劉助仁

(湖南省社會(huì)科學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410003)

災(zāi)害應(yīng)急管理:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的審視與啟示

劉助仁

(湖南省社會(huì)科學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410003)

隨著全球化、現(xiàn)代化的日益泛化和深化，各種重大突發(fā)災(zāi)害事件頻頻出現(xiàn)，嚴(yán)重威脅著人類安全和社會(huì)穩(wěn)定，已成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。從國(guó)際的視野審視各國(guó)的災(zāi)害應(yīng)急管理，認(rèn)真思考和總結(jié)世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急管理體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，將有助于中國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理體系的構(gòu)建和完善，提高綜合預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件的能力。

災(zāi)害;應(yīng)急管理;公共安全;國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

災(zāi)害，如大地震、海嘯、火山爆發(fā)、非典疫情、恐怖襲擊、化學(xué)泄散等天災(zāi)人禍，都像是可怕的惡魔，隨時(shí)造訪人類。聯(lián)合國(guó)在經(jīng)歷了“國(guó)際減災(zāi)十年(1990～2000)”大規(guī)?；顒?dòng)之后，全球已有一百七十多個(gè)國(guó)家建立了國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)，并確定了在21世紀(jì)繼續(xù)開展“國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略”。在此背景下，世界各國(guó)尤其發(fā)達(dá)國(guó)家都不約而同地指向了這樣一個(gè)目標(biāo):為構(gòu)建公共安全網(wǎng)搭建起應(yīng)急管理體系支撐平臺(tái)。從國(guó)際的視野審視各國(guó)的災(zāi)害應(yīng)急管理，借鑒有益的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們建立完備的災(zāi)害應(yīng)急管理體系大有裨益。

一、國(guó)外災(zāi)害應(yīng)急管理的審視

全球防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)是減輕自然、人為和技術(shù)災(zāi)害。自然災(zāi)害是人類依賴的自然界中所發(fā)生的異?，F(xiàn)象。地球上的自然變異，包括人類活動(dòng)誘發(fā)的自然變異，無時(shí)無刻不在發(fā)生，當(dāng)這種變異給人類社會(huì)帶來危害時(shí)，即構(gòu)成自然災(zāi)害。世界范圍內(nèi)重大的自然災(zāi)害包括地震、海嘯、火山、森林火災(zāi)、生物災(zāi)害、氣候?yàn)?zāi)害、農(nóng)林病蟲害，等等。所謂人為災(zāi)害，通常把以人為影響為主因產(chǎn)生的而且表現(xiàn)為人為態(tài)的災(zāi)害稱為人為災(zāi)害。如人為引起的火災(zāi)、恐怖襲擊、傳染病、政治性騷擾、群體性暴力事件、食品安全、重大交通事故，等等。技術(shù)災(zāi)害是人類在生產(chǎn)活動(dòng)中技術(shù)失當(dāng)或管理失誤為主因造成的災(zāi)害。值得一提的是，人們一直把重特大工業(yè)事故列為“事故”管理范疇，使管理者長(zhǎng)期忽視這種“事故”的巨大社會(huì)影響，無形中弱化了企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，降低了對(duì)“事故”的管理力度，為企業(yè)提升安全管理水平增加了認(rèn)識(shí)上的障礙。這種“特大工業(yè)事故”或“特別重大事故”其本質(zhì)是一種災(zāi)害，也就是技術(shù)災(zāi)害，包括重大生產(chǎn)安全事故如核泄漏、瓦斯爆炸、礦山塌陷、重大污染、化學(xué)泄漏、水電氣熱等生命線工程災(zāi)害，信息及通訊災(zāi)禍如全球性網(wǎng)絡(luò)病毒，重大航天航空災(zāi)難，等等。面對(duì)各種各樣的突發(fā)災(zāi)害，世界主要國(guó)家從政府到民間都建立起越來越健全的災(zāi)害應(yīng)急管理體系，并形成了一套行之有效的針對(duì)災(zāi)害的管理措施及應(yīng)對(duì)策略，但各有側(cè)重。

(一)美國(guó)

美國(guó)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和危機(jī)感比較強(qiáng)的國(guó)家，在積極采取措施減少突發(fā)災(zāi)害造成的損失方面，目前處于世界領(lǐng)先水平。通過長(zhǎng)期努力，美國(guó)已建立起一套比較成熟的災(zāi)害應(yīng)急管理體系，其特色主要體現(xiàn)為制度化和規(guī)范化的操作，靈活的組織結(jié)構(gòu)以及齊全的應(yīng)對(duì)配套措施。

