方 萍

(重慶師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,重慶400047)

一、城鎮(zhèn)化及其發(fā)展的階段性

(一)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化,又稱為“城市化”,即非農(nóng)業(yè)化,指的是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化中地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變,是人類生活、生產(chǎn)和居住方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史進(jìn)程。城鎮(zhèn)化對于匯集產(chǎn)業(yè)要素、提高市場化率和資源配置效率都有著十分重要的意義。城鎮(zhèn)化水平的高低一般用城鎮(zhèn)人口率來衡量。

(二)城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性及其特征

根據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆的研究,城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一條稍被拉平的“S”曲線。根據(jù)這條曲線,可以把城鎮(zhèn)化過程分成3個(gè)階段,即城鎮(zhèn)化初始階段、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化穩(wěn)定階段[1]。一般認(rèn)為,當(dāng)城鎮(zhèn)化率低于30%時(shí),為城鎮(zhèn)化初始階段。這個(gè)階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢,城鎮(zhèn)化水平較低,現(xiàn)代工業(yè)的規(guī)模還比較小,城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納能力較弱,農(nóng)業(yè)人口占絕對優(yōu)勢。這一階段基本是依靠工業(yè)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化。當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%以上時(shí),就進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段,這一階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯加快。在這一階段,工業(yè)發(fā)展速度加快,城鎮(zhèn)就業(yè)崗位增多,城鎮(zhèn)對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力大大提高,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率也大大提高,農(nóng)村剩余人口增多,人口向城鎮(zhèn)迅速集聚。當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上時(shí),就進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定階段。這一階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨于緩慢,城鎮(zhèn)化程度較高,從事農(nóng)業(yè)的絕對人口規(guī)模已經(jīng)不大。

二、河南省周口市城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析

周口市位于河南省東南部,是黃河文化的發(fā)源地之一,也是伏羲文化和道家文化的發(fā)源地。目前,周口市下設(shè)1個(gè)市轄區(qū)(川匯區(qū)),8個(gè)縣(商水、淮陽、鹿邑、太康、沈丘、扶溝、鄲城、西華),代管1個(gè)縣級市(項(xiàng)城市);全市共有9個(gè)街道、85個(gè)鎮(zhèn)、91個(gè)鄉(xiāng)。據(jù)周口市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì),截至2008年底,全市總?cè)丝跒? 086萬人,國土總面積為1.19萬平方公里,其中耕地面積110.47萬公頃。雖然目前周口市尚處于城鎮(zhèn)化初始階段,但近年來其城鎮(zhèn)化發(fā)展突飛猛進(jìn),主要表現(xiàn)在:城鎮(zhèn)人口增長迅速,截至2008年底,城鎮(zhèn)人口已達(dá)299.74萬人,城鎮(zhèn)化率達(dá)到27.6%,較上年提高了1.6個(gè)百分點(diǎn)[2],城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)模不斷擴(kuò)大,綜合實(shí)力迅速增強(qiáng),農(nóng)業(yè)科技率大大提高,工業(yè)規(guī)模擴(kuò)大,工業(yè)發(fā)展速度進(jìn)一步加快,第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,就業(yè)崗位增多,大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。

(一)周口市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的主要問題

“十五”時(shí)期以來,全市城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,取得了較大的成就,積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn),但城鎮(zhèn)化發(fā)展中依然存在一些問題,制約著全市城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

1.對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)不足。城鎮(zhèn)化是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程,它不僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口比率的提高和城鎮(zhèn)面貌的改善,同時(shí)也是城鎮(zhèn)體系和功能不斷發(fā)展完善的過程。但是,在周口市城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中,部分城鎮(zhèn)由于對城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不到位、不全面,出現(xiàn)了急于求成和盲目無序發(fā)展的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在:

