張 鋒

(山東師范大學(xué)政法學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

環(huán)境公益訴訟原告資格分析＊

張 鋒

(山東師范大學(xué)政法學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

環(huán)境公益訴訟制度是實(shí)現(xiàn)對(duì)自然權(quán)利維護(hù)的有效途徑。實(shí)現(xiàn)對(duì)自然權(quán)利的司法救濟(jì),其關(guān)鍵之處就在于原告起訴資格的適當(dāng)放寬,允許公眾為了自然的權(quán)利而向法院提起訴訟。鑒于我國環(huán)境訴訟中原告資格的立法現(xiàn)狀,我國環(huán)境訴訟中對(duì)原告資格立法應(yīng)進(jìn)一步完善。

環(huán)境公益訴訟 原告資格 自然權(quán)利的司法救濟(jì)

一、環(huán)境公益訴訟及其國外考察

作為現(xiàn)代意義上的環(huán)境公益訴訟是 20世紀(jì)中葉以來環(huán)境危機(jī)的產(chǎn)物,它是指由于行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其它組織及個(gè)人的違法作為或不作為,使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時(shí),法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。這種訴訟并非一種獨(dú)立的訴訟類型與領(lǐng)域,而是一種與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式和手段,既可在行政訴訟中采用,亦可適用于民事訴訟程序。如被訴的對(duì)象是對(duì)環(huán)境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu),即為適用于行政訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟;如被訴對(duì)象是公司、企業(yè)、其它組織或個(gè)人,即為適用民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟。美、英、日等一些國家已在立法上確認(rèn)了環(huán)境公益訴訟制度,由于司法體制的差異,各國在環(huán)境公益訴訟方面表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

(一)美國的公民訴訟制度

美國是現(xiàn)代公益訴訟制度的創(chuàng)始國,早在 1863年,美國的《反欺騙政府法》中就規(guī)定,任何公民或公司有權(quán)以美國聯(lián)邦政府的名義控告欺騙美國政府索取錢財(cái)?shù)男袨?并可在勝訴后分得一部分罰金。在此之后的《謝爾曼反托拉斯法案》、《克萊頓法》等法律也都對(duì)公益訴訟的內(nèi)容做了相關(guān)規(guī)定。美國環(huán)境法中有關(guān)公民訴訟的條款最早出現(xiàn)在密執(zhí)安州《1970年環(huán)境保護(hù)法》。根據(jù)該法第 2節(jié)第 1條的規(guī)定:“為保護(hù)空氣、水體和其他自然資源以及公共托管客體不受污染、損害和毀滅,任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其它法律實(shí)體皆可在據(jù)稱違法行為的發(fā)生地或可能發(fā)生地的具有管轄權(quán)的巡回上訴法院對(duì)州、州的分支機(jī)構(gòu)、任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其它法律實(shí)體提起謀求宣告或衡平法救濟(jì)的訴訟?！奔慈魏蝹€(gè)人即使沒有證據(jù)來證明自己受到了環(huán)境污染并在某種程度上利益受損,也可以提起訴訟。1972年的《清潔水法》、《海洋傾廢法》、《噪聲控制法》, 1973年的《瀕危物種法》,1976年的《安全飲用水法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》,1977年的《有毒物質(zhì)控制法》等單項(xiàng)環(huán)境法規(guī)都有類似的規(guī)定。通過上述成文法的制定,美國規(guī)定了環(huán)境法上的“公共訴訟”條款,承認(rèn)了公眾保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益的環(huán)境訴訟權(quán)利,提起該類訴訟的原告稱為“私人檢察官”。公共訴訟制度的確立,既可以對(duì)環(huán)境污染和破壞者直接進(jìn)行制約,又可對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

美國作為普通法國家,法律的規(guī)定尚需法院經(jīng)判例予以具體實(shí)施并通過判決來對(duì)法律進(jìn)行解釋、補(bǔ)充以修正法律的缺陷,美國公民訴訟的判例法發(fā)展已出現(xiàn)大量的訴訟主體范圍不斷擴(kuò)大的案例?！叭銟凡吭V莫頓案”提出了一個(gè)新問題,即環(huán)保團(tuán)體能否以保護(hù)公共環(huán)境利益為由對(duì)政府起訴,“莫頓案”的最終判決具有重大意義,它說明對(duì)環(huán)保團(tuán)體起訴權(quán)的限制僅僅是名義上的限制而已,事實(shí)上它授予了環(huán)境保護(hù)團(tuán)體等社會(huì)團(tuán)體以環(huán)境民事起訴權(quán)。在“聯(lián)邦訴反對(duì)管理機(jī)關(guān)程序的學(xué)生案 (簡稱 SCRAP案)”,中,最高法院說明了確認(rèn)訴訟資格的兩個(gè)法律要素:首先,不能簡單地因?yàn)樵S多人遭受同種損害而否定受害人中某一些人的訴訟資格;其次,訴訟資格的審查應(yīng)是質(zhì)量上的而非數(shù)量上的審查。因此,只要存在損害就行,損害的程度無關(guān)要緊。上述案例說明,擴(kuò)大環(huán)境訴訟主體資格不僅為環(huán)境訴訟理論所認(rèn)可,而且在法律實(shí)務(wù)中得到了廣泛應(yīng)用。

(二)英國的檢舉人訴訟制度

英國法律在環(huán)境公益的司法救濟(jì)方面相對(duì)保守,但總體上,英國行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)。當(dāng)事人在司法審查中,不論申請(qǐng)任何救濟(jì)手段都取決于對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)是否有足夠利益,不像過去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請(qǐng)救濟(jì)手段,這是對(duì)以往起訴資格的一個(gè)改進(jìn)。此外,公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對(duì)環(huán)境公益的社會(huì)救濟(jì)。

