趙 謙

（西南大學 法學院，重慶 400716）

隨著我國社會主義市場經濟的深入發(fā)展，統(tǒng)計在經濟發(fā)展中的作用越來越強。我國長期統(tǒng)計工作實踐證明要對大量的社會經濟現象進行調查，把成千上萬的統(tǒng)計資料全面地搜集和綜合起來，確保全國統(tǒng)計數字的準確性和及時性，為我國科學宏觀決策的作出提供可靠的信息來源，就必須建構一套完備的統(tǒng)計立法體系。我國統(tǒng)計立法體系的總體框架雖已基本形成，但在從應然法律規(guī)范進入實然法律秩序的過程中仍存在不少問題。2009年6月27日十一屆全國人大常委會第九次會議表決通過了修訂后的新統(tǒng)計法，主要從規(guī)范國家統(tǒng)計數據、調整統(tǒng)計調查對象違法行為制裁方式和加重相關職能部門統(tǒng)計違法行為處罰力度等方面予以了修改。但是本次統(tǒng)計法的修訂僅僅是完善我國統(tǒng)計立法，構建和諧統(tǒng)計法律秩序的開始。新統(tǒng)計法的遺留問題有待從法學視角予以整體梳理，從而探究未來我國統(tǒng)計立法的完善路徑。

1 我國的統(tǒng)計立法體系及其特點

1.1 我國統(tǒng)計立法體系的主要內容

（1）統(tǒng)計工作基礎問題部分

包括統(tǒng)計的基本職能和基本任務，統(tǒng)計的管理體制等。關于統(tǒng)計的基本職能和任務，新統(tǒng)計法第2條規(guī)定：“統(tǒng)計的基本任務是對經濟社會發(fā)展情況進行統(tǒng)計調查、統(tǒng)計分析，提供統(tǒng)計資料和統(tǒng)計咨詢意見，實行統(tǒng)計監(jiān)督?！彼苑傻男问綄⑽覈y(tǒng)計所具有的信息、咨詢、監(jiān)督三大職能確定下來[1]。關于統(tǒng)計的管理體制，新統(tǒng)計法第3條規(guī)定：“國家建立集中統(tǒng)一的統(tǒng)計系統(tǒng)，實行統(tǒng)一領導、分級負責的統(tǒng)計管理體制?！?/p>

（2）統(tǒng)計調查對象申報義務部分

統(tǒng)計法第7條規(guī)定：“國家機關、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個體工商戶和個人等統(tǒng)計調查對象，必須依照本法和國家有關規(guī)定，真實、準確、完整、及時地提供統(tǒng)計調查所需的資料，不得提供不真實或者不完整的統(tǒng)計資料，不得遲報、拒報統(tǒng)計資料。”但是，統(tǒng)計調查對象并非對所有的統(tǒng)計調查都要履行申報義務，只是對國家機關所開展的統(tǒng)計調查履行申報義務。且必須要求統(tǒng)計人員在進行統(tǒng)計調查時出示縣級以上人民政府統(tǒng)計機構或者有關部門頒發(fā)的工作證件；否則統(tǒng)計調查對象有權拒絕調查。

（3）統(tǒng)計調查審批管理部分

新統(tǒng)計法第2章“統(tǒng)計調查管理”對這部分予以了明確規(guī)定。調查項目實施分類管理，分為國家統(tǒng)計調查項目、部門統(tǒng)計調查項目和地方統(tǒng)計調查項目。國家統(tǒng)計調查項目是指全國性基本情況的統(tǒng)計調查項目。部門統(tǒng)計調查項目是指國務院有關部門的專業(yè)性統(tǒng)計調查項目。地方統(tǒng)計調查項目是指縣級以上地方人民政府及其部門的地方性統(tǒng)計調查項目。國家統(tǒng)計調查項目、部門統(tǒng)計調查項目、地方統(tǒng)計調查項目應當明確分工，互相銜接，不得重復。