第一,片面追求城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化為基礎(chǔ)的。然而,部分領(lǐng)導(dǎo)對城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不到位,片面地認(rèn)為只要推動(dòng)城鎮(zhèn)化就可以拉動(dòng)工業(yè)化,就可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,他們不顧本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,通過盲目設(shè)置開發(fā)區(qū)、調(diào)整行政規(guī)劃等行政手段追求城區(qū)和規(guī)劃區(qū)的擴(kuò)張,依靠城鎮(zhèn)規(guī)模和框架的快速膨脹把農(nóng)民轟到城里去,人為地提高城鎮(zhèn)化率。這不僅對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展沒有一點(diǎn)實(shí)際意義,而且會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ),產(chǎn)生一系列潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二,部分領(lǐng)導(dǎo)片面地把城鎮(zhèn)化認(rèn)同于大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè),認(rèn)為多蓋幾座高樓,多修幾條街道,多建幾個(gè)漂亮花園就算推進(jìn)了城鎮(zhèn)化。再加上城鎮(zhèn)化水平的高低成為考核當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)政績的一項(xiàng)重要指標(biāo),于是,有些縣城、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)就大搞“形象工程”“政績工程”,不切實(shí)際地貪大求洋、大拆大建,熱衷于建設(shè)大廣場、寬馬路、大草坪、豪華辦公樓、花園式工廠等,一味追求城鎮(zhèn)短期面貌的改觀,盲目拉大城鎮(zhèn)框架,而不注重城鎮(zhèn)功能的強(qiáng)大和品味的提高。這不僅造成了對土地資源的過分粗放利用,也造成了對公共財(cái)政資金的浪費(fèi),勞民傷財(cái)。

2.城鎮(zhèn)化缺乏科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)。規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的龍頭,它在很大程度上決定著城鎮(zhèn)化發(fā)展的前景和質(zhì)量。城鎮(zhèn)化要想健康發(fā)展,必須有一套科學(xué)的規(guī)劃。目前,周口市的城鎮(zhèn)規(guī)劃還不盡如人意,還存在著一些問題。主要表現(xiàn)在:

第一,城鎮(zhèn)總體規(guī)劃滯后。周口市城鎮(zhèn)規(guī)劃起點(diǎn)不高,深度不夠,城鎮(zhèn)規(guī)劃布局不夠合理,功能定位不清晰,對建設(shè)的指導(dǎo)和調(diào)控不具體,甚至滯后于建設(shè),且規(guī)劃執(zhí)行的剛性不足。至目前為止,周口市縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))城鎮(zhèn)化建設(shè)中有總體規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃的不多;即使有規(guī)劃,按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的也不多。在一些縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),先發(fā)展后規(guī)劃、邊發(fā)展邊規(guī)劃的現(xiàn)象并不鮮見。再加上一些縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的城鎮(zhèn)規(guī)劃存在各自為政的情況,有些地方規(guī)劃落后,缺乏科學(xué)指導(dǎo),不具前瞻性,“拆了建,建了拆”的現(xiàn)象比較普遍,開發(fā)建設(shè)隨意性大,資源浪費(fèi)嚴(yán)重,城鎮(zhèn)承載能力較低,不僅使得城鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)格大同小異,城市面貌相似,沒有地方特色,還導(dǎo)致了城市布局結(jié)構(gòu)不合理,相鄰城鎮(zhèn)之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào),不利于形成分工合理和布局科學(xué)的城鎮(zhèn)體系。

第二,城鎮(zhèn)化過程中缺乏合理的用地規(guī)劃。在城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏前瞻性和科學(xué)性的前提下,周口市的城鎮(zhèn)基本上沒有根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要制訂合理的土地利用計(jì)劃,更談不上根據(jù)土地利用計(jì)劃適當(dāng)?shù)貙Τ擎?zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展所需用地及時(shí)進(jìn)行儲(chǔ)備,這在某種程度上會(huì)影響土地的及時(shí)供應(yīng)。