按照英國法規(guī)定,檢察總長代表國王,有權(quán)阻止一切違法行為。與其他普通法國家一樣,在英國,只有法務(wù)長官 (Attorney General)能夠代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾權(quán)利,阻止公共性不正當(dāng)行為,即可以代表公共利益主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查;可以在私人沒有起訴資格時(shí)幫助私人申請(qǐng)司法審查,私人是沒有提起訴訟權(quán)力的。只有在不正當(dāng)行為已直接使自己的利益受損或很有可能受損的情況下,私人才可尋求救助。但是,如果該問題能夠引起司法長官的注意而他又拒絕行使其職權(quán),個(gè)人就可以請(qǐng)求司法長官讓他自己去督促訴訟。如果司法長官允許,就可以由他提起訴訟,但目的不是為其自身,而是為一般公眾的利益。于是,其訴訟就是基于其個(gè)人的“檢舉(relation)”,或者說是基于個(gè)人的通報(bào)并通過司法長官提起的。在這里檢察長是原告,公民為告發(fā)人。嚴(yán)格地說,司法長官就是該案訴訟中名義上的原告,理論上享有督促施行的支配權(quán)。但實(shí)際上“檢舉者”還是被全面委以督促訴訟的責(zé)任,如果“檢舉訴訟 (relator action)”敗訴,其費(fèi)用就會(huì)由該個(gè)人負(fù)擔(dān)。

(三)日本的民眾訴訟制度

在日本,公益訴訟被稱為民眾訴訟,主要體現(xiàn)為環(huán)境行政公益訴訟。昭和 37年(1962年)制定的《行政案件訴訟法》第 5條稱當(dāng)事人“為糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為,以作為選舉人的資格或者法律上無利害關(guān)系之資格提起的訴訟”為“民眾訴訟”,是行政案件的一種訴訟形式?？偟膩碚f,日本環(huán)境公益訴訟的類型主要包括取消訴訟、課以義務(wù)訴訟、居民訴訟、請(qǐng)求國家賠償訴訟等。[1]

在原告資格方面,日本最初是以“權(quán)力受傷害”為訴訟的前提,即只有實(shí)體法保護(hù)的權(quán)力受到實(shí)際損害的當(dāng)事人才有起訴資格。隨著社會(huì)發(fā)展,社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化,目前,法學(xué)理論界較認(rèn)可“具有法律上利益”為原告資格的構(gòu)成要件,即不再以實(shí)體法規(guī)定的權(quán)力為限,當(dāng)事人亦可以針對(duì)法律上保護(hù)的其他利益起訴。特別是公害問題的激化和環(huán)境保護(hù)的重要性得到肯定后,為了防止公害,保護(hù)環(huán)境,對(duì)于公害訴訟(即環(huán)境保護(hù)訴訟),“值得保護(hù)的利益說”(即事實(shí)上的利益保護(hù),無論是對(duì)法律上還是對(duì)事實(shí)上的利益,都可以進(jìn)行訴訟)逐漸受到重視。

雖然現(xiàn)在理論界對(duì)于“值得保護(hù)的利益”的具體含義尚無明確界定,法律對(duì)其也無明文規(guī)定,司法實(shí)踐中亦存在爭議,但是將原告的環(huán)境利益作為值得保護(hù)的事實(shí)上的利益賦予其訴訟資格,擴(kuò)大起訴范圍,建立一種新型的環(huán)境訴訟制度己經(jīng)成為一種趨勢。

(四)德國的團(tuán)體訴訟制度

德國的團(tuán)體訴訟 (class action)制度,是指有權(quán)利能力的公益團(tuán)體,基于團(tuán)體法人自己的實(shí)體權(quán)利,依照法律規(guī)定,得就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無效行為請(qǐng)求法院命令他人終止或撤銷其行為的特別訴訟制度。團(tuán)體訴訟是處理社會(huì)多數(shù)成員利益受侵犯時(shí)的一種特別的訴訟形式。德國法律賦予具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體以代表公共利益的眾多主體實(shí)施訴訟的權(quán)利,由它提起以保護(hù)公共利益為目的的訴訟。德國法院對(duì)團(tuán)體訴訟傾向于一種比較保守的態(tài)度,僅僅在幾個(gè)特定的法律領(lǐng)域內(nèi)賦予團(tuán)體以團(tuán)體名義起訴的權(quán)利,其中就包括環(huán)境法。

德國環(huán)境法中的團(tuán)體訴訟是解決環(huán)境群體性糾紛的一種方式,但其本質(zhì)并不是群體性訴訟,而是環(huán)境公益訴訟的一種,被廣泛應(yīng)用于涉及環(huán)境公共利益的訴訟中。這種團(tuán)體訴訟在性質(zhì)上屬于訴訟信托,即由法律授予社會(huì)中的具有公益性質(zhì)的環(huán)保團(tuán)體訴訟實(shí)施權(quán),由該環(huán)保團(tuán)體為環(huán)境權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人起訴。這種“信托”是指通過法律的授權(quán),將社會(huì)中的環(huán)保團(tuán)體作為社會(huì)全體成員在環(huán)境公共利益受侵害時(shí)的法定代言人,該團(tuán)體可以無需團(tuán)員的選任,以自己的名義獨(dú)立地不受次數(shù)限制地進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。也就是直接將能代表社會(huì)成員環(huán)境利益的法定環(huán)保團(tuán)體作為環(huán)境公益訴權(quán)的實(shí)施者。必須指出的是,這種公益性質(zhì)的環(huán)保團(tuán)體在團(tuán)體訴訟中只能以原告的身份參與訴訟。它的優(yōu)勢就在于它能在環(huán)境權(quán)益受到侵害,社會(huì)不特定的多數(shù)成員的環(huán)境利益隨之受損的情形下,比較有效地實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì),克服受害人單獨(dú)進(jìn)行環(huán)境訴訟舉證方面、經(jīng)濟(jì)方面的困難,以及難以勝訴的弊端。

根據(jù)德國《聯(lián)邦公害防治法》、《聯(lián)邦原子能法》、《聯(lián)邦水道法》的規(guī)定,就大型污染性設(shè)施或核電廠的設(shè)立,“每個(gè)人”均有權(quán)參與相應(yīng)的許可程序或計(jì)劃裁決程序,不以其權(quán)利受該計(jì)劃侵害者為限,此即所謂每個(gè)人均得參與的公共參與程序。而行政訴訟之提起,在聯(lián)邦或州的法律有特別規(guī)定時(shí),也可不以原告?zhèn)€人權(quán)利受損為要件。