（4）統(tǒng)計資料管理公布部分

與整個統(tǒng)計工作的管理體制相適應，統(tǒng)計資料的管理實行統(tǒng)一領導，分級負責的管理體制。新統(tǒng)計法第23條規(guī)定：“縣級以上人民政府統(tǒng)計機構按照國家有關規(guī)定，定期公布統(tǒng)計資料。國家統(tǒng)計數據以國家統(tǒng)計局公布的數據為準。”統(tǒng)計資料實行定期公布制度。國家統(tǒng)計局和省、自治區(qū)、直轄市政府統(tǒng)計機構依照國家規(guī)定，定期公布統(tǒng)計資料，同時，為維護國家統(tǒng)計數據的權威性、防止數出多門，對國家統(tǒng)計數據進行集中統(tǒng)一管理。國家統(tǒng)計局調查搜集的統(tǒng)計數據，由其負責對外發(fā)布，其他單位和部門無權對外發(fā)布；有關部門搜集的統(tǒng)計數據，凡與國家統(tǒng)計局相重復的，必須與其協(xié)商后再對外公布；其他統(tǒng)計數據對外發(fā)布應及時報國家統(tǒng)計局。

（5）統(tǒng)計法律責任部分

新的統(tǒng)計法大大強化了統(tǒng)計法律責任，并增加了第5章“監(jiān)督檢查”，為懲處各類統(tǒng)計違法行為，特別是打擊在統(tǒng)計上弄虛作假行為提供了比較強有力的法律保障。

1.2 我國的統(tǒng)計立法體系呈現的特點

（1）立法層次復合化

當前統(tǒng)計立法體系是以現有的各個行政主管部門的行政管理職能為基礎，按照國家法律形式體系的要求，將與某一政府部門職能相關的各種法律規(guī)定有機地結合起來，形成一個自上而下的部門法體系。依此原則，而將我國統(tǒng)計立法體系可分為前述四個層次。

（2）立法主體多元化

如前所述，我國的統(tǒng)計立法主體包括全國人大常委會、國務院、國務院各部委、享有地方立法權的相應地方人民代表大會或其常務委員會和相應地方人民政府。

（3）法律規(guī)范單一化

我國的統(tǒng)計法律規(guī)范重視實體規(guī)范，而忽略程序規(guī)范和制裁規(guī)范。雖然我國的統(tǒng)計立法體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等實體法，但沒有一部專門的程序法。使統(tǒng)計案件的查辦程序、統(tǒng)計機構作出行政處罰前的聽證程序、處罰作出后的行政復議程序等都沒有條文可循[2]。

（4）處罰規(guī)范雙軌化

統(tǒng)計法對于拒絕或妨礙統(tǒng)計調查的個人，重 “教育”輕“罰款”，僅由縣級以上人民政府統(tǒng)計機構責令改正，予以批評教育。而對于違法的國家機關、企業(yè)事業(yè)單位或者其他組織予以行政處分或相應罰款，構成犯罪的則依法追究刑事責任。在以個人為統(tǒng)計調查對象的統(tǒng)計普查中，主要通過加強宣傳教育，取得群眾的理解與配合，避免因濫罰款引發(fā)群眾對統(tǒng)計普查工作的抵觸情緒。

