)雜，單靠過(guò)去那種環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍人力有限的定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管抽查，已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境管理現(xiàn)狀。因此，有必要強(qiáng)制性推行實(shí)施環(huán)境保護(hù)監(jiān)理制度，通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的環(huán)境保護(hù)及“三同時(shí)”措施的落實(shí)情況實(shí)施全過(guò)程監(jiān)理，以進(jìn)一步強(qiáng)化“三同時(shí)”制度。實(shí)施項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理制度后，通過(guò)環(huán)境監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的環(huán)境監(jiān)理工作，控制施工階段的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，可使環(huán)境管理工作融入到整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，變事后管理為過(guò)程管理，彌補(bǔ)項(xiàng)目在環(huán)保審批和竣工驗(yàn)收之間的薄弱環(huán)節(jié)，才能確保環(huán)評(píng)提出的各項(xiàng)環(huán)保措施在執(zhí)行中不走樣，在落實(shí)中不走空。

依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)，開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理工作是環(huán)境監(jiān)理的首要條件。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二十六條：建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十六條：建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)實(shí)施環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門審批意見(jiàn)中提出的環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施。第二十七條：在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形下，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門和建設(shè)項(xiàng)目審批部門備案；原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十七條：建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范的要求，編制環(huán)境保護(hù)篇章，并依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書或者環(huán)境影響報(bào)告表，在環(huán)境保護(hù)篇章中落實(shí)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護(hù)設(shè)施投資概算。

《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》第十六條：建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收條件是：（八）環(huán)境影響報(bào)告書（表）提出需對(duì)環(huán)境保護(hù)敏感點(diǎn)進(jìn)行環(huán)境影響驗(yàn)證，對(duì)清潔生產(chǎn)進(jìn)行指標(biāo)考核，對(duì)施工期環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況進(jìn)行工程環(huán)境監(jiān)理的，應(yīng)按規(guī)定要求完成。

環(huán)境監(jiān)理作為建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程環(huán)境管理不可缺少的重要環(huán)節(jié)，目的是將國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和環(huán)境影響報(bào)告書及批復(fù)文件的相關(guān)要求，貫徹落實(shí)到建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工中，確保建設(shè)周期施工現(xiàn)場(chǎng)、周圍環(huán)境、污染物排放和生態(tài)保護(hù)，達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

國(guó)家《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定，“國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行”。環(huán)境監(jiān)理在履行職責(zé)時(shí)，必須遵守國(guó)家關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有：《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》。還有國(guó)家監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如《建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理規(guī)定》等。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理中，執(zhí)行國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)質(zhì)是授予了環(huán)境監(jiān)理國(guó)家法律意義上的“檢查權(quán)”、“建議權(quán)”，而執(zhí)行國(guó)家建設(shè)監(jiān)理工作的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，是授予環(huán)境監(jiān)理具有國(guó)家法律意義的“直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”。這樣環(huán)境監(jiān)理就有了真正意義的“檢查權(quán)”、“建議權(quán)”、“強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”，使環(huán)境監(jiān)理工作手段合法而有實(shí)效。

所以，環(huán)境監(jiān)理在履行職責(zé)過(guò)程中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是一把準(zhǔn)確度良好的“標(biāo)尺”，同時(shí)也是做好環(huán)境監(jiān)理工作的基礎(chǔ)和確保建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有效到位的有力保證措施。

環(huán)境監(jiān)理人員不但要熟悉環(huán)境監(jiān)理技術(shù)管理專業(yè)知識(shí)，更要熟悉建設(shè)項(xiàng)目與監(jiān)理執(zhí)法的法律知識(shí)，在日常的監(jiān)理執(zhí)法過(guò)程中，認(rèn)真行使監(jiān)理權(quán)，做到監(jiān)理行為不違法。

環(huán)境監(jiān)理在履行職責(zé)時(shí)，要成為科學(xué)性、規(guī)范化的執(zhí)行者。環(huán)境監(jiān)理的科學(xué)性由建設(shè)項(xiàng)目和環(huán)境監(jiān)理要達(dá)到的目的決定。面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目工程日趨龐大，環(huán)境日益復(fù)雜，功能、標(biāo)準(zhǔn)要求越來(lái)越高，環(huán)境保護(hù)新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料不斷涌現(xiàn)，參加建設(shè)的單位越來(lái)越多，污染影響風(fēng)險(xiǎn)日漸增加的情況下，只有采取科學(xué)的思想、理論、方法和手段去履行職責(zé)，用科學(xué)的態(tài)度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)，方能開(kāi)展創(chuàng)造性的工作。

各級(jí)環(huán)境監(jiān)理站是受環(huán)保局的委托依法行使對(duì)轄區(qū)內(nèi)單位或個(gè)人執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)的情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、檢查、取證，并按規(guī)定進(jìn)行處理，環(huán)境監(jiān)理站屬環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

環(huán)境監(jiān)測(cè)站的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和資料是為環(huán)境執(zhí)法提供科學(xué)的“舉證”，它在環(huán)境刑事訴訟、環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政處罰中作為證據(jù)。

由于環(huán)境監(jiān)理站與當(dāng)?shù)亍?10”或政府公開(kāi)電話聯(lián)網(wǎng)，為了規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，環(huán)境監(jiān)測(cè)站應(yīng)與環(huán)境監(jiān)理站聯(lián)合值班，分工負(fù)責(zé)共同查處環(huán)境違規(guī)行為。

