王立峰

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林長春130012)

行政自制理論視閾下的“行政三分制”
——以深圳市行政體制改革為例

王立峰

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林長春130012)

隨著深圳市綜合配套改革方案的全面施行,沉寂許久的“行政三分制”改革終于浮出水面。作為一項(xiàng)創(chuàng)新的行政管理方式,“行政三分制”亟待理論上給出合理的回應(yīng)。行政法學(xué)領(lǐng)域新近興起的“行政自制”理論能夠契合“行政三分制”的實(shí)踐?！靶姓种啤备母镆孕姓灾评砟顑?yōu)化行政決策制度;堅(jiān)持人權(quán)與效率的統(tǒng)一,保障執(zhí)行的專業(yè)、高效;改革監(jiān)督模式,保障監(jiān)督有力、到位。“行政自制”理論保障了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理界分與配置,從“行政自制”理論出發(fā),觀照“行政三分制”改革,對深化地方行政體制改革很有啟迪意義。

行政三分制;行政自制理論;行政體制改革

歷經(jīng)2003年“行政三分制”的熱議、碰壁、沉寂,2009年,深圳市啟動了新一輪的綜合配套改革,在《深圳市綜合配套改革實(shí)施方案》中,赫然凸顯了決策、執(zhí)行與監(jiān)督的行政三分體制,即“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)決策相對集中,執(zhí)行專業(yè)高效,監(jiān)督有力到位”①。與2003年行政體制改革的初步嘗試相比,深圳市的這輪改革信念更加堅(jiān)決,步伐更加堅(jiān)定。但作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新,此次改革的阻力同樣巨大:既要面對內(nèi)部各部門間的機(jī)構(gòu)裁撤與重組、人員分流與重新定崗,又要與外部政治氛圍、法律制度、上級管理體制實(shí)現(xiàn)有效銜接。就行政法治角度而言,“行政三分制”的管理模式為行政法學(xué)提出了新的課題,“破冰之舉”的改革實(shí)踐亟待理論給出應(yīng)有的回應(yīng)。從行政自制視閾下審視行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分設(shè)分立分行,對搞好“行政三分制”改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“行政三分制”的基本要義與理論來源

“行政三分制”作為一項(xiàng)創(chuàng)新的理論范疇,來自于學(xué)者的概括。根據(jù)最早提出“行政三分制”的深圳大學(xué)馬敬仁教授的理解:“所謂‘行政三分制’,即在一級政府管理系統(tǒng)內(nèi)部,將決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能適度分離并在運(yùn)行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)的一種行政管理體制?！雹趶木唧w操作層面來看,“行政三分制”改革是在對行政權(quán)進(jìn)行事務(wù)分析、職能分析的基礎(chǔ)上,以大行業(yè)、大系統(tǒng)的方式設(shè)立決策部門,并就每個決策部門關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)設(shè)若干個執(zhí)行局,決策權(quán)在決策局,執(zhí)行權(quán)、審批權(quán)在執(zhí)行局,決策局只管決策,而執(zhí)行局則是單一的執(zhí)行,監(jiān)督局負(fù)責(zé)對決策與執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。每個決策局將設(shè)立服務(wù)于局長和制約局長權(quán)力的兩類咨詢機(jī)構(gòu),其組織形式可以是委員會、中心、審議會等,其成員將包括專家、市民和相關(guān)領(lǐng)域的資深退休干部。與此相配套的是建立3至 5個公共行政管理系統(tǒng)平臺,作為所有政府部門共享的內(nèi)務(wù)管理和服務(wù)系統(tǒng),其職責(zé)是為所有政府機(jī)構(gòu)提供有效的管理和服務(wù),如公共財(cái)政、綜合法制、公共人力資源、公共信息等。