2 統(tǒng)計立法中存在的問題

我國當前統(tǒng)計立法仍存在兩大瓶頸問題沒有隨此次統(tǒng)計法的修訂而解決。

2.1 程序法缺失問題

由于相關條款程序法的缺失使其更多地流于形式而難以實現。以調查資料保密條款和社會監(jiān)督條款為例，就前者而言，舊統(tǒng)計法第15條規(guī)定：“屬于國家秘密的統(tǒng)計資料，必須保密。屬于私人、家庭的單項調查資料，非經本人同意，不得泄露。統(tǒng)計機構、統(tǒng)計人員對在統(tǒng)計調查中知悉的統(tǒng)計調查對象的商業(yè)秘密，負有保密義務?！毙陆y(tǒng)計法在第9條和第25條予以了修改，分別規(guī)定：“統(tǒng)計機構和統(tǒng)計人員對在統(tǒng)計工作中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個人信息，應當予以保密?！薄敖y(tǒng)計調查中獲得的能夠識別或者推斷單個統(tǒng)計調查對象身份的資料，任何單位和個人不得對外提供、泄露，不得用于統(tǒng)計以外的目的?！眱热蓦m增加1條，保密對象也進一步明確為國家秘密、商業(yè)秘密和個人信息。但是究竟什么是商業(yè)秘密和需予以保密的個人信息并沒有明確的法律界定，所以在實際工作中統(tǒng)計部門未經相關統(tǒng)計調查對象同意公開使用或發(fā)布其信息資料的事件經常發(fā)生。且后續(xù)罰則語焉不詳，沒有保密，擅自泄露了又如何呢？有必要完善相關程序法，加強統(tǒng)計部門的保密意識，出臺嚴格的保密措施，切實從根本上保護被調查者的合法權益。就后者而言，舊統(tǒng)計法第6條規(guī)定：“統(tǒng)計工作應當接受社會公眾的監(jiān)督。任何單位和個人有權揭發(fā)、檢舉統(tǒng)計中弄虛作假等違法行為，對揭發(fā)、檢舉有功的單位和個人給予獎勵?！毙陆y(tǒng)計法第8條改為：“統(tǒng)計工作應當接受社會公眾的監(jiān)督。任何單位和個人有權檢舉統(tǒng)計中弄虛作假等違法行為。對檢舉有功的單位和個人應當給予表彰和獎勵?！眱热萆洗篌w一致，僅增加了“表彰”這樣的精神層面鼓勵內容。該條其實是為了鼓勵社會公眾對統(tǒng)計工作予以監(jiān)督，但在現實生活中，真正實施起來會很困難。對于統(tǒng)計工作接受監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的內容、監(jiān)督的權限，以及鼓勵措施都沒有明確的規(guī)定，即使在實施細則中做了較為詳細的規(guī)定，但是在現實中仍然不能真正實現。我們的統(tǒng)計工作要法制化，單純靠統(tǒng)計工作者做到依法辦事是不完備的，更應該讓社會公眾積極參與，使統(tǒng)計工作完全接受社會的監(jiān)督，提高統(tǒng)計工作的透明性，也有利于防范統(tǒng)計作假。

2.2 制裁法模糊問題

新統(tǒng)計法雖為保障統(tǒng)計數據質量，維護統(tǒng)計工作秩序，對統(tǒng)計違法行為加大了處罰力度。如新統(tǒng)計法第37條與舊統(tǒng)計法相應的第26條和27條相比，罰則規(guī)定更為充實，法律責任進一步清晰，特別針對統(tǒng)計造假行為予以了重點規(guī)制。但是該制裁法部分內容仍較為模糊，主要體現在以下兩個方面：

首先，對統(tǒng)計違法行為責任人的經濟制裁措施依然偏弱。新統(tǒng)計法對統(tǒng)計違法行為給予罰款的處罰規(guī)定，僅限于作為統(tǒng)計調查對象的企業(yè)事業(yè)單位或者其他組織、個體工商戶有虛報、瞞報、偽造、篡改、拒報或者屢次遲報統(tǒng)計資料的違法行為和利用統(tǒng)計調查損害社會公共利益或進行欺詐活動等行為。而對其他統(tǒng)計調查對象的統(tǒng)計違法行為，特別是相關國家機關工作人員，也僅規(guī)定了對“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”依法給予“行政處分”或予以“通報批評”，“取消騙取的榮譽稱號、追繳物質獎勵、撤銷晉升的職務”等。當前地方、部門、單位的領導人干擾統(tǒng)計數據，造成統(tǒng)計資料失真的違法情形時有發(fā)生。由于法律缺乏對相關責任人的經濟制裁，而使少數干部在“末位淘汰”等考核模式的重壓下，為保既得利益而造假的違法成本也偏低，也是致使上述案件頻繁發(fā)生的原因之一。