3.城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施相對落后,公共設(shè)施不足。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施包括交通系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、能源動(dòng)力系統(tǒng)、住房儲(chǔ)備、文衛(wèi)科教機(jī)構(gòu)等。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展,對于提升城市品位,擴(kuò)大城市功能,充分發(fā)揮城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的聚集效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)具有特別重要的意義[3]。盡管近些年在各方的努力下,周口市的基礎(chǔ)設(shè)施水平有了很大提高,但與全國平均水平相比,仍有較大差距。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì),截至2008年底,全國人均擁有城市道路面積12.2平方米,人均公園綠地面積9.7平方米,每萬人擁有公共交通車輛11.1標(biāo)臺(tái);而周口市人均城市道路面積10.63平方米,中心城區(qū)人均公共綠地面積10.68平方米,每萬人擁有公共交通車輛7.54標(biāo)臺(tái)。另外,城鎮(zhèn)的供水、供熱、供氣特別是污水、垃圾處理設(shè)施還不完備,住宅建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)人口的增長速度,衛(wèi)生、文化、體育等社會(huì)事業(yè)設(shè)施投資不足,社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題比較突出。

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低。周口市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠強(qiáng)。大部分城鎮(zhèn)都以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層次偏低,結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不足,農(nóng)業(yè)集約化程度較低;主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)力還有待加強(qiáng),特色產(chǎn)業(yè)個(gè)性還不夠鮮明,城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐,城市綜合實(shí)力偏弱。首先,2008年全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值約為22 640.5元,第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為11.3∶48.6∶40.1;而周口市人均生產(chǎn)總值只有9 946元,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為30.3∶42.8∶26.9。其中,第一產(chǎn)業(yè)所占比例過大,比全國平均水平高19個(gè)百分點(diǎn),第二產(chǎn)業(yè)所占比例比全國平均水平低5.8個(gè)百分點(diǎn),而第三產(chǎn)業(yè)所占比例過小,比全國平均水平低21.7個(gè)百分點(diǎn),城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化水平的特征尤為明顯。其次,周口市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,增速明顯低于第二產(chǎn)業(yè),且目前第三產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主,信息、金融要素市場等尚需加大發(fā)展步伐,第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力尚未充分利用。這些都導(dǎo)致了城市的聚集效應(yīng)不強(qiáng),影響了城市對剩余勞動(dòng)力的吸納能力,減緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)仍然十分艱巨。

5.城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn),城鄉(xiāng)居民的收入差距、城鄉(xiāng)居民福利水平的差距以及城鄉(xiāng)居民享受到的教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險(xiǎn)等方面的差距有所拉大。據(jù)統(tǒng)計(jì),1999-2007年全市人均純收入只增加了1 496.9元,為同期城鎮(zhèn)居民收入增量的22.7%,城鄉(xiāng)居民收入差距由1999年的1.83∶1擴(kuò)大到2007年的3.28∶1;在九年義務(wù)教育階段,與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)、流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重;農(nóng)村的初級衛(wèi)生保健及服務(wù)條件很差,醫(yī)療水平較低,農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)還很重;在就業(yè)方面,農(nóng)民工享受不到與城鎮(zhèn)下崗職工同等的待遇:下崗職工有免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn),可以走再就業(yè)的所謂綠色通道,而農(nóng)民工在城市受到歧視,因?yàn)槭寝r(nóng)民身份,與城鎮(zhèn)居民身份的所謂固定工不能做到同工同酬;將農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)納入保障范圍內(nèi)的工作剛剛起步,農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工范圍;另外,城鄉(xiāng)土地政策還存在不合理之處,城鄉(xiāng)用地存在矛盾,城鎮(zhèn)土地利用率不高。