從理論來源上講,“行政三分制”作為一項(xiàng)創(chuàng)新的制度模式來自于國外的新公共管理運(yùn)動。新公共管理理論興起于20世紀(jì)末的西方國家,伴隨著政府再造與重塑運(yùn)動而成為主流理論,并對傳統(tǒng)的管理模式進(jìn)行了深刻反思,重新確立了“讓決策者決策,讓管理者管理,讓監(jiān)督者監(jiān)督”的理念。新公共管理理論倡導(dǎo)“以企業(yè)家精神去改革公共部門,讓競爭機(jī)制和服務(wù)意識成為政府的活力源泉”,“政府應(yīng)是起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳”③。面對全球化帶來的一系列挑戰(zhàn),新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)“政府職能市場化、政府行為法治化、政府決策民主化、政府權(quán)力多元化”④。20世紀(jì) 80年代以來,以英國為代表的西方國家大刀闊斧地進(jìn)行了一系列新公共服務(wù)改革。1988年,英國首相撒切爾夫人批準(zhǔn)了《改善政府管理:下幾步》的行政改革方案,其中之一就是英國政府將實(shí)行新的管理模式。將政策制定與政策執(zhí)行職能分開,在中央各部建立政策核心司和執(zhí)行局。政策核心司幫助部長負(fù)責(zé)核心決策事務(wù),執(zhí)行局負(fù)責(zé)政策執(zhí)行。此后的澳大利亞、瑞典、愛爾蘭、丹麥、中國香港等國家和地區(qū)都不同程度地借鑒了英國的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行了公共行政改革,成效斐然。而此次深圳市綜合配套改革就是借鑒了英國和香港的經(jīng)驗(yàn)。

二、“行政三分制”的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義

1.“行政三分制”的理論基礎(chǔ):行政自制理論

行政自制理論建立在反思傳統(tǒng)行政控權(quán)與監(jiān)督模式的基礎(chǔ)之上,是對政府的自我控制能力的重新體認(rèn)。有學(xué)者將行政自制定義為:行政自制是“行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為,使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為,即行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制,包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列下設(shè)機(jī)制”⑤。很顯然,行政自制強(qiáng)調(diào)在固守傳統(tǒng)行政權(quán)力的外部制約的前提下,需要從行政權(quán)內(nèi)部尋求權(quán)力控制的途徑。就是說,要認(rèn)識到行政權(quán)不僅具有擴(kuò)張與濫用的可能,也應(yīng)該看到行政主體具有自我的權(quán)力制約能力,通過內(nèi)部分權(quán)與自我監(jiān)督,可以規(guī)范和引導(dǎo)行政管理走向良善、和諧的治理軌道。對于權(quán)力的制約,傳統(tǒng)的制約方式是一種外在的模式,即道德評價(jià)、立法制約、司法監(jiān)督等,但外在制約與行政權(quán)力之間總是很難實(shí)現(xiàn)有效的契合與銜接,“一收就死、一放就亂”的現(xiàn)象同樣存在于行政法治之中。立法規(guī)制與司法監(jiān)督在面對行政自由裁量權(quán)時,很難處理合法性與合理性之間的關(guān)系,有時不得不犧牲行政效率。行政自制的價(jià)值在于重新承認(rèn)行政主體具有自我反省與內(nèi)在審查的能力,也能夠區(qū)分善惡、趨利避害,行政主體通過自我控制、自我約束是可以在法治框架下規(guī)范自由裁量權(quán)的,進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)行政質(zhì)量與效率的二者兼顧。在著名的《聯(lián)邦黨人文集》中,麥迪遜認(rèn)為:“假如人都是神,那么政府就沒有必要存在了;如果能夠以神來統(tǒng)治人,那么無論外部或內(nèi)部的政府制約也就沒有必要存在了。要形成一個以人管理人的政府,其最大的困難在于,你首先必須使政府能夠控制被統(tǒng)治者;其次迫使政府控制自己?！雹?/p>

行政自制理論的提出在當(dāng)前中國的政治文明建設(shè)進(jìn)程中具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。首先,行政自制通過內(nèi)部分權(quán)與制衡,可以避免行政權(quán)力的集中化,形成防范權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗的第一道門檻。其次,行政自制理論的確立,有助于整合行政復(fù)議、行政監(jiān)察、行政審計(jì)、行政問責(zé)等項(xiàng)措施,規(guī)范行政主體的自我糾錯機(jī)制,進(jìn)而完善行政法治的理論與實(shí)踐。再次,從科學(xué)發(fā)展觀的角度來看,行政自制無疑具有制度創(chuàng)新的價(jià)值。行政自制所倡導(dǎo)的公共服務(wù)理念與政府善治實(shí)踐不僅對行政體制改革具有促動作用,也體現(xiàn)了政治文明建設(shè)對政府治理模式提出的要求。最后,行政自制所倡導(dǎo)的反思性的理性行政,有利于提升行政主體及其公務(wù)人員的行政倫理,通過對自身行政權(quán)力的自律、自察、自控,能夠避免或消除行政權(quán)力濫用的消極影響,進(jìn)而構(gòu)建新型的服務(wù)行政模式,促進(jìn)官民和諧乃至社會和諧。