3 加大環(huán)境監(jiān)理的現(xiàn)場(chǎng)采樣

環(huán)境監(jiān)測(cè)站在對(duì)污染源例行監(jiān)督監(jiān)測(cè)時(shí)，有時(shí)要連續(xù)采集多家單位的樣品，大批樣品要及時(shí)分析，其重點(diǎn)往往放在室內(nèi)監(jiān)測(cè)分析。環(huán)境監(jiān)理人員對(duì)所轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)污染源排污狀況、污染防治設(shè)施的運(yùn)行及排污單位的生產(chǎn)狀況要比監(jiān)測(cè)人員了解更為詳細(xì)。監(jiān)理站應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理時(shí)要改變一支筆、一張紙的現(xiàn)象，不僅要將現(xiàn)場(chǎng)情況記錄在案，而且要行使環(huán)境監(jiān)測(cè)的職責(zé)，攜帶采樣器具，發(fā)現(xiàn)異常排污情況及時(shí)采樣取證，送環(huán)境監(jiān)測(cè)站分析。在一定程度上，增加環(huán)境監(jiān)理現(xiàn)場(chǎng)工作量的同時(shí)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)排污單位各種違法行為，以排污監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)，以環(huán)境法規(guī)為準(zhǔn)繩進(jìn)行處罰，這有利于對(duì)排污單位及污染治理設(shè)施的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理，有利于排污費(fèi)的“依法、全面、足額、按時(shí)”征收，有利于加大環(huán)境執(zhí)法力度。

4 環(huán)境監(jiān)理要依靠環(huán)境監(jiān)測(cè)

各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站和環(huán)境監(jiān)理站是環(huán)境保護(hù)局的左右膀，環(huán)境監(jiān)理站在環(huán)境執(zhí)法中要依靠環(huán)境監(jiān)測(cè)站的技術(shù)支持，環(huán)境監(jiān)測(cè)站要積極為環(huán)境監(jiān)理在執(zhí)法過(guò)程中提供證據(jù)。環(huán)境監(jiān)理站在對(duì)環(huán)境違法行為查處時(shí)必須由環(huán)境監(jiān)測(cè)站提供“環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告”作為證據(jù)的范圍：不按國(guó)家規(guī)定繳納排污費(fèi)或超標(biāo)排污費(fèi)；未按規(guī)定進(jìn)行污染物排放申報(bào)登記；違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定；擅自拆除或閑置防治污染設(shè)施。

5 堅(jiān)持服務(wù)與監(jiān)督職能的統(tǒng)一

國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理法律法規(guī)，賦予了環(huán)境監(jiān)理的兩大職能：“服務(wù)”與“監(jiān)督”，即建設(shè)單位委托環(huán)境監(jiān)理單位，代表建設(shè)項(xiàng)目單位，在項(xiàng)目建設(shè)施工期內(nèi)，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)及周邊環(huán)境，對(duì)施工、設(shè)計(jì)、設(shè)備材料各方，實(shí)行有效的企業(yè)環(huán)境管理行為，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目施工期各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施，體現(xiàn)了“委托”與“被委托”的服務(wù)關(guān)系。同時(shí)，按照國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的規(guī)定，又有了履行監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目單位及施工方，落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)措施的職能。環(huán)境監(jiān)理具有服務(wù)性職能，實(shí)質(zhì)是一種針對(duì)單一服務(wù)對(duì)象的環(huán)境管理服務(wù)，工作主要方法是規(guī)劃、控制、協(xié)調(diào)，主要任務(wù)是檢查落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目單位在計(jì)劃期間內(nèi)，將建設(shè)項(xiàng)目和環(huán)保設(shè)施同時(shí)建成，同時(shí)使用，體現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益。

環(huán)境監(jiān)理的服務(wù)性體現(xiàn)在：環(huán)境監(jiān)理單位必須尊重建設(shè)項(xiàng)目單位的企業(yè)環(huán)境保護(hù)重大決策權(quán)、整體管理權(quán)、整體協(xié)調(diào)權(quán)、整體監(jiān)督獎(jiǎng)懲權(quán)。環(huán)境監(jiān)理在建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)施工期間，是利用自身的環(huán)保專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、信息、技能和必要的驗(yàn)證、檢測(cè)手段，為企業(yè)解決環(huán)境保護(hù)技術(shù)問(wèn)題。環(huán)境監(jiān)理單位還可以通過(guò)幫助企業(yè)制定環(huán)境保護(hù)管理制度、運(yùn)行臺(tái)賬、操作規(guī)程等，提高企業(yè)的環(huán)境保護(hù)管理水平，為建設(shè)項(xiàng)目提供管理性服務(wù)。

環(huán)境監(jiān)理履行“監(jiān)督”職能，是國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理法規(guī)規(guī)定與建設(shè)項(xiàng)目單位簽定的委托環(huán)境監(jiān)理合同授權(quán)而行使的，其作用是建立一種建設(shè)項(xiàng)目企業(yè)環(huán)境保護(hù)自我內(nèi)在的約束機(jī)制，貫穿建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程，有效地規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)參與各方的行為，最大限度地避免和減少建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響。環(huán)境監(jiān)理的“監(jiān)督”職能既是國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理規(guī)定中的建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)“政府監(jiān)管”的“間接體現(xiàn)”，又是建設(shè)項(xiàng)目單位所在地環(huán)境管理部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范與要求的完全落實(shí)行為。

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