其次，對重大統(tǒng)計違法行為仍缺少相應刑事責任追究機制。新統(tǒng)計法僅在第47條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！毕嚓P立法也僅規(guī)定，對打擊報復統(tǒng)計人員和利用統(tǒng)計調查進行欺詐的重大違法行為可追究刑事責任，對重大統(tǒng)計違法行為追究刑事責任的內容皆如新統(tǒng)計法第47條般過于籠統(tǒng)。這些與當前會計、稅收等相關部門立法相比則更為明顯。如某企業(yè)偷逃抗稅1萬元，其法定代表人就有被追究刑事責任，處3年以下有期徒刑的可能。但同樣該企業(yè)如照章納稅后卻對統(tǒng)計部門瞞報有關數據，而偷逃政府行政規(guī)費幾萬元甚至幾十萬元。依新統(tǒng)計法規(guī)定，至多能給予警告并20萬元以下的罰款的處罰，很難追究其刑事責任。相比之下國外統(tǒng)計立法則對統(tǒng)計違法直接責任人的法律責任作了更為細致具體的規(guī)定。如美國普查法第222條規(guī)定：“提出建議或提供信息，蓄意導致人口點查失實。無論何人，凡以直接或間接方式，向根據本法第五章第二、四、五各節(jié)從事人口查點的商務部或普查局或其機構的任何官員或雇員，提供任何建議、意見、信息或任何種類的協(xié)助，其意圖或目的在于導致人口點查的失實，則應處以不超過1000元的罰款，或不超過一年的監(jiān)禁，或二者并處?！比毡窘y(tǒng)計法第19條規(guī)定：“對有未依法進行申報或進行虛假申報等違法行為的人，處六個月以下的徒刑或拘禁，或處以10萬日元以下的罰金。統(tǒng)計官、統(tǒng)計主任及其他從事指定性統(tǒng)計調查事務的人，統(tǒng)計調查員或此類在職人員，把執(zhí)行職務時所知道的個人、法人及其他團體的秘密向外泄露或盜用時，處一年以下的徒刑或拘禁，或處以十萬日元以下的罰金。前款所列人員，除得到總務廳長官批準外，在根據第七條規(guī)定確定的公布日期之前，將匯總結果向外泄露或盜用時，處十萬日元以下的罰金?！卑拇罄麃?905年普查和統(tǒng)計法第23條規(guī)定：“如果簡易審判法庭判定某人違犯第十九條第二款，該法庭可處以不超過2000元的罰款，或不超過12個月的監(jiān)禁，或二者并處?！表n國統(tǒng)計法第23條規(guī)定：“對通過錯誤或不正當的方式獲取屬于個人、法人或其他組織的秘密資料等行為的任何人，可處以三年以下監(jiān)禁或1千萬韓元以下的罰金?！?/p>

3 完善我國統(tǒng)計立法的具體路徑

就我國當前統(tǒng)計立法的程序法缺失和制裁法模糊這兩點來看，可將我國的統(tǒng)計立法屬性界定為“軟法”。欲完善我國統(tǒng)計立法，解決上述問題的根本路徑在于完善統(tǒng)計程序法，充實統(tǒng)計制裁法，實現其從“軟法”向“硬法”的轉變。

3.1 就我國統(tǒng)計立法的“軟法”屬性根源而言

統(tǒng)計法在我國傳統(tǒng)的法律部門劃分中，往往被定位于行政法的一部分。這次新統(tǒng)計法中就拒絕或妨礙統(tǒng)計調查的個人重“教育”輕“罰款”的修改，正是我國當前行政法中“服務行政”這一基本價值理念之體現。既界定為行政法，自然其法律責任應以行政法律責任為主，輔之于刑事法律責任。在執(zhí)行上，突出“服務、監(jiān)督”而忽視了“強制、制裁”。且由于我國統(tǒng)計機構與統(tǒng)計調查對象不存在行政上的隸屬關系，而給統(tǒng)計機構布置調查項目、搜集調查數據帶來一定的難度，每當進行一項大型的統(tǒng)計普查或大型專項調查時，都需要借助非“統(tǒng)計法”規(guī)定的其他渠道和方式尋求相關政府部門的協(xié)助和支持，進而使統(tǒng)計執(zhí)法的強制性與制裁性存在先天不足。此外，在傳統(tǒng)觀念中，統(tǒng)計核算以萬元甚至以億元為計量單位，認為數據四舍五入后不會影響它的性質，易產生認為統(tǒng)計數據不精密、不需精密的錯誤認識。故有必要將統(tǒng)計法定位于經濟法的一部分。突出其融合公法和私法，以社會為本位的社會法特性。強化統(tǒng)計法律規(guī)范的強行性和準則性，更多地以義務性、禁止性規(guī)范設定于其中。進一步明確統(tǒng)計機構的法律地位、職責和權限，賦予其一定的行政執(zhí)法權，并在必要時可會同有關部門采取相應行政強制措施，以保障新統(tǒng)計法第2條規(guī)定之“統(tǒng)計的基本任務”順利完成。