當(dāng)然,行政自制不能取代行政他制,這一點(diǎn)是毋庸質(zhì)疑的。行政自制理論,與其說是與立法制約、司法監(jiān)督等外部控權(quán)模式的協(xié)調(diào),毋寧說是以此發(fā)掘出久被人們所忽視的“行政權(quán)可以為善”這一事實(shí)。揭開這一被遮蔽的事實(shí)的目的則在于強(qiáng)調(diào)行政主體通過“自律、自察、自控”的自我約束、自我監(jiān)督,可以形成一種善治的可能。當(dāng)下深圳市啟動的行政體制改革為行政自制理論提供了寶貴的試金石,提供了驗(yàn)證的實(shí)踐平臺。

2.“行政三分制”施行的現(xiàn)實(shí)意義

“行政三分制”區(qū)別于西方國家的立法、行政與司法的三權(quán)分立,是立足于行政管理體制內(nèi)部的權(quán)力分立與制衡。結(jié)合當(dāng)下中國行政管理體制的現(xiàn)狀,作為創(chuàng)新性的行政管理模式,“行政三分制”改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一,分權(quán)管理模式有利于明確定位主體角色。決策、執(zhí)行與監(jiān)督的內(nèi)部三分,形成有效的行政分權(quán),改變了傳統(tǒng)的“自裁自行、審執(zhí)不分、審監(jiān)一體”的高度集中的權(quán)力模式,避免了行政主體充當(dāng)“既劃槳又掌舵”的全能政府,擺脫了“既當(dāng)球員,又當(dāng)裁判員”的尷尬身份,實(shí)現(xiàn)了角色分化與分立。通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力分化,可以使決策部門、執(zhí)行部門與監(jiān)督部門各司其職、各負(fù)其責(zé),再加上行政績效評估制度的引入,更有利于各行政部門及相關(guān)人員樹立一種自律、自察、自控的行政倫理氛圍。

第二,權(quán)力制衡機(jī)制有利于有效防范權(quán)力異化。決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡模式對于改變傳統(tǒng)的“行政迷局”是一種有益的嘗試,這種迷局就是缺乏有效的制衡機(jī)制所導(dǎo)致的行政權(quán)力異化的現(xiàn)象,即“權(quán)力部門化、部門利益化、利益壟斷化”。深圳市的“行政三分制”改革就是一種積極的嘗試。

第三,機(jī)構(gòu)職能重置有利于更好地搭建公共服務(wù)平臺。“行政三分制”下的決策部門、執(zhí)行部門與監(jiān)督部門間的協(xié)調(diào)配合,不能單純地被看做政府職能的硬性分立,而更應(yīng)該被理解為政府行政職能的重新定位與整合。在綜合配套改革方案之中,這種行政三分的自制模式已經(jīng)大致勾勒出公共服務(wù)型政府的基本雛形,標(biāo)志著全能型政府向限權(quán)型政府轉(zhuǎn)變、管理行政向服務(wù)行政過渡。

第四,責(zé)任明確定位有利于積極推動法治政府建設(shè)。依照國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》所設(shè)定的“法治型、服務(wù)型、責(zé)任型”政府的基本要義,法治政府下的行政體制改革的基本目標(biāo)是:“實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開,政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順,政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權(quán)限比較明確。行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成?；窘?quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。”⑦“行政三分制”改革下的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的制約與協(xié)調(diào),有利于從行政法治角度規(guī)范執(zhí)法行為,明確責(zé)任歸屬,保證監(jiān)督效力,實(shí)現(xiàn)“三型”政府的目標(biāo)。

三、“行政自制”理論視閾下“行政三分制”的行政法治契合

“行政三分制”改革如何結(jié)合中國國情、契合中國的政治體制與法律制度,是我國地方政府行政體制改革的瓶頸問題。從行政自制理論出發(fā),觀照“行政三分制”改革,對我們深化“行政三分制”改革很有啟迪意義。