(二)周口市城鎮(zhèn)化存在問題的主要原因分析

1.城鎮(zhèn)規(guī)模偏小。周口市撤地設(shè)市比較晚,中心城區(qū)——川匯區(qū)規(guī)模還比較小,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)力還不夠強(qiáng)。從數(shù)量上看,周口市城鎮(zhèn)數(shù)量并不少,但從規(guī)模上看,中小城鎮(zhèn)較多,其中部分建制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是由自然經(jīng)濟(jì)條件形成的農(nóng)村集鎮(zhèn)演化而來,這些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))普遍存在規(guī)模較小,產(chǎn)業(yè)層次較低,要素聚集水平偏低,對資源的利用能力低,帶動(dòng)和輻射能力不強(qiáng),對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力偏低,發(fā)展后勁不足等問題,以致缺乏綜合競爭力和影響力,使城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮受到極大影響,嚴(yán)重制約了周口市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.人口素質(zhì)與城鎮(zhèn)化的客觀要求還有一定差距。周口市是典型的受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制約的地級市,受歷史、地理、文化等方面客觀因素的長期影響,一些村莊一直處于半封閉、半自給的狀態(tài),人們的商品意識(shí)、行為規(guī)范、價(jià)值取向與時(shí)代還有一定差距,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)生活方式根深蒂固,再加上農(nóng)村大部分人口文化層次較低,高層次的或?qū)I(yè)化的人才較少,人口的平均素質(zhì)仍然很低,這些都嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

3。人口遷移體制的制約。我國長期形成的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍制度和管理體制存在著很大的弊端。雖然目前那種嚴(yán)重隔離城鄉(xiāng)的二元化戶籍制度得到了很大改革,但農(nóng)民進(jìn)城仍受到很大的限制,農(nóng)民的進(jìn)城門檻仍然很高,需要承載很大的附加利益要求[4]。這種以戶籍為分界的社會(huì)管理制度導(dǎo)致了農(nóng)民雖然進(jìn)了城,但并沒有真正融入到城市里去,長期處在城市的邊緣,不被城市所接納,享受不到城市現(xiàn)代文明的成果,進(jìn)而導(dǎo)致在城市里出現(xiàn)新的“二元結(jié)構(gòu)”,并使得城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面都存在著較大的差距。再加上周口市農(nóng)村人口較多,勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移任務(wù)重,這也在一定程度上給農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移帶來較大困難。

4.管理、考核機(jī)制不完善。首先,陳舊的等級化的城鎮(zhèn)行政管理模式,使得較高行政級別的中心城市(如川匯區(qū)甚至各縣級城市)擁有更大的權(quán)力和行政資源,從而在各方面競爭中具有更大的權(quán)力優(yōu)勢,擠占了各小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和政策資源,限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。其次,考核機(jī)制設(shè)計(jì)不科學(xué)。過去那種以經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化指標(biāo)為核心的干部考核機(jī)制,使得各級政府只注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度,忽視城鎮(zhèn)的治理與管理;缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制和決策失誤追究機(jī)制,導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)很多“形象工程”和對土地的亂圈亂占以及對農(nóng)民征地補(bǔ)償不公的現(xiàn)象。

三、推進(jìn)周口市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的措施建議

(一)選擇“三頭并舉”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為:一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展只能是一種理想狀態(tài),經(jīng)濟(jì)增長通常由一個(gè)或者數(shù)個(gè)“增長中心”逐漸向其他地區(qū)傳導(dǎo)。因此,實(shí)踐中應(yīng)以特定的地理空間作為增長極,通過對要素的集中使用而產(chǎn)生聚集效應(yīng)。根據(jù)周口市情,應(yīng)采取“三頭并舉”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,堅(jiān)持中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)“三頭并舉”:以中心城市為核心,以縣城為重點(diǎn),帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展,形成梯度分明的三級城鎮(zhèn)體系。

首先,強(qiáng)化主城區(qū)——川匯區(qū)的中心城市地位,做大做強(qiáng)中心城市。按照“兩軸拓展、三點(diǎn)互動(dòng)”的規(guī)劃要求,在經(jīng)過科學(xué)論證的基礎(chǔ)上,老城區(qū)改造、開發(fā)區(qū)建設(shè)和東區(qū)開發(fā)同步進(jìn)行,適當(dāng)擴(kuò)大主城區(qū)規(guī)模,提升城市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力,增強(qiáng)中心城市對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聚集能力和輻射能力。