3.2 就我國統(tǒng)計程序法和制裁法的內容而言

其一，明確定義統(tǒng)計違法行為及其法律責任。統(tǒng)計違法行為是指我國公民和各種法人，在參加或參與統(tǒng)計活動中，沒有遵守統(tǒng)計法規(guī)，不履行和不正當履行義務，而應受到處罰的行為。[3]因程度和情節(jié)輕重不同，處罰分行政處罰（追究行政法律責任）和刑事處罰（追究刑事法律責任）。進一步完善行政法律責任相關內容，如：統(tǒng)計調查對象拒不接受統(tǒng)計檢查，妨礙國家工作人員依法執(zhí)行職務，擾亂公共秩序，可依《治安管理處罰法》予以處罰。地方、部門、單位的主要負責人或直接責任人有統(tǒng)計違法行為的，除對其給予必要的行政處分，取消騙取的榮譽稱號，追繳物質獎勵之外，可借鑒會計法等相關法律規(guī)定，分別情況給予一定數額的罰款。增加刑事法律責任部分內容，如：界定統(tǒng)計資料的虛報、瞞報、偽造、篡改、拒報或者屢次遲報行為和違反統(tǒng)計法規(guī)有關保密規(guī)定泄露機密等行為構成犯罪的要件，定性其罪與非罪的界限。這些內容是改革和完善我國統(tǒng)計管理體制，建立健全統(tǒng)計管理、監(jiān)督、檢查制度，增強統(tǒng)計立法的強行性效力的關鍵。

其二，明確界定追究統(tǒng)計違法行為法律責任的機構和程序。新統(tǒng)計法第6章“法律責任”中，規(guī)定的責任追究機構有：“任免機關或者監(jiān)察機關”（第37條、38條、39條、41條、43條）、“縣級以上人民政府統(tǒng)計機構”（第37條、41條、42條、43條、44條）、“本級人民政府、上級人民政府統(tǒng)計機構或者本級人民政府統(tǒng)計機構”（第38條）、“作出有關決定的單位或者其上級單位、監(jiān)察機關”（第45條）。第40條規(guī)定：“統(tǒng)計機構、統(tǒng)計人員泄露國家秘密的，依法追究法律責任?！倍鴽]有指出具體的責任追究機構?？梢娦陆y(tǒng)計法就歸責機構的設定是復合的，立法者雖試圖確保任何統(tǒng)計違法行為不至有逃脫法律制裁之虞，然復合的設計更容易導致的是歸責主體不明，相關機構都可介入制裁，相關機構卻都不介入制裁。在實際案例中，經常出現多方扯皮、互相推諉的現象。有必要賦予統(tǒng)計部門統(tǒng)一、單獨查處統(tǒng)計違法行為的權力，并就行政責任與刑事責任的銜接在訴訟程序上予以明確規(guī)定。至于具體的行政責任歸責程序，則可與我國整體性行政程序法的缺失與完善相關聯，置于其中而隨我國未來行政程序法典的出臺而予以統(tǒng)一規(guī)制。