1.以行政自制理念優(yōu)化行政決策制度

行政決策是行政管理的核心,是政府政治思想、管理意志與法律意識的集中表現(xiàn)。行政決策的科學(xué)與民主是政府行政管理的宗旨,決定了行政管理的實(shí)效。當(dāng)前,囿于行政管理體制改革仍處于起步階段,行政法治建設(shè)尚未成熟,地方政府決策中仍然存在著許多問題,突出表現(xiàn)在:存在輕決策、重執(zhí)行的陳腐思想,導(dǎo)致決策的民主化程度不高;決策缺乏法治化,決策程序流于形式;利益部門壟斷資源,嚴(yán)重?fù)p害公眾利益。針對上述問題,本著行政自制理念,定位于“行政三分制”模式下的行政決策制度應(yīng)從以下幾方面加以優(yōu)化。

第一,規(guī)范決策程序,保證決策信息的公開。公認(rèn)的科學(xué)決策程序大體分為以下四大步驟:提出問題,確定目標(biāo);調(diào)查預(yù)測,擬訂方案;評估選優(yōu),確定方案;實(shí)施反饋,修正完善。⑧在“行政三分制”改革框架下,應(yīng)通過制定地方政府規(guī)章的形式把決策程序制度化,明確決策權(quán)的內(nèi)部職能分工。此外,行政決策程序可以按公共事務(wù)的不同,分為一般決策程序與重大事項(xiàng)決策程序兩種形式。前者以快捷便民為目的,程序環(huán)節(jié)可以簡化;后者由于涉及重大事項(xiàng),必須嚴(yán)格遵守程序,通過實(shí)行專家咨詢論證、聽取公眾意見、集體共同決策等措施來進(jìn)行。決策程序的嚴(yán)格遵守能夠保證決策信息的公開,信息公開又能反向地監(jiān)督程序的順利實(shí)行。公開意味著監(jiān)督,意味著責(zé)任意識的形成,也決定著決策的質(zhì)量。決策信息應(yīng)通過多種途徑,如政府網(wǎng)站、政務(wù)報(bào)刊、新聞媒體等向外發(fā)布。

第二,倡導(dǎo)民主決策,暢通民主參與渠道。民主是科學(xué)決策的基礎(chǔ),只有真正體現(xiàn)民意、代表民聲、關(guān)懷民情的行政決策才能得到民眾的擁護(hù)與支持?？梢酝ㄟ^以下方式實(shí)現(xiàn)決策的民主化:借助互聯(lián)網(wǎng),建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺,廣泛汲取民意;通過重大決策事項(xiàng)的新聞發(fā)布會與聽證會,為民眾提供參與決策的機(jī)會,完善決策預(yù)案;組建決策專家委員會與咨詢委員會,有效利用“外腦”資源;定期或因事展開社會實(shí)踐調(diào)研,深入群眾之中,積極反饋公眾意見,保障決策的民主與科學(xué);有些情況下,尤其是涉及到技術(shù)含量高的決策事項(xiàng),可以借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn),以委托形式由第三部門或社會企業(yè)提供相應(yīng)的決策方案,然后由公眾表決加以實(shí)施。

第三,完善決策監(jiān)督,保障決策責(zé)任的落實(shí)。決策權(quán)是行政權(quán)的源頭,如果權(quán)力源頭腐敗,就好比河流的源頭出現(xiàn)問題一樣,會污染整條河流。決策權(quán)本身既是權(quán)力的根基,又是利益分配的前提,因而,完善決策監(jiān)督,防范決策權(quán)腐敗至關(guān)重要。加強(qiáng)對決策權(quán)力的監(jiān)督,離不開責(zé)任機(jī)制的設(shè)定,即實(shí)現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違權(quán)受追究”的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在行政權(quán)內(nèi)部三分的模式下,對決策權(quán)的監(jiān)督可從以下幾個方面著手:由監(jiān)督局實(shí)現(xiàn)決策全程監(jiān)督;明確責(zé)任主體,強(qiáng)化決策責(zé)任制,個人決策,個人負(fù)責(zé),集體決策,主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),下屬附連帶責(zé)任;完善問責(zé)機(jī)制,明確責(zé)任承擔(dān)方式;如果行政決策有損國家利益與公共利益,侵害民眾合法權(quán)益,要追究決策主體的行政責(zé)任、政治責(zé)任及法律責(zé)任。

