謝 霓

?

從慈善組織看我國(guó)慈善事業(yè)的不足及發(fā)展建議

謝 霓

重慶大學(xué)法學(xué)院

汶川大地震后，我國(guó)的慈善事業(yè)迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)，當(dāng)然也暴露出慈善事業(yè)的諸多問(wèn)題。該文以慈善組織為切入點(diǎn)觀察慈善事業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，同時(shí)介紹和借鑒其他成熟慈善組織的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和慈善理念，如美國(guó)的納稅“勸捐”和香港的“小政府，大社會(huì)”都極富借鑒意義。并根據(jù)該文已分析的慈善事業(yè)中有關(guān)慈善組織的問(wèn)題，嘗試提出有針對(duì)性的解決建議和指明適合中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的道路。

慈善事業(yè) 慈善組織 基金會(huì) 公信力 監(jiān)管

慈善的發(fā)展是現(xiàn)代文明的發(fā)展成果，也是調(diào)節(jié)貧富差距的重要杠桿，更是溫暖滿(mǎn)人間在法治社會(huì)中的重要標(biāo)志。慈善在現(xiàn)代社會(huì)不再是同情心的偶然發(fā)作，也不再是富人所背負(fù)的道德枷鎖，它已經(jīng)成為一種事業(yè)。它通過(guò)合法的社會(huì)組織，以社會(huì)捐獻(xiàn)的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)和保障整個(gè)社會(huì)民眾的的基本生存權(quán)利?，F(xiàn)代慈善事業(yè)與傳統(tǒng)慈善活動(dòng)相比，出現(xiàn)了捐獻(xiàn)者與受助者走向分離，但是這與政府的征稅再用之于民不同，它是傳統(tǒng)直觀的人與人之間的想互幫助的復(fù)雜化，也帶來(lái)了救助范圍和種類(lèi)的擴(kuò)大化和多樣化。慈善組織充當(dāng)了中介體，這是社會(huì)分工與提高效率的必然結(jié)果，這種中介體的出現(xiàn)使捐獻(xiàn)者與受助者在一定條件下分離，使他們?cè)谛睦怼⑷烁穹矫娴牟黄降鹊玫絿?yán)格的控制，捐獻(xiàn)者少了高高在上的施舍者色彩，受助者少了處于落魄地位的羞恥感與報(bào)恩的負(fù)擔(dān)。所以慈善組織的出現(xiàn)是現(xiàn)代慈善的重要標(biāo)志，更是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。

2008年的汶川大地震牽動(dòng)了全國(guó)人民的心，是將會(huì)被永遠(yuǎn)記錄的災(zāi)難性悲劇，這個(gè)事件充滿(mǎn)了淚水與痛苦，但同時(shí)多難興邦，這個(gè)事件不僅僅展現(xiàn)著當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)進(jìn)步，彰顯著人性的光輝，更促進(jìn)了我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，成為我國(guó)完善慈善制度尤其是慈善捐贈(zèng)制度的契機(jī)。中國(guó)現(xiàn)代意義上的慈善事業(yè)開(kāi)始了在萌芽階段之后較為迅速的發(fā)展，也得到了社會(huì)各界非普遍關(guān)注。其中廣大志愿者的不遠(yuǎn)萬(wàn)里奔赴支援，廣大企業(yè)的親自前往捐款送物，“捐款門(mén)”事件的關(guān)注程度，不僅表現(xiàn)著中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也暴露出了中國(guó)慈善捐贈(zèng)方面的諸多問(wèn)題。本文主要以慈善組織為觀察視角揭露問(wèn)題，借鑒經(jīng)驗(yàn)，提出建議：

1 我國(guó)慈善組織存在問(wèn)題分析

第一，慈善組織的公信力不足，無(wú)法充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。汶川地震后，不斷有報(bào)道說(shuō)許多中小企業(yè)親自運(yùn)送捐款物資到災(zāi)區(qū)，將其交予災(zāi)民。這一舉動(dòng)固然令人感動(dòng)，但卻是慈善組織作為中介者缺位的具體體現(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)在有公信力和影響力的慈善組織實(shí)際上都是借助于政府的公信力，正如消費(fèi)者協(xié)會(huì)一樣，在大多數(shù)老百姓的眼里都是把它看成了我們政府的一個(gè)行政部門(mén)，因此當(dāng)代中國(guó)實(shí)際上很少或者說(shuō)根本沒(méi)有具有第三方民間公信力的慈善組織。正因?yàn)槿绱?，“騙捐門(mén)”、“捐款門(mén)”等社會(huì)丑聞受到相當(dāng)大的關(guān)注。這些輿論壓力是慈善事業(yè)和慈善組織發(fā)展的重大動(dòng)力，但也是慈善組織發(fā)展的巨大阻礙。由于公眾的不信任使民間的慈善組織難以發(fā)展，民間慈善組織的缺失又使公眾捐款渠道不暢，最終限制了慈善事業(yè)的發(fā)展。