(五)歐盟的公益訴訟制度

歐盟的公民和組織直接擁有實(shí)體訴訟權(quán)利。在歐盟一級(jí),有關(guān)向歐盟法院提起訴訟的條件的規(guī)則由《建立歐洲共同體條約》第 173條和 175條控制。第173條規(guī)定,歐洲法院有權(quán)對(duì)一成員國、理事會(huì)或委員會(huì)、自然人或法人關(guān)于共同體各機(jī)構(gòu)違反條約規(guī)定的行為或有關(guān)法令提出的訴訟進(jìn)行司法審查,如果訴訟成立,法院可做出有關(guān)法令無效的判決。第 175條規(guī)定,如果歐洲議會(huì)、理事會(huì)或委員會(huì)違反條約義務(wù)未能采取措施法令,成員國和共同體的其他機(jī)構(gòu),包括在一定條件下的自然人或法人可以向歐洲法院起訴,因不作為被法院宣告違反條約的機(jī)構(gòu)必須采取為執(zhí)行法院判決所應(yīng)采取的措施。相對(duì)于美國法院對(duì)有關(guān)訴訟資格的廣義解釋而言,迄今為止的歐盟法院裁判規(guī)則反映了歐盟法院對(duì)有關(guān)條文規(guī)定的訴訟資格采取了比較狹義的解釋。

但是,已有兩個(gè)懸而未決的案件提出了環(huán)境保護(hù)公共利益團(tuán)體的訴訟資格問題。其中一個(gè)案件是由英國世界野生生物基金和愛爾蘭國家信托基金就歐盟一審法院提起的上訴案件,該案件涉及使用結(jié)構(gòu)基金在愛爾蘭自然保護(hù)區(qū)建設(shè)一個(gè)旅游中心的問題。一審法院在其判決中沒有解決訴訟資格的問題,因?yàn)樵摲ㄔ喊l(fā)現(xiàn),歐盟委員會(huì)并沒有做出受到指控的決定,因而裁決不接受該訴訟請(qǐng)求。另一個(gè)案件是綠色和平理事會(huì)和其他組織對(duì)歐盟委員會(huì)有關(guān)補(bǔ)償西班牙建設(shè)兩個(gè)發(fā)電廠所導(dǎo)致的費(fèi)用的決定提出的起訴。這兩個(gè)案件都給歐盟法院在歐盟一級(jí)對(duì)環(huán)境公共利益團(tuán)體的訴訟資格問題,提供了比較開放的態(tài)度和觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)。

二、環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵——原告資格

原告是訴訟程序的發(fā)起者或啟動(dòng)者,但并非任何人都可以成為任何訴訟程序的原告,而是受到原告資格理論的限制。因此,原告資格歷來就是一個(gè)爭議很大的理論和實(shí)踐問題。

在凱爾森看來,資格就是法律能力,“當(dāng)規(guī)范將某個(gè)人的行為當(dāng)作法律條件或法律后果時(shí),意思是只有這個(gè)人才有‘能力’作或不作這一行為;只有他才有‘資格’(competence,最廣義的資格)。只有當(dāng)這個(gè)有能力的和有資格的人作或不作時(shí),才發(fā)生根據(jù)規(guī)范來說成為法律條件或法律后果的行為或不行為。”[2]依此,訴訟案件原告資格就是某人就某事而具有的向法院提起訴訟而成為原告的法律能力,它主要解決兩個(gè)問題:什么人可以提起訴訟和什么事可以被訴。依《布萊克法律大辭典》的解釋,原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益,其中心課題是確定司法爭端對(duì)起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項(xiàng)要求,具有為司法爭端所影響的足夠的利益,就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的、實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍,即法院是否享有審判某一司法爭端的權(quán)力。原告資格與起訴人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒有直接關(guān)系。根據(jù)這一經(jīng)典解釋,原告資格主要解決的問題仍是兩個(gè),即什么人是與某事有“足夠的利益”的人,和什么事稱得上是“司法性爭端”。

實(shí)現(xiàn)對(duì)自然權(quán)利的司法救濟(jì),其主要內(nèi)容和關(guān)鍵之處就在于原告起訴資格標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)更新。雖然還會(huì)涉及到其他方面的配套制度,但是,放寬起訴資格,允許公眾為了自然權(quán)利而向法院提起訴訟則是這一制度修正進(jìn)程的核心。

(一)傳統(tǒng)訴訟當(dāng)事人理論對(duì)原告資格的限制

為了節(jié)約有限的訴訟資源,防止濫訴,傳統(tǒng)訴訟法都對(duì)訴訟主體資格做出了嚴(yán)格的限制,規(guī)定只有法律上的直接利害關(guān)系人才有資格提起訴訟。這種限制不論在大陸法系還是英美法系都有體現(xiàn)。

按照這種傳統(tǒng)的訴訟當(dāng)事人理論,只能給有足夠資格的訴訟當(dāng)事人以救濟(jì),其出發(fā)點(diǎn)是救濟(jì)與權(quán)利相關(guān)聯(lián)。因此,只有那些自身權(quán)益受到損害或威脅的人才有資格獲得救濟(jì),其余任何人在法院面前都沒有這種必要的資格,這便是所謂的“直接利害關(guān)系”原則。另外還有“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn),即當(dāng)事人只有在法律權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格。在 19世紀(jì)的英國,“除非某個(gè)人有著自己的個(gè)人冤情,否則,法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己的大門的。一般來講,一個(gè)人必須指出他自己的哪些合法權(quán)益受到了損害,如果他僅是成百或成千的受害者之一,他就沒有足夠的資格來法院起訴?！盵3]德國《行政法院法》第 42條第 2款規(guī)定,原告提起訴訟,要求撤銷行政處分,除法律另有規(guī)定外,須主張因該行政處分致其“權(quán)利”遭受損害者始得提起之。日本《行政案件訴訟法》第 9條規(guī)定,撤銷處分之訴和撤銷裁決之訴,限于請(qǐng)求撤銷該處分或裁決具有“法律上利益”者,始得提起之。均明確以“權(quán)利”或“法律上利益”等,即公權(quán)作為撤銷之訴原告資格之要件。在我國臺(tái)灣地區(qū)“訴愿法”第1條規(guī)定,人民對(duì)機(jī)關(guān)之行政處分認(rèn)為違法或不當(dāng)、致?lián)p害其“權(quán)利”或“利益”者,得依該法提起訴愿、再訴愿;“行政訴訟法”第 1條規(guī)定,人民因機(jī)關(guān)之違法行政處分,認(rèn)為損害其“權(quán)利”……得向行政法院提起行政訴訟。均明文規(guī)定以“權(quán)利”或“利益”的損害作為提起訴愿和行政訴訟的要件。

