張微

（中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州 510070）

論我國政府信息公開法律制度的完善

張微

（中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部，廣東廣州 510070）

政府信息公開是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的一個(gè)重要方面，國務(wù)院《政府信息公開條例》頒布實(shí)施是我國法治建設(shè)的一個(gè)里程碑。該行政法規(guī)實(shí)施一年多來，我國政府在信息公開方面的努力和成績有目共睹，但是申請難、訴訟難的現(xiàn)象也同時(shí)存在，暴露了我國現(xiàn)行政府信息公開法律制度的不足。為進(jìn)一步促進(jìn)依法行政、保障公民知情權(quán)，應(yīng)通過出臺司法解釋、修改與《政府信息公開條例》存在沖突的法律規(guī)范等途徑完善現(xiàn)行政府信息公開法律制度。

政府信息公開；依法行政；知情權(quán)

政府信息公開，在2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就被確定為轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的一個(gè)重要方面。2008年5月1日實(shí)施的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）更是將這一政策性的制度上升為政府的法定義務(wù)、公民的法定權(quán)利，這是我國民主法治建設(shè)的一個(gè)里程碑。

至今，《條例》已經(jīng)實(shí)施一年多，我們欣喜地看到它對于保障公民知情權(quán)、促進(jìn)政府依法行政起到了巨大的推動(dòng)作用。但是，隨著湖南汝城職工狀告政府信息不公開案等實(shí)踐的展開，《條例》內(nèi)在的缺陷逐漸顯現(xiàn)。有學(xué)者稱，《條例》的實(shí)施尚未推開政府信息公開的“玻璃門”。事實(shí)證明，我國以《條例》為主的政府信息公開法律制度亟需完善。

一、政府信息公開法律制度的界定

所謂政府信息，根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。有學(xué)者認(rèn)為，政府信息公開法律制度是關(guān)于政府信息公開的原則、適用機(jī)關(guān)、公開和豁免的范圍、公開的方式和程序、涉及政府信息公開與豁免公開的申訴和訴訟等各項(xiàng)具體法律制度的總和。

在《條例》實(shí)施之前，截止到2006年11月1日共有42個(gè)地方省市已有地方立法，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這些地方立法在位階上低于《條例》，其中與《條例》相抵觸的條款自《條例》實(shí)施之日起已經(jīng)失效，不在本文討論范圍之內(nèi)。盡管法律、其他行政法規(guī)和規(guī)章中存在與信息公開相關(guān)的條款，而且地方立法中還存在與《條例》不抵觸而仍然有效的規(guī)定，但是考慮到《條例》是我國政府信息公開的第一部專門行政法規(guī)，同時(shí)限于篇幅，本文政府信息公開法律制度擬以《條例》為基點(diǎn)展開研究。

二、我國現(xiàn)行政府信息公開法律制度存在的不足

從2008年《條例》實(shí)施之日起，各地開始出現(xiàn)有關(guān)信息公開的行政復(fù)議和行政訴訟案件，主要集中在上海、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。盡管各地“政府信息公開第一案”頻頻見諸報(bào)端，數(shù)量可觀，但是，除了湖北的“第一案”以原告徐建國勝訴結(jié)案，河南的“第一案”因被告在訴訟過程中履行了公開職責(zé)而庭外和解外，許多案件均無下文，其中多數(shù)案件根本沒有被法院立案受理。司法救濟(jì)的困境很大程度上源于以《條例》為主的政府信息公開法律制度的內(nèi)在缺陷。

（一）《政府信息公開條例》存在的不足

從源頭上防治腐敗是《條例》出臺的一個(gè)重要?jiǎng)右?，《條例》總則開篇即指出立法的目的在于促進(jìn)依法行政，發(fā)揮政府信息對于人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。為保障立法目的的實(shí)現(xiàn)，《條例》第五條明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。但是一年多來的實(shí)踐表明，《條例》中許多模糊性的規(guī)定不利于立法目的的實(shí)現(xiàn)，與公正、公平、便民的原則不相協(xié)調(diào)。

第一，申請者的資格不明確?！稐l例》第十三條規(guī)定：公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。至于什么是“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，《條例》并無進(jìn)一步明確規(guī)定，申請者資格模糊的直接后果是為行政機(jī)關(guān)基于部門利益或者避免風(fēng)險(xiǎn)而拒絕公開信息提供了理由。而國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》中規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息可以不予提供。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)決定公開信息與否的裁量權(quán)，不利于實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的立法目的。