其三，修改刑法典，增設統(tǒng)計違法刑事責任相關內容。我國刑法典涉及統(tǒng)計違法刑事責任的僅第255條（公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關、團體的領導人，對依法履行職責、抵制違反會計法、統(tǒng)計法行為的會計、統(tǒng)計人員實行打擊報復，情節(jié)惡劣的，處三年以下有期徒刑或者拘役）。而就更多的統(tǒng)計違法行為并未涉及?？煽紤]修改刑法典，在第3章增設“提供虛假統(tǒng)計報告罪”。以下情況當屬此列：（1）統(tǒng)計人員虛報、瞞報、偽造、篡改統(tǒng)計資料數額較大，損害國家、集體公共利益，情節(jié)嚴重的；（2）單位或個人向上級統(tǒng)計部門編造虛假數據，提供虛假報表，獲得非法利益的；（3）在接受統(tǒng)計檢查時，為謀求不當利益，轉移、隱匿、毀棄原始統(tǒng)計記錄、統(tǒng)計臺帳、統(tǒng)計報表以及與統(tǒng)計有關的其它資料，情節(jié)嚴重的；（4）地方、部門、單位的領導人自行修改統(tǒng)計資料、編造虛假數據，或者授意、強令統(tǒng)計機構、統(tǒng)計人員篡改統(tǒng)計資料或者編造虛假數據，情節(jié)嚴重的；（5）其它涉及弄虛作假情節(jié)嚴重的行為[4]。

如統(tǒng)計人員違反國家規(guī)定，編造虛假數據和提供虛假統(tǒng)計報告、參與篡改統(tǒng)計資料，造成嚴重后果的，可參照美國普查法第213條 （虛假的陳述、證明和信息，應處以不超過2000元的罰款，或不超過5年的監(jiān)禁，或二者并處。）和新統(tǒng)計法第41、42條的規(guī)定，對當事人可處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處3000元以上1萬元以下的罰款。尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府統(tǒng)計機構予以通報，對其直接負責的主管人員和責任人員分別處以罰款3000元，屬于國家工作人員的，由有關部門給予撤職直至開除的行政處分。同時，對負有責任的統(tǒng)計人員吊銷其統(tǒng)計上崗資格證書。如統(tǒng)計調查對象虛報、瞞報、偽造、篡改、拒報、屢次遲報統(tǒng)計資料，或者在統(tǒng)計執(zhí)法機構檢查時，拒絕提供情況、提供虛假情況或毀棄統(tǒng)計資料，除依新統(tǒng)計法第41、42條規(guī)定予以統(tǒng)計調查對象不同數額罰款外，也可參照美國普查法第213條和日本統(tǒng)計法第19條的規(guī)定，對主要負責人處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處3000元以上1萬元以下罰金。如地方、部門、單位的領導人擅自修改統(tǒng)計資料、編造虛假數據，或者強令、授意統(tǒng)計機構、統(tǒng)計人員篡改統(tǒng)計資料或者編造虛假數據，除依新統(tǒng)計法第37、38條規(guī)定予以處分外，構成犯罪的，可處3年以下有期徒刑或者拘役；尚不構成犯罪的，可并處3000元以上1萬元以下罰金。屬于國家工作人員的，還應當由有關部門給予降級、撤職、開除的行政處分?？傮w上，要加強對統(tǒng)計調查對象和統(tǒng)計機構主要負責人或直接責任人經濟處罰的力度，增加其違法成本，遏制其作出統(tǒng)計違法行為的預期可能。

此外，如單位瞞報工資、獎金等統(tǒng)計數據數額較大，逃避稅費征繳，損害國家利益，情節(jié)嚴重的，在對該法人單位處以罰金的同時，應分別以“職務侵占罪”或“私分國有資產罪”，追究其直接負責的主管人員和其他直接責任人員的刑事責任。如對統(tǒng)計人員實行打擊報復，情節(jié)惡劣的，可以“打擊報復會計、統(tǒng)計人員罪”論處。如統(tǒng)計人員利用統(tǒng)計調查故意竊取國家秘密，情節(jié)嚴重的，可以“泄露國家秘密罪”論處。如利用統(tǒng)計調查損害社會公共利益或者進行欺詐活動的，可以“詐騙罪”論處。如泄露統(tǒng)計調查對象商業(yè)秘密，造成嚴重損害的，可以“侵犯商業(yè)秘密罪”論處。

[1]華民剛，譚榮鑫.我國統(tǒng)計法律體系及立法中的幾個問題[J].統(tǒng)計與決策，2002，（9）.

[2]黃應繪.中國統(tǒng)計法律體系的國際比較及改革[J].統(tǒng)計與決策，2004，(8).

[3]張軍.我國統(tǒng)計立法的完善和修正[J].統(tǒng)計與決策，1995，（5）.

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