美國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的管理模式，是以法律先行，以總統(tǒng)掛帥，以國(guó)家安全委員會(huì)為決策中樞，國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部(及其下層的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局)等有關(guān)部委分工負(fù)責(zé)，中央情報(bào)局等跨部委獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，臨時(shí)性突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性動(dòng)態(tài)組織體系。美國(guó)現(xiàn)行的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制是美國(guó)國(guó)家安全管理的一個(gè)重要組成部分。

為了提高應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的能力和協(xié)調(diào)政府部門及民間的行動(dòng)，1974年美國(guó)根據(jù)《減災(zāi)法案》確立了“總統(tǒng)災(zāi)害宣布機(jī)制”。爾后，1979年由卡特總統(tǒng)簽署行政命令成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)，將原本分散在不同部門的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)整合起來，形成綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)，涵蓋災(zāi)害預(yù)防、保護(hù)、回應(yīng)、恢復(fù)和減災(zāi)各個(gè)領(lǐng)域。這是一個(gè)完全獨(dú)立的直接負(fù)責(zé)全國(guó)災(zāi)變管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)90年代，“聯(lián)邦應(yīng)急方案”正式推出，標(biāo)志著美國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理體系的框架基本成型。

以“聯(lián)邦應(yīng)急方案”為代表的美國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理體系強(qiáng)調(diào)對(duì)災(zāi)害事件既要做出協(xié)調(diào)一致的反應(yīng)，同時(shí)也要通過獨(dú)特的應(yīng)急功能進(jìn)行模塊劃分，以確保這一體系在組織結(jié)構(gòu)上具有最大限度的靈活性。例如:在應(yīng)對(duì)恐怖行動(dòng)所造成的災(zāi)難時(shí)，成立了政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即“政府有關(guān)部門處理恐怖活動(dòng)對(duì)策委員會(huì)”，這個(gè)機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由國(guó)家安全會(huì)議、聯(lián)邦調(diào)查局、中情局、國(guó)防部、聯(lián)合參謀部、交通部、司法部等部門的人員組成，一旦政策確定，則由各個(gè)部門分頭執(zhí)行。在極端天氣引發(fā)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面，美國(guó)已建立起一套相應(yīng)的國(guó)家應(yīng)急系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要由美國(guó)海洋大氣局和國(guó)土安全部負(fù)責(zé)。在公共衛(wèi)生安全方面，經(jīng)過各方努力，一套先進(jìn)和完善的公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制也已經(jīng)形成，能確保及時(shí)快速識(shí)別新型傳染疾病等公共衛(wèi)生緊急事件。

從整體來看，美國(guó)災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)的具體運(yùn)作基本上實(shí)行以政府為主導(dǎo)、軍事力量參與、民間機(jī)構(gòu)跟進(jìn)、商業(yè)機(jī)構(gòu)配合以及國(guó)外援助5個(gè)方面相互配合、共同應(yīng)對(duì)的方略，力圖將突發(fā)災(zāi)害事件造成的人員和財(cái)產(chǎn)損失降到最少。美國(guó)還高度重視并動(dòng)員了所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的科技資源與能力，開展廣泛的科學(xué)研究與實(shí)驗(yàn)，為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件提供必要的知識(shí)、技術(shù)和設(shè)備供給。同時(shí)，通過教育和宣傳，提高全民的防災(zāi)意識(shí)與應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件的能力。

(二)日本

日本是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)且非常注重應(yīng)急管理的國(guó)家，同時(shí)也是世界上構(gòu)建全程災(zāi)害應(yīng)急管理體系最成功的國(guó)家之一。自20世紀(jì)90年代以來，日本建立起一套從中央到地方的災(zāi)害應(yīng)急管理體制，大力提高全國(guó)的應(yīng)變能力。日本的災(zāi)害應(yīng)急管理體制在應(yīng)對(duì)各種突發(fā)災(zāi)害事件中發(fā)揮著非常重要的作用。