其次,大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),形成特色鮮明的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局,增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力。根據(jù)各縣不同的資源狀況、自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化背景等條件制訂不同的發(fā)展計(jì)劃,因地制宜,發(fā)揮優(yōu)勢。鼓勵(lì)那些基礎(chǔ)條件好、產(chǎn)業(yè)支撐強(qiáng)、輻射半徑大的縣城,發(fā)展成為區(qū)域中心縣城;同時(shí)積極推進(jìn)周項(xiàng)淮經(jīng)濟(jì)隆起帶城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè),加快推進(jìn)周商一體化、周淮一體化,以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化,以一體化促進(jìn)城鎮(zhèn)化。

同時(shí),不能忽視小城鎮(zhèn)建設(shè),尤其是要抓好那些區(qū)位優(yōu)勢明顯、市場前景好、帶動(dòng)潛力大的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的建設(shè),提高小城鎮(zhèn)建設(shè)水平,改變城鎮(zhèn)面貌;大力發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)和沿線、沿邊城鎮(zhèn)帶,突出抓好國家、省、市確定的沈丘付井、鹿邑玄武、項(xiàng)城秣陵等39個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)的擴(kuò)容提質(zhì)。

(二)盡快建立結(jié)構(gòu)合理的規(guī)劃體系

規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的藍(lán)圖和龍頭,城鎮(zhèn)的發(fā)展必須要有一套科學(xué)的規(guī)劃,以充分發(fā)揮其合理調(diào)控空間資源和土地配置的作用[5]。在對城鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃時(shí),必須整合規(guī)劃體系,規(guī)范編制規(guī)劃的程序,加大對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)管力度。

首先,為加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性,在進(jìn)行規(guī)劃之前,必須要理清經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地規(guī)劃之間的關(guān)系;同時(shí),還要將資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及當(dāng)?shù)貎?yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)放在規(guī)劃的突出位置。因此,周口市大三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)建設(shè)要本著“整體規(guī)劃,分期實(shí)施,成片開發(fā),滾動(dòng)發(fā)展”的方針進(jìn)行,同時(shí)注重地方特色和文化內(nèi)涵。建議由市財(cái)政安排一定的規(guī)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),并要求縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))配套資金,邀請專家?guī)椭⒐δ芡陚?、結(jié)構(gòu)合理的規(guī)劃體系。

其次,要進(jìn)一步加強(qiáng)政府的規(guī)劃管理職能,建立和完善縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu),將規(guī)劃管理范圍向村鎮(zhèn)全面延伸,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系。

(三)進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

社會(huì)保障是城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,是一項(xiàng)替代以土地為基礎(chǔ)的家庭保障的社會(huì)措施。目前社會(huì)保障制度還不完善,社保覆蓋面較低,很多進(jìn)城農(nóng)民沒有納入社保范圍內(nèi),還存在著上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、養(yǎng)老難等一系列問題。因此,要使城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的軌道,就必須為進(jìn)城農(nóng)民提供社會(huì)保障,解除他們的生產(chǎn)生活問題。

從目前的客觀需要和現(xiàn)實(shí)可能出發(fā),應(yīng)著力完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。第一,在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,應(yīng)堅(jiān)持以家庭養(yǎng)老為主,同時(shí)積極發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度;第二,在醫(yī)療保險(xiǎn)方面,應(yīng)該在堅(jiān)持發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的前提下,積極探索各類型、多層次的醫(yī)療衛(wèi)生保障制度;第三,在失業(yè)保險(xiǎn)方面,應(yīng)在進(jìn)一步完善和實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的同時(shí),給進(jìn)城農(nóng)民建立相對獨(dú)立的新型社會(huì)保障體系,建立以“土地”換保障的農(nóng)村社會(huì)保障體系;同時(shí),政府要想盡一切方法,安排就業(yè)崗位,解決征地矛盾,解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