第二，信息公開主管機(jī)關(guān)職權(quán)范圍不明確。《條例》第三條規(guī)定：將地方人民政府辦公廳（室）確定為政府信息公開工作的主管部門，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。根據(jù)我國現(xiàn)有的行政管理體制，“本行政區(qū)域”內(nèi)不僅存在本級政府的所屬部門，也包括本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行中央或者省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)，如國稅、海關(guān)工商、地稅等部門。盡管立法的本意是將兩者都包括在“本行政區(qū)域”的職權(quán)范圍之內(nèi)，但從體制上看，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門并非一級地方政府的工作部門和下屬機(jī)構(gòu)，不受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐中容易以其信息交由上級部門，本級機(jī)關(guān)無權(quán)公開為由拒絕執(zhí)行，容易導(dǎo)致主管機(jī)關(guān)的職權(quán)只停留在書面規(guī)定。為保證主管機(jī)關(guān)職責(zé)的順利履行，尤其是監(jiān)督職能的有效執(zhí)行，有必要在全國范圍內(nèi)對立法本意加以明確，從而解決實(shí)踐的困境。

第三，有關(guān)信息公開救濟(jì)途徑的規(guī)定粗疏，無法與《行政訴訟法》有效銜接。《條例》中關(guān)于信息公開的救濟(jì)途徑的規(guī)定只有三十三條第二款，除此并無任何實(shí)質(zhì)性規(guī)定，這是大量信息公開訴訟面臨困境的主要原因?！稐l例》的模糊性規(guī)定直接導(dǎo)致訴訟中的諸多要素?zé)o法確定。申請者資格不明確導(dǎo)致原告資格難以確定；《條例》規(guī)定適用對象的模糊性導(dǎo)致被告資格難以確定。對“法律法規(guī)授權(quán)的組織和單位”學(xué)界仍存爭議，司法實(shí)踐對于大學(xué)、水電氣等公共事業(yè)單位能否作為信息公開訴訟的被告也就難以把握。而訴訟的受案范圍則受困于《條例》規(guī)定的幾種不公開的例外情況：一是涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息；二是國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。這一規(guī)定過于抽象，在實(shí)踐中申請人往往對行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定產(chǎn)生異議。

至于訴訟中最核心的舉證責(zé)任，行政訴訟法雖然采取了舉證責(zé)任倒置的模式，但是對于事實(shí)存在與否的證明仍然要原告承擔(dān)，比如證明申請人本身符合申請公開的條件、證明申請人已經(jīng)以數(shù)據(jù)形式提出申請等，如果沒有被申請人的配合，申請人很難完成。由于法律規(guī)定的模糊性，大多數(shù)法院只能謹(jǐn)小慎微，或是不立案或是不支持原告訴訟，訴訟難也就可想而知了。正所謂無救濟(jì)即無權(quán)利，失去了司法救濟(jì)保障的信息公開，公民的知情權(quán)只能成為一紙空話。

（二）其他相關(guān)法律規(guī)范與《條例》存在沖突

信息公開法律制度實(shí)施中的障礙不僅來源于《條例》規(guī)定本身存在的缺陷，也來源于其他相關(guān)法律規(guī)范與《條例》存在的沖突，尤其以《中華人民共和國保守秘密法》（以下簡稱《保密法》）和《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）最為突出。

首先，《保密法》與《條例》存在沖突。信息自由和知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，《條例》的出臺不僅為了促進(jìn)政府依法行政，同時(shí)也是為了保障公民知情權(quán)?，F(xiàn)行《保密法》受傳統(tǒng)思維模式的影響，設(shè)密的范圍過于寬泛。隨著實(shí)踐的進(jìn)一步展開，該法與《條例》之間的沖突愈發(fā)明顯。立法部門已經(jīng)意識到了問題的緊迫性，《保密法（修訂草案）》于2009年也向社會(huì)公開征求意見，目前已經(jīng)結(jié)束。

但是從草案的內(nèi)容來看，情況仍然不容樂觀。草案第九條關(guān)于國家秘密范圍的規(guī)定，只是照搬現(xiàn)行《保密法》第八條的內(nèi)容。第九條第一款第四項(xiàng)“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”缺乏明確界定，與《條例》第十條要求重點(diǎn)公開國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)信息明顯沖突。第七項(xiàng)規(guī)定的“經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國家秘密事項(xiàng)”更是將保密的范圍無限擴(kuò)大。這種無事不保密的立法顯然無助于緩解與《條例》之間的沖突。

其次，《檔案法》與《條例》之間的矛盾也很突出。歸檔是檔案信息與政府信息的分水嶺，歸檔之后，相關(guān)信息即由《檔案法》調(diào)整?，F(xiàn)行《檔案法》及其實(shí)施辦法對檔案信息的開放和利用限制過多，規(guī)定嚴(yán)格，原則上30年內(nèi)不得公開?！稐l例》規(guī)定：政府信息一般自形成（或變更）之日起20個(gè)工作日內(nèi)公開，現(xiàn)行《檔案法》的規(guī)定已經(jīng)明顯滯后。由于《檔案法》是上位法，根據(jù)《立法法》的規(guī)定：兩者發(fā)生沖突的時(shí)候，應(yīng)該適用《檔案法》的規(guī)定。這就限制了檔案類政府信息的開放，也為部分行政機(jī)關(guān)規(guī)避政府信息公開提供了借口。