第二，慈善組織的設(shè)立條件較高，個(gè)人或企業(yè)成立基金會(huì)困難大。在西方社會(huì)，慈善基金會(huì)是慈善機(jī)構(gòu)中的極其重要的一類(lèi)。慈善基金會(huì)可以分為公募的慈善基金會(huì)和非公募的慈善基金會(huì)。公募的慈善基金會(huì)在監(jiān)管與運(yùn)行過(guò)程中受到嚴(yán)格的監(jiān)控。公募的慈善基金會(huì)雖在慈善組織中占有重要的一席之地，但在我國(guó)的發(fā)展空間不大。因此我們需要把目光投向非公募的慈善基金會(huì)。我國(guó)的非公募慈善基金會(huì)在設(shè)立上是特許主義，我國(guó)的企業(yè)慈善基金會(huì)就是屬于此類(lèi)。在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部企業(yè)社會(huì)責(zé)任研究中心主任鐘宏武看來(lái)，中國(guó)慈善基金會(huì)事業(yè)陷入一種尷尬境地：一方面是真正陽(yáng)光運(yùn)作的慈善基金會(huì)特別是非公募型基金會(huì)很少，另一方面是國(guó)內(nèi)的民政部門(mén)出于對(duì)基金會(huì)洗錢(qián)或其他商業(yè)目的的擔(dān)心，而采取了對(duì)非公募慈善基金會(huì)的成立不鼓勵(lì)的政策。按照國(guó)務(wù)院2004年6月1日頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第八條，企業(yè)慈善基金會(huì)成立的條件如下：“特定的公益目的而設(shè)立；非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬(wàn)元人民幣，原始基金必須為到賬貨幣資金；有規(guī)范的名稱(chēng)、章程、組織機(jī)構(gòu)以及與其開(kāi)展活動(dòng)相適應(yīng)的專(zhuān)職工作人員；有固定的住所；能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！笨梢钥闯鲈O(shè)立慈善基金會(huì)的門(mén)檻較高。受到這樣的影響，我國(guó)慈善組織發(fā)展途徑并不暢通，迄今為止，我國(guó)僅有慈善組織200余家。而在美國(guó)，卻有12萬(wàn)家之多。民間慈善組織發(fā)育不良，發(fā)展緩慢，慈善事業(yè)自然歸由政府主導(dǎo)，于是慈善活動(dòng)就像突發(fā)性的各種災(zāi)害一樣，也變成一種突發(fā)性、臨時(shí)性、受一時(shí)情感沖動(dòng)支配的活動(dòng)，只在災(zāi)禍突然降臨的時(shí)候，人們才在政府的“循循善誘”下想起慈善。

第三，慈善組織的地位尷尬，現(xiàn)存具有影響力的慈善組織性質(zhì)難以界定。我國(guó)現(xiàn)存的合法、有影響力的慈善組織目前處于尷尬地位，它們既具有國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，又具有民間團(tuán)體的性質(zhì)。筆者在走訪福建泉州慈善總會(huì)的過(guò)程中了解到，中國(guó)現(xiàn)在的慈善總會(huì)實(shí)際上是處于一種雙軌制的領(lǐng)導(dǎo)下，人員有公務(wù)員編制也有屬于勞動(dòng)合同關(guān)系的，性質(zhì)無(wú)法界定。吸收社會(huì)的捐款仍然是建立在政府公信力的基礎(chǔ)之上。而另一個(gè)作為捐款三大渠道之一的中國(guó)紅十字會(huì)也是如此。工作人員工資由政府財(cái)政劃撥，慈善款項(xiàng)只能用于慈善事業(yè)，不能用作投資。存在銀行的慈善資金將不可避免地貶值，更不用說(shuō)遭遇金融危機(jī)之時(shí)。但是筆者也了解到慈善資金管理的進(jìn)步與科學(xué)化，如以企業(yè)的運(yùn)作基金分紅的形式存在，或以較高的固定利率借給政府擔(dān)保的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