日本政府從國(guó)家公共安全的各個(gè)方面，建立了以內(nèi)閣首相為應(yīng)急管理最高指揮官的應(yīng)急管理體系，負(fù)責(zé)全國(guó)的應(yīng)急管理。日本的應(yīng)急管理體制通過安全保障會(huì)議、內(nèi)閣會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議制定決策，日本防衛(wèi)廳、警察廳、海上保安廳、消防廳等省廳全面配合。日本政府還在首相官邸的地下一層建立了全國(guó)應(yīng)急管理中心，是應(yīng)對(duì)包括戰(zhàn)爭(zhēng)在內(nèi)的多災(zāi)種、全風(fēng)險(xiǎn)管理體制，而在其他有關(guān)政府部門則設(shè)有負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的處、室。一旦發(fā)生突發(fā)災(zāi)害事件，一般內(nèi)閣會(huì)議決議成立對(duì)策本部，如果是比較重大的問題或事件，首相親任本部長(zhǎng)，擔(dān)任總指揮。

在應(yīng)急管理體系中，日本政府根據(jù)不同的事件類別，啟動(dòng)不同的應(yīng)急管理部門。在自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中，中央防災(zāi)會(huì)議作用凸顯。以首相為主席的中央防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)全國(guó)的自然災(zāi)害，其成員除首相和負(fù)責(zé)防災(zāi)的國(guó)土交通大臣之外，還有其他內(nèi)閣成員以及公共機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人等。而且，政府還設(shè)立了緊急召集對(duì)策小組，以防止發(fā)生大規(guī)模自然災(zāi)害時(shí)指揮人員不到崗，出現(xiàn)混亂局面。一旦發(fā)生重大災(zāi)害，除了日本自衛(wèi)隊(duì)可以投入救援外，日本各都道府縣警察總部都設(shè)有緊急救援隊(duì)，總?cè)藬?shù)約4000人，日本各市町村也設(shè)有消防總部和消防團(tuán)，災(zāi)害緊急消防救援隊(duì)全國(guó)共有2210支，人數(shù)約為31000人。

日本災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制最突出的特點(diǎn)有三個(gè):一是健全的災(zāi)害應(yīng)急管理法制。日本自1947年制定《災(zāi)害救助法》開始，每一次重大災(zāi)害的發(fā)生幾乎都催生一部相關(guān)新法律的出臺(tái)，現(xiàn)有防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律53部，其中有基本法5部、關(guān)于災(zāi)害預(yù)防的16部、關(guān)于災(zāi)害應(yīng)急的3部、關(guān)于災(zāi)后重建的24部、關(guān)于防災(zāi)救災(zāi)組織的5部。在日本，從災(zāi)害的預(yù)測(cè)到防災(zāi)的準(zhǔn)備，從救災(zāi)活動(dòng)到災(zāi)后重建都有相應(yīng)的法律法規(guī)，使得與防災(zāi)減災(zāi)有關(guān)的一切活動(dòng)都可以根據(jù)法律的規(guī)定按部就班地進(jìn)行，為制定災(zāi)害對(duì)策和應(yīng)急措施提供了有力的法律保障。二是制度化的科研教育及培訓(xùn)保障。日本非常重視現(xiàn)代科技在防災(zāi)減災(zāi)中的應(yīng)用。例如:國(guó)家防災(zāi)研究所每年投入上百億日元的經(jīng)費(fèi)，積極利用遙感遙測(cè)技術(shù)提高災(zāi)害氣候的監(jiān)測(cè)預(yù)警水平，經(jīng)?；蚨ㄆ陂_展各種形式的防范災(zāi)難訓(xùn)練，等等。三是完善的財(cái)政金融保障措施。日本政府將災(zāi)害應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算體系，建立應(yīng)急基金，有穩(wěn)定的資金保障。