社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展和國家行政管理職能的擴(kuò)張,使政治國家與市民社會(huì)的溝通與融合日益加強(qiáng),而社會(huì)公共利益與個(gè)人利益關(guān)系的變化導(dǎo)致了法律功能的社會(huì)化、法律利益的公共化。隨著“私法公法化”和“公法私法化”的趨勢,法律領(lǐng)域出現(xiàn)了一個(gè)既不同于私法又不同于公法兼具私法和公法因素的獨(dú)立的第三法域——社會(huì)法。由此現(xiàn)代社會(huì)中形成了以市民社會(huì)——團(tuán)體社會(huì)——政治國家的三元社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的私法——社會(huì)法——公法的法律三元結(jié)構(gòu)。社會(huì)法是以維持社會(huì)弱者階層的生存及其福利的增進(jìn)為目的,是國家干預(yù)自由放任經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的法律。環(huán)境法正是在“私法公法化”和“公法私法化”的背景下產(chǎn)生的,所以環(huán)境法是以社會(huì)本位、國家干預(yù)、公私法融合為特征的第三法域中的社會(huì)法領(lǐng)域的典型代表。它超越了傳統(tǒng)的民法、行政法的理論和制度,存在著傳統(tǒng)的行政訴訟程序和民事訴訟程序理論與制度所無法解決的權(quán)利保障問題,也就是說民事訴訟和行政訴訟都不能完全適應(yīng)環(huán)境法的程序法需求。

就行政訴訟而言,“如果把行政法上的起訴資格限制在傳統(tǒng)普通法所保護(hù)的利益,勢必導(dǎo)致大量的行政活動(dòng)不受法院控制,特別是社會(huì)行政和福利行政方面的活動(dòng)不受法院控制,對(duì)于一般經(jīng)濟(jì)力量較弱的公民來說非常不利。”同時(shí),由于當(dāng)代獨(dú)占經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果,政府為了保護(hù)公眾利益,設(shè)立了很多控制機(jī)構(gòu),例如控制交通、電訊、航空、州際商業(yè)的機(jī)構(gòu),“這些機(jī)構(gòu)在當(dāng)代越來越受被監(jiān)控對(duì)象的控制,以至于一般公眾的利益,例如旅客、電視觀眾、消費(fèi)者、環(huán)境享受者的利益得不到保護(hù)。因此,公眾不得不求助于法院的監(jiān)督以維護(hù)自身的利益。然而,享受控制利益的公眾,往往不是控制機(jī)關(guān)行使權(quán)力的直接當(dāng)事人,他們的權(quán)利沒有受到損害,如果適用傳統(tǒng)的司法審查起訴資格標(biāo)準(zhǔn),這些人不可能有申訴的權(quán)利?！盵4]此時(shí)與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是直接受益者,不會(huì)提起訴訟,而這些在某一特定問題上最直接有利害關(guān)系的人,并不一定代表全社會(huì)的利益。同時(shí),因?yàn)橐勒辗謾?quán)和制衡理論,只要在行政權(quán)的范圍之內(nèi),行政權(quán)的行使原則上不受司法審查;只要在公權(quán)范圍之內(nèi),如果它沒有直接侵害私人的利益,私人和法院就無權(quán)介入,只能依靠公權(quán)自己解決,靠公權(quán)控制公權(quán),靠分權(quán)和制衡的這套機(jī)制來解決它。這樣,行政權(quán)對(duì)公共利益的損害就處于司法管轄的真空狀態(tài)中,而“訴訟追求的與其說是這些個(gè)人得到社會(huì)保障的權(quán)利,還不如說是改變社會(huì)福利保障制度本身”,[5]因此這種體制的弊端顯而易見,必須在理論上糾正。

就民事訴訟而言,“隨著社會(huì)的復(fù)雜化,單單一個(gè)行為就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發(fā)生。其結(jié)果使得傳統(tǒng)的把一個(gè)訴訟案件僅放在兩個(gè)當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架越來越顯得不完備?！褪沁@些大量的受害的可能性成為當(dāng)今這個(gè)時(shí)代的一大特征。”面對(duì)這種情況,“當(dāng)今福利國家雖然采取了一些相應(yīng)的措施,……但是,被忽視的一點(diǎn)是,組成集團(tuán)的每一個(gè)個(gè)人,即使有一系列的訴訟理由,多數(shù)情況下并沒有能力為保護(hù)自己而將其付諸行動(dòng)。其中,知識(shí)的欠缺和不能負(fù)擔(dān)為解決紛爭、尋求個(gè)人應(yīng)得利益及援助所需費(fèi)用這兩點(diǎn)是很大的障礙,因此,目前司法領(lǐng)域的一個(gè)主要問題不是為個(gè)人提供對(duì)付集團(tuán)侵害的 (事后的)援助,而在于事前便阻止侵害的發(fā)生并實(shí)現(xiàn)公共利益、形成具有時(shí)效性的集團(tuán)性援助方案,”因此,“在當(dāng)今福利國家里,應(yīng)該保護(hù)因類似情況而受到影響的人和集團(tuán)的利益,這一點(diǎn)己被廣泛認(rèn)同”。[6]于是,私人為了維護(hù)公共利益而提起訴訟不斷增加,并且這種趨勢被絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是訴訟法今后最主要的發(fā)展方向。由此,“直接利害關(guān)系”原則隨著現(xiàn)代法治的發(fā)展日益受到人們的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。