2.堅(jiān)持人權(quán)與效率的統(tǒng)一,保障執(zhí)行專業(yè)高效

提高決策執(zhí)行力是行政權(quán)力有效運(yùn)行的重要保證。執(zhí)行乏力或受阻,再好的決策也只能是紙上談兵。溫家寶總理曾經(jīng)說過:“執(zhí)行力是政府工作的生命,加快政府行政體制改革,必然要提高政府的執(zhí)行力與公信力?！雹饽壳?地方行政管理中存在以下三方面的問題:其一,決策與執(zhí)行一體化,執(zhí)行監(jiān)督空置。傳統(tǒng)行政管理集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)一體,導(dǎo)致執(zhí)行無規(guī)可循,更無須擔(dān)責(zé)。其二,決策變形,執(zhí)行老大難。其三,利益爭奪與責(zé)任失位,人權(quán)與民本理念淡薄。為強(qiáng)化執(zhí)行的力度與實(shí)效,保障行政執(zhí)行的人權(quán)與效率價(jià)值的并重,“行政三分制”下的行政執(zhí)行可從以下幾個方面加以完善。

第一,樹立人權(quán)觀念,培育公共服務(wù)意識。官民和諧的根本則在于樹立人權(quán)觀念,培育服務(wù)意識。要始終保持與人民群眾血脈相連,堅(jiān)持“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”。“為人民服務(wù)”要體現(xiàn)到實(shí)際行動之中,體現(xiàn)到行政執(zhí)行行為之中,體現(xiàn)到對公民權(quán)益的保護(hù)之中。

第二,改革執(zhí)行模式,倡行執(zhí)行方式多元化。在“行政三分制”下,執(zhí)行局按其事務(wù)分類隸屬于決策局,執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān),也可是社會組織,這改變了傳統(tǒng)的行政執(zhí)行模式。此外,執(zhí)行權(quán)也可以通過市場公開競標(biāo)的形式賦予社會公共組織。市場機(jī)制的引入可形成多元的執(zhí)法方式,有利于形成政府與社會共治的格局。

第三,優(yōu)化績效考核,強(qiáng)化行政執(zhí)行效率。為保障公共管理的效率、提升公共服務(wù)的質(zhì)量,優(yōu)化績效評估制度是強(qiáng)化政府執(zhí)行力的重要手段。

第四,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,推行行政問責(zé)制度。執(zhí)行行為直接涉及公共利益與人民權(quán)利,必須受到嚴(yán)格的監(jiān)督?！靶姓种啤毕?監(jiān)督部門的審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)察是最高位的監(jiān)督,其次是決策部門對執(zhí)行的全程監(jiān)督。此外,應(yīng)建立嚴(yán)格的行政問責(zé)制度,對執(zhí)行中存在的執(zhí)行不力或效能低下問題實(shí)施問責(zé),追究責(zé)任。

3.改革監(jiān)督模式,保障監(jiān)督有力到位

“行政三分制”下的行政監(jiān)督是行政自制的一種表征,即行政機(jī)關(guān)對其自身進(jìn)行約束與反省,以達(dá)到自律、自察、自責(zé)。目前來看,我國行政監(jiān)督主要包括監(jiān)督機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、對行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員違紀(jì)行為進(jìn)行行政監(jiān)察等兩種手段。我國這種內(nèi)外部監(jiān)督體系具有面廣量大的特點(diǎn),在監(jiān)督實(shí)踐之中確實(shí)發(fā)揮了“治病”和“保健”的作用,但也存在著以下一些無法回避的問題:其一,監(jiān)督主體的獨(dú)立性與權(quán)威性弱,導(dǎo)致監(jiān)督乏力;其二,監(jiān)督法施行不力,監(jiān)督程序亟待規(guī)范:其三,行政監(jiān)督的方式與手段單一化,缺乏全程監(jiān)督和全面監(jiān)督。針對這些問題,“行政三分制”下的監(jiān)督模式的相關(guān)改革確實(shí)存在著一些亮點(diǎn),值得推廣。