(三)俄羅斯

俄羅斯災(zāi)害應(yīng)急管理體系是一個(gè)以總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會(huì)議為決策中樞，政府各部門之間分工合作、相互協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體系。在涉及俄公共安全的災(zāi)害應(yīng)急管理體制中，總統(tǒng)的權(quán)力相當(dāng)大。俄羅斯法律賦予了聯(lián)邦總統(tǒng)廣泛而巨大的立法與行政權(quán)力，使其在俄羅斯聯(lián)邦公共安全的災(zāi)害應(yīng)急管理體制中居于核心地位，而其他部門和機(jī)構(gòu)事實(shí)上成為總統(tǒng)處置和管理災(zāi)害事件的重要工具。在應(yīng)急管理過程中，總統(tǒng)主要通過以下三個(gè)權(quán)力杠桿來實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)力。首先，總統(tǒng)通過相關(guān)法律將外交部、國(guó)防部、內(nèi)務(wù)部、緊急情況部、對(duì)外情報(bào)局、聯(lián)邦安全局、聯(lián)邦政府通訊與情況署等強(qiáng)力部門直接置于自己的領(lǐng)導(dǎo)之下，這些部門的首長(zhǎng)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé);其次，俄聯(lián)邦安全會(huì)議作為決定國(guó)家安全戰(zhàn)略的最高機(jī)構(gòu)，其法律地位并不十分明確，這導(dǎo)致其成為總統(tǒng)的“權(quán)杖”;再次，俄羅斯擁有強(qiáng)大的辦事機(jī)構(gòu)——總統(tǒng)辦公廳。總統(tǒng)辦公廳擁有廣泛的權(quán)力，成為實(shí)際上的“影子內(nèi)閣”。

俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議主席由聯(lián)邦總統(tǒng)擔(dān)任，下設(shè)12個(gè)跨部委的委員會(huì)，組織功能十分周密完備。依據(jù)俄羅斯有關(guān)法律，俄聯(lián)邦安全會(huì)議是在俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮作用保障國(guó)家公共安全的整個(gè)國(guó)家機(jī)制的核心。聯(lián)邦安全會(huì)議既是俄羅斯國(guó)家安全決策的最高機(jī)構(gòu)，也是俄羅斯公共安全應(yīng)急管理的中樞機(jī)構(gòu)。一旦國(guó)內(nèi)外出現(xiàn)重大突發(fā)災(zāi)害事件，俄總統(tǒng)通常會(huì)召開俄聯(lián)邦安全會(huì)議的緊急會(huì)議，根據(jù)俄聯(lián)邦安全會(huì)議的討論結(jié)果，做出應(yīng)急管理的相應(yīng)決策。若遇特殊突發(fā)事件，安全會(huì)議還可以成立相關(guān)的臨時(shí)性專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理。

俄羅斯緊急情況部屬于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)。其主要任務(wù)是制定和落實(shí)國(guó)家在民防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面的政策，向國(guó)民宣傳并教育國(guó)民如何處理緊急情況，在發(fā)生突發(fā)災(zāi)害時(shí)向受災(zāi)者提供緊急救助。其處理的緊急情況包括人為因素、技術(shù)因素和自然原因?qū)е碌臑?zāi)害。實(shí)踐表明，緊急情況部諸多行動(dòng)已顯示該部有能力對(duì)在俄羅斯境內(nèi)外發(fā)生的突發(fā)災(zāi)害事件做出快速反應(yīng)。他們處理過伊爾庫(kù)茨克和梅日杜勒的飛機(jī)事故，曾經(jīng)從也門共和國(guó)疏散俄羅斯公民，曾向設(shè)在坦桑尼亞和扎伊爾的盧旺達(dá)難民營(yíng)輸送過人道主義救援物資，曾經(jīng)遠(yuǎn)征挪威海救援出事的“共青團(tuán)號(hào)”核潛艇，處理過列寧斯克和哈薩克斯坦發(fā)生的煤氣爆炸。他們也參加了對(duì)2000年莫斯科連環(huán)爆炸案的處理、對(duì)遠(yuǎn)東森林大火的搶救以及對(duì)阿富汗戰(zhàn)后重建的援助活動(dòng)。

(四)歐洲

歐洲國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急管理的主要特點(diǎn)反映在其對(duì)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理上。然而，各國(guó)的具體情況不同，面對(duì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和主要問題有差異，因而各個(gè)國(guó)家的災(zāi)害應(yīng)急管理也各有所長(zhǎng)。

1．德國(guó)。德國(guó)作為一個(gè)高福利的國(guó)家，國(guó)家的保障系統(tǒng)十分健全，特別是災(zāi)害應(yīng)急管理體制有著鮮明的特色。一是健全的法律制度。德國(guó)頒布了《民眾保護(hù)法》、《災(zāi)害救助法》等，各州也都有完備的關(guān)于民事保護(hù)和災(zāi)害救助的法律設(shè)置。二是健全的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)。德國(guó)災(zāi)害應(yīng)急救援系統(tǒng)嚴(yán)密、條塊結(jié)合、層次合理、結(jié)構(gòu)合理，州州連通形成了一個(gè)有機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系。三是精良先進(jìn)的技術(shù)裝備和運(yùn)輸工具。德國(guó)備有海陸空全方位立體設(shè)施，有直升飛機(jī)、救援艇、消防車、救護(hù)車，信息系統(tǒng)先進(jìn)發(fā)達(dá)，醫(yī)院備有綠色通道。四是自救與他救相結(jié)合的應(yīng)急管理模式。德國(guó)尤其注意充分發(fā)揮軍隊(duì)與公安力量的作用，一旦災(zāi)害發(fā)生，它的消防、警察、聯(lián)邦國(guó)防軍等能夠迅速開赴救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)揮救災(zāi)主導(dǎo)力量的作用。