(二)各國環(huán)境公益訴訟中原告資格理論的變革與實(shí)踐

隨著各國環(huán)境公益訴訟中的發(fā)展,各國的學(xué)者和法官們逐漸認(rèn)識(shí)到,起訴資格的真正問題是申請(qǐng)人是否能表明一些實(shí)質(zhì)性的不負(fù)責(zé)任或?yàn)E用職權(quán),而不是是否涉及他的個(gè)人權(quán)利或利益,因此,傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)在學(xué)者和法官們的推動(dòng)下,也逐漸發(fā)生了順應(yīng)時(shí)代的轉(zhuǎn)變。

美國是世界上環(huán)境法最發(fā)達(dá)的國家之一,由于其靈活的司法制度和立法體制,“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)較早地受到了置疑并得以修正。關(guān)于原告資格的標(biāo)準(zhǔn),最初法院拘泥于“法律權(quán)利”原則——除非原告能夠證明其受法律保障的權(quán)利己經(jīng)或是正在遭受侵害,否則缺乏原告資格,即只有在法院認(rèn)定原告在普通法上享有訴因時(shí),才承認(rèn)其原告資格。其后,面對(duì)日益增加的公益爭執(zhí),法院將“法律權(quán)利”軟化為“事實(shí)上的損害”,不再以法律權(quán)利受害為要件。如果原告提出其所要求審查的行為對(duì)其造成了經(jīng)濟(jì)上的損害或非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損害,那么該原告就具有原告資格。法院通過判決對(duì)“利害關(guān)系當(dāng)事人”的概念解釋越來越寬泛,“利害關(guān)系”不僅包括人身損害、經(jīng)濟(jì)損害,而且還包括環(huán)境美即生態(tài)平衡利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損害。雖然這種趨勢并不統(tǒng)一,但是其主流是為了公共利益,允許越來越多的人參與訴訟程序。一般地,法院承認(rèn)保護(hù)自然資源、風(fēng)景、歷史文物的公民團(tuán)體具有原告資格;承認(rèn)全國保護(hù)組織具有請(qǐng)求審查高速公路修建的原告資格;承認(rèn)公共福利團(tuán)體有提起集團(tuán)訴訟的原告資格,代表一切具有生命、健康、享受自然資源等權(quán)利的人反對(duì)核爆炸的建議;承認(rèn)一個(gè)致力于環(huán)境保護(hù)的組織有原告資格,請(qǐng)求審查農(nóng)業(yè)部長拒不采納其請(qǐng)求限制使用DDT農(nóng)藥的訴愿的行為;承認(rèn)公民團(tuán)體有請(qǐng)求審查示范城建計(jì)劃的原告資格;承認(rèn)地方資源保護(hù)組織有請(qǐng)求審查在國有森林采礦和伐木等行為的原告資格,等等。

美國環(huán)境公益訴訟中涉及原告資格有幾個(gè)重要的案例值得關(guān)注。

一個(gè)是 1972年美國最高法院在塞拉俱樂部訴莫頓一案。在該案中,針對(duì)迪斯尼公司在 Sierra Nevada山脈的Mineral King峽谷上開發(fā)大型滑雪場的活動(dòng),環(huán)境團(tuán)體塞拉俱樂部認(rèn)為國家森林局官員對(duì)該開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行行政批準(zhǔn)的行為違反了有關(guān)法律和行政規(guī)章,從而依據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》提起訴訟。由于沒有指出他自己也是這個(gè)游樂場建設(shè)的直接受害人,因而最高法院認(rèn)為,僅指出“一般性利益”受到了損害,尚不構(gòu)成“事實(shí)上的損害”,也就是說塞拉俱樂部沒有提出森林局的批準(zhǔn)行為與自己所受損害之間有因果關(guān)系,環(huán)保團(tuán)體僅以經(jīng)常關(guān)心環(huán)境事務(wù),保護(hù)公共的環(huán)境利益為名義主張?jiān)尜Y格是不夠的,其必須提出其成員的利益受到了“事實(shí)上的損害”。但最高法院另一方面又承認(rèn),所謂“事實(shí)上的損害”,并不局限于經(jīng)濟(jì)利益的損害,對(duì)美學(xué)、娛樂和環(huán)境價(jià)值等環(huán)境舒適上的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的威脅和損害也同樣構(gòu)成了“事實(shí)上的損害”,符合原告受到“損害”的要求。強(qiáng)調(diào)“審美和優(yōu)美的環(huán)境如同優(yōu)裕的經(jīng)濟(jì)生活一樣,是我們社會(huì)生活質(zhì)量的重要組成部分,許多人而不是少數(shù)人享受特定環(huán)境利益的事實(shí)并不降低通過司法程序?qū)嵤┓杀Ｗo(hù)的必要性?！币虼?塞拉俱樂部只要以“該地區(qū)是它的成員用于休養(yǎng)娛樂的地區(qū)”為由就足以構(gòu)成“事實(shí)上的損害”。如果建設(shè)游樂場,將使他的成員由于該地區(qū)在美學(xué)欣賞方面所受損害而不能再去該風(fēng)景地區(qū)遠(yuǎn)足游覽,從而證明了森林局的批準(zhǔn)行為與它所受損害之間有因果關(guān)系,這時(shí)塞拉俱樂部才成為利害關(guān)系人,具有原告資格。因此,最高法院雖然沒有賦予塞拉俱樂部主張的享有組織的獨(dú)立的起訴資格的要求,但是,還是判決原告塞拉俱樂部勝訴。最高法院對(duì)塞拉俱樂部主張自己享有“組織的原告資格”的請(qǐng)求予以拒絕的做法被視為環(huán)境運(yùn)動(dòng)的一次失敗。