第四，慈善組織的管理監(jiān)管規(guī)范空白，可作為操作的依據(jù)較少?，F(xiàn)在國(guó)內(nèi)慈善基金會(huì)缺乏第三方社會(huì)監(jiān)督，容易引起公眾猜疑，公眾猜疑又導(dǎo)致很多企業(yè)不敢設(shè)立基金會(huì)。陳發(fā)樹(shù)的基金會(huì)設(shè)立事件充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。而慈善組織尤其是慈善基金會(huì)要發(fā)展自然需要有效的管理，從而實(shí)現(xiàn)資金保值增值。此外其高級(jí)管理人員的素質(zhì)要求絲毫不遜于一個(gè)公司的高級(jí)管理人員的任職要求。因此管理人員的工作評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)又是另一個(gè)需要思考的問(wèn)題。

2 先進(jìn)慈善事業(yè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

說(shuō)到慈善事業(yè)發(fā)展較為成熟，慈善制度構(gòu)建較為完善，慈善文化滲透較為徹底的西方國(guó)家，很容易便想到美國(guó)。美國(guó)不同于其他的歐洲國(guó)家，注重社會(huì)的高福利、完善的社會(huì)保障，而是注重于慈善事業(yè)，以其作為社會(huì)的第三次分配，發(fā)揮著調(diào)節(jié)貧富差距的重要杠桿作用。美國(guó)主要依靠以下方法發(fā)展慈善事業(yè)：

一是征稅“勸捐”。美國(guó)社會(huì)為公眾提供了兩個(gè)路徑發(fā)展慈善事業(yè)，一個(gè)是通過(guò)納稅人納稅，成為政府財(cái)政收入，再變?yōu)檎?cái)政支出，用于公共慈善事業(yè);另一個(gè)是個(gè)人直接捐助款項(xiàng)給慈善組織，再由慈善組織劃撥善款用于慈善事業(yè)。這兩個(gè)路徑不分優(yōu)劣在美國(guó)社會(huì)中都發(fā)揮著重要的作用。對(duì)于希望發(fā)展慈善事業(yè)的人們，第二個(gè)路徑當(dāng)然是他們的首選，比起財(cái)政劃撥，通過(guò)慈善組織的捐贈(zèng)至少能夠明確地保障自己的錢(qián)財(cái)用于慈善事業(yè)。因此慈善捐助在美國(guó)社會(huì)如同納稅一般占有重要的地位。而且美國(guó)還通過(guò)高額的遺產(chǎn)稅迫使富人將自己的遺產(chǎn)用于社會(huì)，而非形成龐大的家族事業(yè)，使貧富懸殊加劇。

二是制度保障。美國(guó)的慈善事業(yè)機(jī)制相當(dāng)完善，尤其是慈善組織的運(yùn)作管理監(jiān)管制度相當(dāng)成熟，這一點(diǎn)極其值得我們學(xué)習(xí)。美國(guó)是一個(gè)自律與監(jiān)管并重的國(guó)家。它的自律來(lái)自以下兩個(gè)方面，一是采用公司化運(yùn)營(yíng)模式，內(nèi)部監(jiān)管作為自律的一種形式為各類(lèi)慈善基金會(huì)所采納。二是行業(yè)自律，這與公司企業(yè)的行業(yè)自律也頗為相似。而它的監(jiān)管主要包括公眾輿論監(jiān)督和政府行政司法監(jiān)督。在行政司法監(jiān)督中，美國(guó)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)善款使用的監(jiān)督分為兩種手段、兩個(gè)層面，即法律手段和行政手段，以及聯(lián)邦層面和地方層面。在法律手段上，美國(guó)有稅務(wù)法和非營(yíng)利組織法案等規(guī)范和約束慈善機(jī)構(gòu)的行為。在行政手段上，聯(lián)邦政府的國(guó)內(nèi)稅收署就是實(shí)際上的慈善機(jī)構(gòu)主管部門(mén)。對(duì)公眾輿論監(jiān)督而言，企業(yè)的慈善捐贈(zèng)在美國(guó)的公民社會(huì)意識(shí)中已經(jīng)成為了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，社會(huì)輿論導(dǎo)向?qū)τ诖壬频陌l(fā)展也有著相當(dāng)大的強(qiáng)制力，不用說(shuō)一個(gè)成功的企業(yè)和商人，即使一個(gè)普通人如果選擇不捐款，則需付出巨大的社會(huì)代價(jià)，他將喪失個(gè)人聲望和已有的社會(huì)地位。