2．法國(guó)。法國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，為了能夠把自然災(zāi)害造成的損失降到最低限度，保障人們生命和物質(zhì)財(cái)產(chǎn)安全，法國(guó)一方面加大基礎(chǔ)研究力度，為災(zāi)害預(yù)防提供技術(shù)保障，另一方面逐步建立和完善了自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度，加上運(yùn)作高效的損失預(yù)防體系，為法國(guó)公民提供了一張其他國(guó)家無法比擬的保護(hù)網(wǎng)。在加強(qiáng)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的技術(shù)研究，建立和完善各類保險(xiǎn)制度的同時(shí)，法國(guó)還創(chuàng)新性地開發(fā)金融衍生工具應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。例如，法國(guó)氣象局和紐約證交所屬下的歐洲交易所成立合資公司Metnext，旨在提供基于指數(shù)的氣象風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)，為企業(yè)應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害提供創(chuàng)新性解決方案。

3．英國(guó)。英國(guó)很重視對(duì)事故災(zāi)害的應(yīng)急管理，并有一套嚴(yán)格的管理機(jī)制。以國(guó)家電網(wǎng)公司的電網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案與緊急恢復(fù)為例。英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案是通過《電力供應(yīng)緊急狀態(tài)實(shí)施規(guī)則》來體現(xiàn)的，在整個(gè)國(guó)家的電網(wǎng)應(yīng)急機(jī)制中，國(guó)家電網(wǎng)公司承擔(dān)了十分重要的角色和責(zé)任，電監(jiān)會(huì)代表國(guó)家對(duì)緊急狀態(tài)實(shí)施監(jiān)管?！兑?guī)則》規(guī)定了有關(guān)緊急狀態(tài)的機(jī)制和管理細(xì)則，包括政府緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)權(quán)限、緊急狀態(tài)下各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)動(dòng)作規(guī)則、輪流停電的順序和定義不可間斷的用戶種類?！兑?guī)則》由“電力供應(yīng)緊急狀態(tài)評(píng)估委員會(huì)”具體管理，并負(fù)責(zé)向商務(wù)、企業(yè)和管制改革事務(wù)部通報(bào)負(fù)荷切除水平。國(guó)家電網(wǎng)公司在緊急狀態(tài)下被賦予了重大責(zé)任，行使三大職能:調(diào)整電力市場(chǎng)規(guī)則、確定切除負(fù)荷水平和提出緊急狀態(tài)下的運(yùn)行指導(dǎo)。

4．意大利。國(guó)家應(yīng)急委員會(huì)先進(jìn)的指揮系統(tǒng)和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制使意大利在災(zāi)害應(yīng)急救援方面處于歐洲領(lǐng)先地位。意大利應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件的科技手段主要體現(xiàn)在以下幾方面:一是積極開展防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)的科研工作，尤其重視將最新的衛(wèi)星技術(shù)和信息通信技術(shù)應(yīng)用到防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)工作當(dāng)中。二是非常重視利用信息技術(shù)建立信息共享和指揮調(diào)度系統(tǒng)，確保各有關(guān)單位信息共享。三是積極參加歐盟在布魯塞爾建立的監(jiān)控和信息中心建設(shè)，積極參加歐盟地中海地區(qū)災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。四是利用信息技術(shù)指導(dǎo)民眾開展救助，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

還有像加拿大在防災(zāi)減災(zāi)方面，頒布了災(zāi)害《應(yīng)急法令》和《應(yīng)急準(zhǔn)備法令》，依據(jù)法律，充分利用科技手段，建立完善可行的應(yīng)急機(jī)制，形成了一套較為高效和系統(tǒng)的災(zāi)害管理機(jī)制，等等。