另一個(gè)案例是“美國訴反對(duì)制訂規(guī)章機(jī)構(gòu)程序的學(xué)生案”,該案是一個(gè)臨時(shí)組織起來的學(xué)生協(xié)會(huì)對(duì)美國州際貿(mào)易商務(wù)委員會(huì)關(guān)于提高鐵路運(yùn)費(fèi)的決定提起的訴訟。學(xué)生們認(rèn)為,現(xiàn)行運(yùn)輸價(jià)目表不適當(dāng)?shù)貙?duì)可循環(huán)利用物資加以歧視,由于這種歧視,使可循環(huán)物資的利用率進(jìn)一步下降,從而導(dǎo)致全國范圍的廢棄物增加,也就必須使原告所居住的華盛頓地區(qū)的國家公園垃圾數(shù)量增加而使他們無法像往常一樣愉快地享受公園的風(fēng)景。他們還聲稱,廢棄物在循環(huán)使用量的減少將會(huì)引起他們所在地區(qū)采礦量和木材采伐量增加。盡管他們所聲稱的該行政決定與他們所受的損害也確實(shí)是微不足道的,最高法院還是確認(rèn)了他們的原告資格。最高法院認(rèn)為,不能簡單地因?yàn)樵S多人都遭受了同一種損害而否定受害人中某一人的訴訟資格。因?yàn)槿绻麅H僅因?yàn)樵S多人都遭受同一種損害而否定某些人的訴訟資格,那就意味著沒有人能夠?qū)ξ：π愿鼑?yán)重的政府行為提起控告。最高法院還認(rèn)為訴訟資格審查應(yīng)是質(zhì)量上的審查而不是數(shù)量上的審查,只要原告受到了“可以辨認(rèn)的輕微的事實(shí)上的損害”,就可以確定其具有訴訟資格,而不論這種損害多么間接,因果關(guān)系多么微弱。因此,包括美學(xué)和環(huán)境價(jià)值在內(nèi)的普遍的一般性利益或公眾的利益的直接的或間接的受害均可以構(gòu)成“事實(shí)上的損害”而使受害人享有原告資格。

在美國環(huán)境公益訴訟發(fā)展過程中,還必須要提及的一個(gè)重要的判例是 1992年最高法院審理的魯堅(jiān)訴野生動(dòng)物保護(hù)者一案。該案在原告資格問題上采取了審慎的態(tài)度,認(rèn)定原告必須具備“實(shí)際損害”,且該損害必須同時(shí)滿足“具體的和特別的”,以及“實(shí)在的即將發(fā)生的”條件,而不能是“虛構(gòu)的”。更有甚者,該判決還認(rèn)定《瀕危物種法》中的公民訴訟條款,賦予沒有遭受直接損害的“任何公民”都具有起訴資格這一點(diǎn)是違憲的,違反了三權(quán)分立原則。此案被認(rèn)為是美國環(huán)境公益訴訟案件中原告資格寬松趨勢的一個(gè)嚴(yán)重的倒退,這表明了即使在美國這樣環(huán)境公益訴訟比較發(fā)達(dá)的國家,自然權(quán)利的司法救濟(jì)之路依然坎坷。盡管如此,總體上,美國在對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告資格進(jìn)行審查時(shí),采取的態(tài)度還是比較自由寬松的。美國《聯(lián)邦行政程序法》第 702條規(guī)定:“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人,或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害的人,均有權(quán)訴諸司法復(fù)審”。《聯(lián)邦行政程序法》中“不利影響和損害”一詞,本來就是一個(gè)彈性很大的條款。目前,這個(gè)條款己被拉到其張力的極限,而且還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨向。損害和不利影響的程度,又從直接擴(kuò)大到間接;受不利影響和損害的對(duì)象由自身擴(kuò)大到“大家”;不利影響和損害的性質(zhì)由經(jīng)濟(jì)損害擴(kuò)大到非經(jīng)濟(jì)損害;利益狀態(tài)也從“既得”擴(kuò)大到“可得”。[7]因而,盡管短期內(nèi),純正的自然權(quán)利訴訟案件在立法和司法中的直接確認(rèn)難以形成氣候,但筆者認(rèn)為,不純正的自然權(quán)利訴訟案件在美國公益訴訟中前景十分廣闊。

從世界范圍看,環(huán)境公益訴訟原告資格的放寬已成為一個(gè)必然的趨勢。如日本《行政案件訴訟法》第5條規(guī)定的民眾訴訟,采納的便是“與自己法律上的利益無關(guān)”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)。我國臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”修正草案第 9條規(guī)定:“人民為維護(hù)公益,就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng),對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為,得提起行政訴訟,但以法律有特別規(guī)定者為限。”

筆者對(duì)世界范圍內(nèi)自然權(quán)利的司法救濟(jì)之路持一種樂觀的態(tài)度,并認(rèn)為這是環(huán)境公益訴訟未來的一個(gè)發(fā)展方向。之所以這樣說,是因?yàn)閷?duì)環(huán)境保護(hù)而言,其具有傳統(tǒng)訴訟模式不可比擬的優(yōu)越性,并正在獲得越來越廣泛的群眾支持。例如《美國聯(lián)邦判例法典》有這樣一個(gè)判例。美國聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)了一項(xiàng)在小田納西河上修建一座水庫用于發(fā)電,先后投入了一億多美元,當(dāng)大壩工程即將完工的時(shí)候,生物學(xué)家們發(fā)現(xiàn)大壩底有一種叫蝸牛魚的珍稀魚類,如果大壩最終建成的話,將影響這種魚的生活環(huán)境而導(dǎo)致它的滅絕。一個(gè)民間環(huán)保組織向法院提起訴訟,要法院責(zé)令大壩停工并放棄在此修建水庫的計(jì)劃。但在第一次訴訟中,他們失敗了,初審法院認(rèn)為大壩已經(jīng)接近完工,浪費(fèi)納稅人一億多美元的錢去保護(hù)一種小魚是不明智的,拒絕判決大壩停工。這個(gè)環(huán)保組織又上訴到最高法院,并申請(qǐng)法庭在訴訟期間發(fā)出裁定,暫停大壩的修建,以免造成不可逆轉(zhuǎn)的結(jié)果。終于,這些小魚兒在最高法院贏得了它們的權(quán)利,法院判決停止大壩的建設(shè),依據(jù)的是聯(lián)邦在 1973年頒布的《瀕危物種法案》。這些小魚可以在它們的家園繼續(xù)自由地棲息,它們身邊的,是那座被永久廢棄的價(jià)值一億多美元的大壩。之后,一家新聞傳媒對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行公眾調(diào)查,90%以上的人認(rèn)為停止大壩建設(shè)是對(duì)的。從這個(gè)案例我們可以看到,作為代議機(jī)關(guān)的聯(lián)邦議會(huì),在做出有關(guān)環(huán)境公益的決策時(shí),由于對(duì)大壩建設(shè)的情況欠缺了解和調(diào)查,險(xiǎn)些將一種生物推向滅絕的境地。而在決策做出之前,不論是代議制的運(yùn)行還是決策的科學(xué)合理性,在當(dāng)時(shí)看來都是無可挑剔的,如果不是事后生物學(xué)家新的發(fā)現(xiàn)和環(huán)保組織的奮力爭取,那么一場巨大的環(huán)境公益損失就不可避免。由于環(huán)境問題所固有的科學(xué)不可預(yù)見性,政府在環(huán)境決策時(shí)難免還會(huì)有考慮不周全的地方,自然權(quán)利的司法救濟(jì)雖然不能絕對(duì)杜絕不科學(xué)的決策,但是卻可以在最大程度上避免決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國環(huán)境訴訟中原告資格的立法現(xiàn)狀與完善構(gòu)想