中國(guó)有著自己的特殊國(guó)情，與美國(guó)社會(huì)有著很大不同，不可能全部移植。反觀中國(guó)國(guó)內(nèi)，慈善事業(yè)發(fā)展較為成熟的便是中國(guó)香港。筆者曾接觸過(guò)香港的慈善家楊先生，了解到現(xiàn)在內(nèi)地也在積極地學(xué)習(xí)香港的先進(jìn)慈善經(jīng)驗(yàn)。我們知道慈善事業(yè)的發(fā)展動(dòng)力主要是善心與利益。而香港慈善事業(yè)成功的最為重要的原因就是因?yàn)橄愀鄣拇壬莆幕?、慈善意識(shí)已經(jīng)滲透進(jìn)了社會(huì)的各個(gè)階層，成為了人們的一種生活方式。香港是一個(gè)有著700萬(wàn)人口的城市，政府卻只有三個(gè)司，因此需要大量的非政府機(jī)構(gòu)參與到社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)之中。正是在這樣的背景下，慈善組織因少了政府的約束而有了更大的發(fā)展空間。其中以香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)合會(huì)和保良局為代表的非政府組織，在慈善活動(dòng)中極為活躍，發(fā)揮著重要的作用。

3 我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展建議

在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，任何社會(huì)事業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)制度機(jī)制的保障，需要制度與機(jī)制對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。慈善事業(yè)的發(fā)展對(duì)于健全的制度保障的需求更是毋庸置疑。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，明確分工順利過(guò)渡。發(fā)展慈善事業(yè)等社會(huì)公益事業(yè)是政府義不容辭的職責(zé)，同時(shí)政府又是發(fā)展慈善事業(yè)必不可少的推動(dòng)力量。眾所周知，我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)家，人民政府更應(yīng)該承擔(dān)起消除兩極分化的責(zé)任。政府是政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中代表，是社會(huì)資源的最大擁有者和分配者，對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展的影響作用最直接、最明顯、最有效。但是，當(dāng)前我國(guó)政府存在職能太過(guò)廣泛的問(wèn)題，同時(shí)習(xí)慣用行政手段解決社會(huì)問(wèn)題。慈善事業(yè)也不能免俗，受到政府的主導(dǎo)。因此需要明確分工，明確各自的發(fā)展方向。我國(guó)政府的發(fā)展方向應(yīng)是建立和完善以社會(huì)救助制度、社會(huì)優(yōu)撫制度、弱勢(shì)群體保護(hù)制度和社會(huì)福利制度為主要內(nèi)容的慈善事業(yè)和社會(huì)保障制度。政府應(yīng)當(dāng)放寬對(duì)民間慈善組織設(shè)立的限制，積極履行監(jiān)管工作等間接管理而非直接管理領(lǐng)導(dǎo)工作。

第二，雙軌并行，慈善組織逐步擺脫對(duì)政府的依賴(lài)。在慈善事業(yè)上，外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但是不可盲目移植?；谖覈?guó)的特殊國(guó)情，政府的影響力巨大，慈善事業(yè)的萌芽階段力量弱小，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持官辦慈善與民間慈善雙軌并行，相互促進(jìn)。我國(guó)的慈善事業(yè)有其發(fā)展特點(diǎn)，民間與政府力量的互動(dòng)，也是慈善事業(yè)的發(fā)展動(dòng)力之一。從慈善的本質(zhì)以及先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民間慈善必然應(yīng)當(dāng)成為慈善事業(yè)的主體之一。政府過(guò)多干預(yù)慈善事業(yè)，會(huì)導(dǎo)致捐贈(zèng)者對(duì)慈善事業(yè)的公信力產(chǎn)生懷疑。目前，政府給予民間慈善的空間一直有限，對(duì)于民間組織的約束，一直非常嚴(yán)格。所以在制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)該讓民間慈善與政府慈善處于一種平等的地位。政府對(duì)于民間慈善不是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。在現(xiàn)在這個(gè)過(guò)渡時(shí)期，慈善組織可以依靠政府積累資本金、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，最后擺脫對(duì)政府的依賴(lài)，建立自己的公信力與影響力。