三、完善我國政府信息公開制度的建議

政府信息公開法律制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，《條例》的實(shí)施無疑是此項(xiàng)工程的一個(gè)良好開端，面對實(shí)踐中的困境，首要的是加快配套制度的建設(shè)和體制改革的步伐。筆者建議，通過對一年多來實(shí)踐的總結(jié)和梳理，既要通過司法解釋完善《條例》，同時(shí)也要充分發(fā)揮《條例》的“倒逼”作用，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的改革，完善相關(guān)法律規(guī)范，使政府信息公開法律制度成為一個(gè)有效協(xié)調(diào)的體系。

（一）盡快出臺司法解釋，增強(qiáng)《政府信息公開條例》的可操作性

正如上文分析，《條例》中存在的模糊概念亟待明確，而期待在未來《條例》上升為法律時(shí)再加以明確的愿望固然良好，但卻不是解決目前困境的最好出路。在我國目前的立法體制下，作為國家“二次立法”的司法解釋才是解決問題的權(quán)宜之計(jì)。

2009年11月2日，最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》，向全社會(huì)公開征求修改意見和建議。該意見稿主要涉及政府信息公開行政案件的受案范圍、當(dāng)事人資格、特殊的證據(jù)規(guī)則、不予公開范圍的司法認(rèn)定、政府信息公開與適用《檔案法》的關(guān)系、裁判方式、針對公共企事業(yè)單位訴訟的參照適用等問題。

需要指出的是，意見稿雖然涉及《條例》中許多民眾關(guān)心的內(nèi)容，但卻存在與《條例》屬于同等層次細(xì)化的嫌疑。比如第一條的受案范圍，依然流于粗線條。第十一條規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于不予公開的六種范圍仍然語焉不詳，如此解釋只會(huì)給政府不公開信息預(yù)留空間，司法效果必將大打折扣。

（二）修改其他相關(guān)法律規(guī)范，增強(qiáng)政府信息公開法律制度的整體協(xié)調(diào)性

信息公開應(yīng)該是法治政府的常態(tài)，盡管沒有明文確定，但是《條例》的內(nèi)容基本堅(jiān)持了“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。立法部門應(yīng)該及時(shí)修改其他與之相沖突的法律規(guī)范，增強(qiáng)政府信息公開法律制度的整體協(xié)調(diào)性。

其中，如前文所述《保密法（修訂草案）》最重要的是要對保密范圍作更細(xì)致的規(guī)定。另外，必須建立有關(guān)定密、涉密糾紛的救濟(jì)途徑，避免有的行政機(jī)關(guān)動(dòng)輒以信息涉密為由駁回相對人的申請。救濟(jì)途徑的規(guī)定必須全盤考慮與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接，減少以至消除《保密法》對實(shí)施信息公開、實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的障礙。

另外，檔案是政府信息的重要資源，面對現(xiàn)代民主社會(huì)對信息公開的新要求，《檔案法》的內(nèi)容已經(jīng)明顯滯后，亟需修改，尤其應(yīng)當(dāng)修訂關(guān)于檔案保密期限和檔案開放的條款。筆者以為，對不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的，也應(yīng)納入政府信息公開的范圍，向全社會(huì)開放。參照政府信息公開，檔案開放也應(yīng)遵循“以公開為原則，不公開為例外”的原則。

在對《檔案法》及其實(shí)施辦法進(jìn)行修改之前，對于如何解決司法審查的困境，筆者以為應(yīng)該把握幾點(diǎn)：第一，如果公民、法人或者其他組織提出信息公開申請時(shí)行政機(jī)關(guān)尚未將有關(guān)信息移交檔案部門，為逃避公開而臨時(shí)將信息歸檔的，法院應(yīng)判令該行政機(jī)關(guān)公開相關(guān)信息。第二，政府信息移交被申請行政機(jī)關(guān)檔案部門保存的，視為該行政機(jī)關(guān)保存，按照《條例》，應(yīng)當(dāng)由該被申請行政機(jī)關(guān)公開。第三，確實(shí)已經(jīng)移交檔案部門的，按照現(xiàn)行《檔案法》及其實(shí)施辦法規(guī)定執(zhí)行。

需要指出的是，盡管現(xiàn)行政府信息公開法律制度存在一些不足，但是《條例》對于法治建設(shè)的深遠(yuǎn)意義以及我國政府在信息公開方面所作的努力和取得的成績?nèi)匀晃阌怪靡?。對現(xiàn)存制度的梳理和檢視，不是為了無端地指責(zé)和批評，而是為了更好地前行。希望本文一點(diǎn)粗淺的建議能夠起到拋磚引玉的作用，期待我國政府信息公開法律制度日臻完善，不斷成熟。

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[5]郭錦輝.政府信息公開亟須建設(shè)配套制度——訪中國社科院法學(xué)所研究員周漢華[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2009—4—27（06）.

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責(zé)任編輯：楊姝琴

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1003—8744（2010）03—0038—04

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張微（1983—），女，中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部教師，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)與行政訴訟法學(xué)。