借鑒各國環(huán)境公益訴訟中原告資格理論的變革與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),筆者在此對(duì)我國環(huán)境公益訴訟中原告資格的立法現(xiàn)狀加以審視,并期待著提出一些有益的完善構(gòu)想。

(一)我國環(huán)境訴訟中原告立法現(xiàn)狀及弊端

我國目前并未建立起環(huán)境公益訴訟制度以保護(hù)自然的權(quán)利,即不存在自然權(quán)利的司法救濟(jì)途徑,造成這一狀況的根源在于當(dāng)前的訴訟制度。按照現(xiàn)行訴訟制度,環(huán)境訴訟案件中,暫時(shí)沒有直接利害關(guān)系的人(也許會(huì)有間接利害關(guān)系、日后有直接利害關(guān)系)或者無利害關(guān)系的人則不能提起訴訟。我國的《行政訴訟法》第 2條規(guī)定:“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@里的“認(rèn)為”是原告的主觀判斷,似乎只要原告認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到了侵害,不管客觀上是否正遭受損害,都可以行使訴權(quán)。根據(jù)這樣的理解,既然我國立法上對(duì)行政訴權(quán)并未附加任何限制,那么環(huán)境公益訴訟也應(yīng)當(dāng)是被允許的。但事實(shí)上,我們必須考慮到該法第 11條的列舉性規(guī)定。該條第 1款 1-8項(xiàng)關(guān)于受案范圍的規(guī)定以列舉方式列出了八種得對(duì)之提起行政訴訟的具體行政行為,其中各項(xiàng)都可能在環(huán)境行政訴訟中適用,第 11條的第 2款為法律列舉,規(guī)定“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！边@表明行政訴訟的受案范圍不是封閉的,而是開放的,這一規(guī)定為單行法律增加行政訴訟的受案范圍提供了余地。但在我國現(xiàn)行各環(huán)境法律法規(guī)中,并沒規(guī)定《行政訴訟法》受案范圍之外的可受理情形。因此,根據(jù)行政法的理論,作為《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍的原告,只能是所列舉的八種情況內(nèi)的行政管理相對(duì)人,限于當(dāng)時(shí)的立法指導(dǎo)思想,這八種情況中的原告都是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的行政相對(duì)人。這樣一來,有資格提起環(huán)境行政訴訟的原告的范圍就被大大縮小,那些熱心于公益事業(yè),希望通過訴訟來維護(hù)自然權(quán)利的人便被排除在原告的范圍之外。所以說,我國的《行政訴訟法》對(duì)公民的訴權(quán)實(shí)際上限制得相當(dāng)嚴(yán)格,而且在司法實(shí)踐中,法院在審查起訴條件時(shí),一般都嚴(yán)格按照法律的明文列舉規(guī)定確定受案的范圍,并且把原告是否與本案有直接利害關(guān)系作為起訴的必要條件之一。而 2000年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法 >若干問題的解釋)被認(rèn)為突破了“行政相對(duì)人原告資格論”的禁錮,提出了“法律上利害關(guān)系論”。根據(jù)這一司法解釋的規(guī)定,與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。

由此可見,“法律上的利害關(guān)系論”賦予行政管理相對(duì)人以外的公民、法人或其他組織以原告資格,是具有一定進(jìn)步意義的。所謂“法律上的利害關(guān)系”,有學(xué)者指出應(yīng)從以下三個(gè)方面把握:

1.這種利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)限于法律上的利害關(guān)系,而不能泛指一切利害關(guān)系,即由于某一具體行政行為的做出使原告法律上的權(quán)利、義務(wù)受到了影響。2.這種法律上的影響是由于行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)、做出某一特定的具體行政行為所導(dǎo)致的,是行政權(quán)運(yùn)作的結(jié)果。3.被訴具體行政行為對(duì)原告應(yīng)享有的合法權(quán)利的影響是必然的,而不是一種可能性。雖然將我國行政訴訟的原告資格從“相對(duì)人資格論”提升到了“法律上利害關(guān)系人資格論”,但卻并沒有將訴權(quán)擴(kuò)大至與案件無直接利害關(guān)系的普通公民,所以其離公益訴訟的要求還差得很遠(yuǎn),依據(jù)這些條款,公眾還是找不到為了環(huán)境利益而提起訴訟的依據(jù)。因此,有學(xué)者認(rèn)為,在我國環(huán)境行政主導(dǎo)體制下,在環(huán)境利益與財(cái)產(chǎn)權(quán)的結(jié)合尚不充分的情況下,公民環(huán)境利益的保護(hù)基本上是被動(dòng)的接受政府的恩賜,缺乏主動(dòng)機(jī)制。

另外,從我國的各項(xiàng)環(huán)境法律來看,也找不到允許公民為環(huán)境公益提起行政訴訟的直接依據(jù)。從《環(huán)境保護(hù)法》到《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等各單項(xiàng)法規(guī),均在總則中規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。這里的“控告”是個(gè)模糊概念,并非嚴(yán)格的法律用語,并不能據(jù)此判定該項(xiàng)規(guī)定為法律允許公民提起公益起訴的依據(jù)。我國法院行政庭受理的案件也未對(duì)訴權(quán)的擴(kuò)大等有關(guān)公益訴訟問題做出過判決。