(四)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善城市功能

公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)揮其資源配置功能的基本條件。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快,必然會(huì)導(dǎo)致城市規(guī)模擴(kuò)大和城鎮(zhèn)人口增加,這就要求加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè),否則會(huì)引起城市服務(wù)功能的降低以及人居環(huán)境的惡化等一系列問題。因此,應(yīng)加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐,并做到適度超前,以適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求。為此,要適度超前發(fā)展公共交通,完善城市供水設(shè)施,加快電網(wǎng)改造和電站建設(shè),完善城市污水、垃圾等處理設(shè)施,加快教育、科技、衛(wèi)生、文化、通訊、體育、娛樂等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

由于資金短缺,周口市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后。對此,應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用,逐步建立以政府投入為指導(dǎo),主要靠社會(huì)資金和民間投資建設(shè)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施;同時(shí)要求市直有關(guān)部門從資金和政策上,加大對文、教、科、衛(wèi)、體等方面公共基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。

(五)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

城市的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著直接的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾的城市發(fā)展累積因果理論認(rèn)為,當(dāng)城市發(fā)展到一定水平時(shí),決定城市增長的不再是本地的資源稟賦,而是城市本身集聚資本、勞動(dòng)力及生產(chǎn)要素的能力,這種能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)[6]。因此,周口市要加快城鎮(zhèn)化發(fā)展,必須強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。在發(fā)展過程中,各個(gè)不同的城市(區(qū))、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有合理的產(chǎn)業(yè)布局和市場分工,緊密結(jié)合自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)揮比較優(yōu)勢,發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。只有這樣,才能把主城區(qū)、縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)與市場建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展結(jié)合起來,增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和輻射力,引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中,以人口和產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)主城區(qū)、縣城規(guī)模擴(kuò)大和中心城鎮(zhèn)的發(fā)展,形成優(yōu)勢互補(bǔ)、各具特色的中小城市格局。

對周口市來說,要把財(cái)稅型工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向,增強(qiáng)對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐能力。第一,應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)和皮革皮毛等特色產(chǎn)業(yè),拉長產(chǎn)業(yè)鏈條,發(fā)展終端產(chǎn)品,推動(dòng)這些產(chǎn)業(yè)由群體優(yōu)勢向“品牌+規(guī)?！眱?yōu)勢轉(zhuǎn)化。第二,加大對外貿(mào)出口產(chǎn)業(yè)(如淮陽黃花菜)和名牌產(chǎn)業(yè)(如蓮花味精、益海糧油、宋河酒業(yè)、金絲猴集團(tuán)、邦杰集團(tuán)、財(cái)鑫集團(tuán)等)的宣傳力度。第三,以輔仁藥業(yè)、四方藥業(yè)、龍都藥業(yè)等企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品為龍頭,重點(diǎn)發(fā)展生物醫(yī)藥、現(xiàn)代中藥、新型化學(xué)合成劑等產(chǎn)品,增強(qiáng)自主研發(fā)能力,打造有市場影響力的中成藥品牌。第四,同時(shí)利用當(dāng)?shù)厣詈竦臍v史文化底蘊(yùn)和歷史文物古跡,發(fā)展文化事業(yè),加速推進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,加強(qiáng)對沙潁河景觀帶、太昊陵景區(qū)、老子故里景區(qū)、關(guān)帝廟景區(qū)、女媧城景區(qū)、袁世凱故居景區(qū)、葉氏莊園、中原民俗園、吉鴻昌紀(jì)念館等景區(qū)的配套建設(shè)與管理,不斷提高景區(qū)的內(nèi)涵和品位;繼續(xù)以對接開封、對接曲阜為主要促銷手段,加大宣傳推介力度,加強(qiáng)區(qū)域合作,形成“周-淮-鹿、周-項(xiàng)-淮、周-西-扶”三條旅游精品線路,努力使淮陽太昊陵和鹿邑老子故里兩個(gè)4A級景區(qū)、周口關(guān)帝廟3A級景區(qū)和商水葉氏莊園2A級景區(qū)成為周口旅游的看點(diǎn)、亮點(diǎn)。

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