二、對(duì)我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理的啟示

從上面的概述中，我們可以看到，災(zāi)害應(yīng)急管理需要一整套制度體系，這套制度體系必須建立在對(duì)災(zāi)害事件本身規(guī)律進(jìn)行探索、對(duì)災(zāi)害防治的實(shí)踐方法進(jìn)行研究的基礎(chǔ)之上。從國(guó)外政府災(zāi)害應(yīng)急管理的做法來看，多數(shù)國(guó)家是在遇到某類突發(fā)災(zāi)害事件后，有針對(duì)性地加強(qiáng)某一方面的機(jī)構(gòu)和職能。經(jīng)過長(zhǎng)年積累，發(fā)達(dá)國(guó)家已逐步形成了比較完善的災(zāi)害應(yīng)急管理體系，它們的某些做法給我們以深刻的啟示。

首先，牢固樹立應(yīng)急管理意識(shí)。根據(jù)各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，搞好應(yīng)急管理首先要求我們必須牢固樹立應(yīng)急意識(shí)，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，沒有應(yīng)急意識(shí)就不可能有應(yīng)急管理。中國(guó)是一個(gè)各種災(zāi)變和風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的國(guó)家，尤其應(yīng)清醒地看到當(dāng)今世界人類社會(huì)生存與發(fā)展所面臨的種種風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)的變化，進(jìn)而全面提升我國(guó)政府和整個(gè)社會(huì)應(yīng)急管理能力，以有效應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜局面。當(dāng)前，各級(jí)政府應(yīng)從全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想的戰(zhàn)略高度，把關(guān)注民本民生作為政府應(yīng)急管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把應(yīng)急管理意識(shí)灌輸?shù)饺鐣?huì)，把應(yīng)急管理上升為國(guó)家戰(zhàn)略。同時(shí)又要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展，把應(yīng)急管理的策略有機(jī)地整合到可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略之中，即把應(yīng)急管理同堅(jiān)持以人為本的發(fā)展結(jié)合起來，把應(yīng)急管理同環(huán)境資源的保護(hù)結(jié)合起來，把應(yīng)急管理同三個(gè)文明的發(fā)展結(jié)合起來，把應(yīng)急管理同維護(hù)最廣大人民根本利益結(jié)合起來，全面優(yōu)化公共治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，完善災(zāi)害應(yīng)急管理體制。我國(guó)迄今無綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，尚無一個(gè)類似美國(guó)緊急救援署那樣的國(guó)家應(yīng)急管理中心，沒有完備的災(zāi)害綜合應(yīng)急管理體制，且單一災(zāi)種機(jī)構(gòu)建設(shè)重復(fù)，有不少負(fù)面影響。建議成立由政府及民防、公安、消防、軍隊(duì)、信息、氣象、地震、防汛、交通等各職能部門共同組建的國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)，作為中央政府應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害事件的常設(shè)機(jī)構(gòu)，以改變過去遇事再建立臨時(shí)機(jī)構(gòu)的做法。同時(shí)，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的原則，把目前仍然分散在各部門的應(yīng)急管理職能加以適當(dāng)整合，把防災(zāi)救災(zāi)工作納入社區(qū)建設(shè)之中，建立一支擁有現(xiàn)代化設(shè)備的救災(zāi)搶險(xiǎn)搶修隊(duì)，進(jìn)行及時(shí)可靠的災(zāi)害評(píng)估，建立中央和本地區(qū)的救災(zāi)物資儲(chǔ)存、調(diào)撥和緊急配送系統(tǒng)，有計(jì)劃地開展我國(guó)的國(guó)土整治工作，全面提高我國(guó)的抗災(zāi)能力。

第三，完善災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制。進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)的目標(biāo)在于確保合理配置資源，最大限度地調(diào)動(dòng)人類的減災(zāi)積極性，充分發(fā)揮和提高人類減災(zāi)能力。按照“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善災(zāi)害應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息溝通機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)和響應(yīng)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、社會(huì)治安綜合治理機(jī)制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制、政府與公眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制、國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制等。按照綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、協(xié)同化要求，進(jìn)一步健全和完善覆蓋全社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、應(yīng)對(duì)各類突發(fā)災(zāi)害事件的有效管理機(jī)制，確保應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)災(zāi)害事件時(shí)能夠有效組織、快速反應(yīng)、高運(yùn)轉(zhuǎn)、臨危不亂。