第三，立法“勸捐”,完善慈善立法體系。根據(jù)上文的介紹，可以知道美國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力之一便是法律的迫使。而反觀我國(guó)，慈善立法還有許多空白，我國(guó)應(yīng)盡快建立完善慈善法律體系。首先制定一部慈善事業(yè)的基本法，作為發(fā)展慈善事業(yè)的基本依據(jù)。具體內(nèi)容上，慈善法應(yīng)該涵蓋有關(guān)慈善組織、慈善募捐、捐贈(zèng)者的權(quán)利和義務(wù)等慈善事業(yè)中重要問(wèn)題的具體規(guī)定，以彌補(bǔ)當(dāng)前慈善事業(yè)領(lǐng)域的立法空白。另外在納稅問(wèn)題上，也應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)和保障捐贈(zèng)人的利益。捐贈(zèng)增多和多樣化是慈善組織發(fā)展的直接助力，對(duì)于慈善組織的設(shè)立上，立法也應(yīng)正確引導(dǎo)，鼓勵(lì)建立，而非一味地嚴(yán)格限制成立。

第四，完善監(jiān)管，合理管理慈善組織。針對(duì)不同的慈善組織采取的監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)是不同的。監(jiān)管民間慈善組織的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是在現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)中進(jìn)行安排調(diào)整，不需要另行設(shè)立。具體而言，比如監(jiān)管公募性民間慈善組織相較于非公募性的慈善組織應(yīng)該更為嚴(yán)格。對(duì)于前者可以采取類(lèi)似于監(jiān)管上市公司的模式，如不定期抽查，信息公開(kāi)，捐贈(zèng)者公眾輿論監(jiān)督等。對(duì)于后者，外國(guó)的監(jiān)管主要是防止利用慈善組織洗錢(qián)，因此，我國(guó)監(jiān)管的目的也應(yīng)在于保證捐贈(zèng)者不是通過(guò)慈善組織來(lái)進(jìn)行違法犯罪行為，如關(guān)聯(lián)交易、洗錢(qián)、違規(guī)資本運(yùn)作等。其次，向公眾公布、向捐贈(zèng)者反饋慈善款項(xiàng)的運(yùn)行情況，是否落實(shí)到其事先設(shè)立的慈善項(xiàng)目等事項(xiàng)。真正做到公募性慈善組織的陽(yáng)光運(yùn)作，非公募性慈善組織的合法運(yùn)作。目前國(guó)家民政部雖然每年會(huì)對(duì)非公募基金會(huì)進(jìn)行年檢，但由于人手不足，使得這種制度形同虛設(shè)，因此法律對(duì)非公募性的基金會(huì)設(shè)立極其嚴(yán)格，監(jiān)管無(wú)法跟上也是一個(gè)重要原因。以上具體措施在一定程度上可以解決現(xiàn)在面臨的問(wèn)題。但是建立相應(yīng)完善的監(jiān)督約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府慈善和民間慈善的監(jiān)督才是最終目標(biāo)。對(duì)于慈善組織的管理，也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題，市場(chǎng)化的發(fā)展趨勢(shì)使慈善組織的運(yùn)作與公司企業(yè)的運(yùn)作極為相似，但是由于慈善事業(yè)的利他性與公益性這個(gè)本質(zhì)的不同，應(yīng)當(dāng)平衡好公益事業(yè)的發(fā)展和捐助款項(xiàng)的保值，發(fā)展公益信托產(chǎn)品。

[1] 馮英.外國(guó)的慈善組織[M].北京:中國(guó)社會(huì)出版社,2008.

[2] 鐘宏武.慈善捐贈(zèng)與企業(yè)績(jī)效[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2007.

[3]孫岳兵,陳寒非.困境與出路:對(duì)我國(guó)民間慈善捐贈(zèng)現(xiàn)狀的思考[J].長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào),2007,21(1):51-53.

[4] 陶海洋.試論建國(guó)后政府慈善事業(yè)及其現(xiàn)代化面臨的問(wèn)題[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究,2008,(4).

[5] 周秋光,曾桂林.中國(guó)慈善簡(jiǎn)史[M].北京:人民出版社,2006.

[6] 謝鵬,梁嘉琳.一擲83億行善遭質(zhì)疑——陳發(fā)樹(shù)“冤不冤”？[N].南方周末,2009-10-28.