第一,增強(qiáng)行政監(jiān)督部門的權(quán)威性,變雙重領(lǐng)導(dǎo)制為垂直領(lǐng)導(dǎo)制。只有保證監(jiān)督部門的獨(dú)立性,才能樹立監(jiān)督部門的權(quán)威性。監(jiān)督部門的獨(dú)立性與權(quán)威性可從改革傳統(tǒng)監(jiān)督模式著手。一要擺脫層級設(shè)置格局,脫離平級財(cái)政與人事的制約形式;二要提升監(jiān)督部門的地位,使決策部門與執(zhí)行部門隸屬于監(jiān)督部門之下;三要改變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,擺脫地方政府的制約,這樣才能有效遏制“一把手”的腐敗。深圳市的“行政三分制”下,監(jiān)督部門是由市長直接領(lǐng)導(dǎo)的。但筆者認(rèn)為這無法有效防范市長級的“一把手”腐敗,而垂直領(lǐng)導(dǎo)體制則不存在這一問題。深圳市的“行政三分制”改革從2003年開始醞釀至2009年付諸實(shí)踐,都得到了時任市長的大力支持,但這兩任市長卻都因腐敗違紀(jì)而被拉下馬,這從反面說明獨(dú)立監(jiān)督的特別重要性。

第二,落實(shí)與完善監(jiān)督法制,實(shí)現(xiàn)黨政分署辦公體制。行政監(jiān)督的法制建設(shè)受制于外部整體的政治體制格局與行政法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的法治化,尚有許多工作要做。一要解決監(jiān)督法的具體實(shí)施問題,有法不依仍然困擾著行政監(jiān)督實(shí)踐。二要解決法律、法規(guī)的細(xì)化問題。三要實(shí)現(xiàn)黨政監(jiān)督的適當(dāng)分離,使行政監(jiān)督部門作為監(jiān)督的一個主體,充分發(fā)揮應(yīng)有作用。

第三,協(xié)調(diào)內(nèi)外部監(jiān)督體系,保障監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。廣義上講,我國行政監(jiān)督具有體系龐大、主體多元、機(jī)構(gòu)繁多、職能混雜等特點(diǎn)。如何協(xié)調(diào)各種監(jiān)督方式,使之能夠成為功能統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有序、配合默契的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系,這就需要從內(nèi)部行政監(jiān)督做起,保證監(jiān)督有力、到位。一要實(shí)現(xiàn)政府行政監(jiān)督與社會監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨委監(jiān)督的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,具體的監(jiān)督職能應(yīng)由地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、明確分工。二要合理配置內(nèi)部監(jiān)督職能,實(shí)現(xiàn)職權(quán)不空置、不交叉、不越權(quán)。三要積極關(guān)注社會輿論,重視社會監(jiān)督,尤其要重視發(fā)揮新聞媒體在監(jiān)督中的作用。

注釋

①《深圳市綜合配套改革總體方案》,《人民政協(xié)報(bào)》2009年 6月16日。②鄭代良、馬敬仁:《淺析“行政三分制”與“行政三聯(lián)制”的區(qū)別》,《行政與法》2003年第 9期。③[美 ]戴維 ·奧斯本、特德 ·蓋布勒:《改革政府:企業(yè)家精神如何改革公共部門》,周敦仁等譯,上海譯文出版社,2006年,第21—26頁。④易正春:《部門行政向公共行政的轉(zhuǎn)向——從深圳市“行政三分制”看中國行政改革新取向》,《黑龍江社會科學(xué)》2003年第 6期。⑤崔卓蘭、劉福元:《行政自制:探索行政法理論視野之拓展》,《法制與社會發(fā)展》2008年第3期。⑥[美 ]漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如譯,商務(wù)印書館,1980年,第351頁。⑦《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,《人民日報(bào)》2004年4月21日。⑧唐興霖:《公共行政學(xué):理論與思考》,中山大學(xué)出版社,2000年,第35頁。⑨唐鐵漢:《努力提高行政執(zhí)行力》,《中國行政管理》2007年第10期。

D035.5

A

1003—0751(2010)01—0001—05

2009—11—09

王立峰,男,吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,吉林大學(xué)政治學(xué)博士后研究人員。

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