第四，完善災(zāi)害應(yīng)急管理法制。災(zāi)害應(yīng)急管理作為特殊狀態(tài)下的一種管理，必須充分運(yùn)用法律手段來規(guī)范災(zāi)害應(yīng)急管理程序和行為，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，既要設(shè)立統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度，將各單行法確立的應(yīng)急措施納入統(tǒng)一的框架下，有利于在突發(fā)災(zāi)害事件時(shí)實(shí)施統(tǒng)一的指揮機(jī)制，又要進(jìn)一步健全和完善相應(yīng)的單項(xiàng)具體法規(guī)，形成涉及突發(fā)災(zāi)害事件各方面的完善的單行法制體系。同時(shí)，還要明確在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法下政府采取應(yīng)急措施的必要行政程序，防止政府隨意擴(kuò)大行政應(yīng)急權(quán)力，明確各級(jí)政府和官員在應(yīng)對(duì)災(zāi)害和處理突發(fā)事件中的法律責(zé)任，健全依法追究機(jī)制，將災(zāi)害應(yīng)急管理全面納入依法行政領(lǐng)域。

第五，完善災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，預(yù)案是應(yīng)急管理部門實(shí)施應(yīng)急操作工作的有力“抓手”。我國(guó)應(yīng)急管理體系中的預(yù)案建設(shè)已取得很大的成績(jī)，全國(guó)已制定各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案二百四十多萬件，涵蓋了各類突發(fā)災(zāi)害事件。但在實(shí)踐中也暴露出不少需要進(jìn)一步完善的地方，應(yīng)根據(jù)綜合化要求，在突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)下，抓緊健全、修訂和完善專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障行動(dòng)方案和社區(qū)、農(nóng)村應(yīng)急預(yù)案。在編制和修訂預(yù)案過程中，應(yīng)針對(duì)各類突發(fā)災(zāi)害事件可能出現(xiàn)的情況，以及事件發(fā)生后誰去處理、怎么處理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，科學(xué)合理、切實(shí)可行地編制和修訂預(yù)案，提高預(yù)案的可操作性。同時(shí)建立應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理制度，加強(qiáng)應(yīng)急演練，針對(duì)應(yīng)急演練和實(shí)踐中暴露出來的問題，有針對(duì)性地及時(shí)修訂和完善預(yù)案，不斷增強(qiáng)預(yù)案的全面性、科學(xué)性、針對(duì)性和操作性。

第六，提高應(yīng)急管理科技能力?？萍荚跒?zāi)害應(yīng)急管理領(lǐng)域的引入，對(duì)災(zāi)害的預(yù)防、籌備、應(yīng)對(duì)和修復(fù)各環(huán)節(jié)都起到了減少損失、提高效率和節(jié)約成本的功效。因此，國(guó)際社會(huì)高度重視科技在防災(zāi)減災(zāi)中的作用。目前我國(guó)已初步建成遙感、通訊、導(dǎo)航衛(wèi)星為主體的空間基礎(chǔ)設(shè)施，可為氣象、地質(zhì)、水文等多種災(zāi)害提供預(yù)報(bào)監(jiān)測(cè)支持和通信定位保障。衛(wèi)星遙感和衛(wèi)星導(dǎo)航可以迅速獲得災(zāi)害范圍、位置和受損程度等災(zāi)情，為救災(zāi)人力和物資投放等提供決策支持。然而，我國(guó)科技防災(zāi)減災(zāi)能力還遠(yuǎn)不能適應(yīng)所面臨的各種災(zāi)害的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一些影響我國(guó)重特大事故不斷發(fā)生的安全技術(shù)基礎(chǔ)工作薄弱，造成重大事故隱患的一些關(guān)鍵技術(shù)問題長(zhǎng)期沒有得到有效解決，檢測(cè)預(yù)警手段不足，現(xiàn)場(chǎng)救治技術(shù)裝備水平還比較落后等。建議進(jìn)一步加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)科技支撐能力建設(shè)，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳教育能力建設(shè)，尤其注意充分發(fā)揮軍隊(duì)及其裝備在抗擊特大自然災(zāi)害中的作用。

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1007－9734(2010)04－0101－05

2010－04－28

劉助仁，男，湖南安化人，湖南省社會(huì)科學(xué)院政治與公共管理研究所所長(zhǎng)，研究員，研究方向?yàn)楣补芾韺W(xué)。

責(zé)任編校:張 靜，羅 紅