目前,我國訴訟法中對(duì)原告資格的實(shí)行嚴(yán)格的限制。這種限制的弊端是顯而易見的,它不僅使以自然的名義對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟成為不可能,甚至連公民以自己的名義對(duì)可能直接侵害其人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的“預(yù)防性”訴訟都成為不可能。例如,如果環(huán)境管理機(jī)關(guān)違法向排污不達(dá)標(biāo)的企業(yè)發(fā)放排污許可證或明知行政相對(duì)人有污染環(huán)境或破壞生態(tài)環(huán)境的行為卻不加管制。此時(shí),作為行政相對(duì)人,他們毫無疑問是行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為的受益者,他們是不可能作為原告起訴違法或不作為的環(huán)境管理機(jī)關(guān)的。而其他公民、法人或其他組織此時(shí)要么只能等待自身權(quán)利受到侵害后對(duì)侵權(quán)者提起民事訴訟,要么則只能眼睜睜地看著公共環(huán)境利益經(jīng)受著行政機(jī)關(guān)的踐踏而不能提起行政訴訟,僅僅因?yàn)樗麄兣c該違法行為或不作為并無“法律上的利害關(guān)系”。顯然,在公民的權(quán)利救濟(jì)都缺乏暢通的途徑的情況下,自然權(quán)利的司法救濟(jì)將更加艱難。

(二)我國環(huán)境訴訟中對(duì)原告資格立法完善構(gòu)想

我國環(huán)境訴訟案件對(duì)原告資格的立法缺陷嚴(yán)格限定了公民和社會(huì)團(tuán)體對(duì)危害自然環(huán)境的行為進(jìn)行干預(yù)的范圍,既不利于保護(hù)公民的人身財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益,更不利于對(duì)自然環(huán)境基于其本身的價(jià)值進(jìn)行切實(shí)有效的保護(hù)。以行政案件為例,據(jù)調(diào)查,行政訴訟法頒行十余載,法院受理的行政案件非但沒有增加,反而有下降的趨勢,人們對(duì)行政訴訟的熱情開始降溫,起訴少和起訴難的問題十分突出。其中重要的原因便是行政訴訟法本身對(duì)受案范圍規(guī)定得過窄,對(duì)原告資格規(guī)定得過嚴(yán),且不夠具體、準(zhǔn)確,使得公民、法人或其他組織無所適從?？梢?為了使環(huán)境公益保護(hù)獲得可訴性,原告資格的擴(kuò)張已成為現(xiàn)代法治國家訴訟法的發(fā)展趨勢。

在我國,環(huán)境公益訴訟的原告之適格性已經(jīng)急待重新審視和界定,為此,立足于現(xiàn)實(shí)的可行性,并借鑒西方國家的立法經(jīng)驗(yàn),將原告資格放寬,采納“與自己無法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)是我們理性的選擇。環(huán)境問題的解決和根治,單靠政府的力量不足以保護(hù)環(huán)境,必須借用民主觀念和公眾參與環(huán)境行政和環(huán)境司法過程來實(shí)現(xiàn)。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的《里約宣言》明確提出:“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下,在有關(guān)級(jí)別上加以處理?！瓚?yīng)當(dāng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我國《憲法》第 2條第 3款的規(guī)定“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”也確立了公眾參與這一原則。環(huán)境公眾參與包括環(huán)境立法參與、行政參與、司法參與。環(huán)境公益訴訟則是公眾參加環(huán)境管理、參與公害解決過程的一種重要制度,而不僅僅是一種單純的訴訟手段。公眾運(yùn)用司法手段解決環(huán)境問題,必將增強(qiáng)其保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和信念,這一增強(qiáng)同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟的建立創(chuàng)造了良好的民眾基礎(chǔ)。尤其在我國,民眾的法律意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)低下,出現(xiàn)問題往往通過上訪、控告等方式尋求解決,而不是尋求司法救濟(jì),導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因之一就是公眾參與渠道的狹窄。而新標(biāo)準(zhǔn)的采納對(duì)于喚醒民眾的環(huán)保意識(shí)將具有積極的意義。

在立法技術(shù)上,按照特別法或特別規(guī)定優(yōu)先于普通法或普通規(guī)定的原理,可以在專門的環(huán)境資源立法中對(duì)《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的局限性加以突破?！董h(huán)境保護(hù)法》第 6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”可以通過立法明確“控告”包括向人民法院提起民事和行政訴訟,為通過環(huán)境公益訴訟維護(hù)公民的合法權(quán)益以至維護(hù)自然環(huán)境的權(quán)利開辟一條現(xiàn)實(shí)的司法救濟(jì)途徑。

當(dāng)然,我們也必須注意到公益訴訟的目的雖然在于保護(hù)環(huán)境,滿足公益需要,但是起訴條件過于寬松,易導(dǎo)致訴訟泛濫,進(jìn)而會(huì)影響社會(huì)資源的正當(dāng)配置,影響公民、企業(yè)、行政機(jī)關(guān)的日常工作,也會(huì)使法院不堪負(fù)擔(dān),因此,有必要對(duì)此加以限制。借鑒美國這方面的一些成功經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,這些限制可以設(shè)定為:

1.對(duì)公益訴訟設(shè)置提前通知制度。例如,在美國,起訴人必須在起訴前將書面的“起訴意愿通知”送交被主張的違法者及行政機(jī)關(guān),在該起訴通知送交之日起滿 60日,起訴人方可向法院提起訴訟。規(guī)定提前通知制度的目的是為了給政府部門和污染者一個(gè)糾正其違法行為的機(jī)會(huì),從而排除公益訴訟,減少法院訟累。

2.行政機(jī)關(guān)采取勤謹(jǐn)?shù)男袆?dòng)可以阻止公益訴訟的提起。如果對(duì)于公益訴訟指向的環(huán)境侵權(quán)行為,行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取或正在采取一定的法律行為,那么,公益訴訟將不得進(jìn)行。在美國,何謂“勤謹(jǐn) (diligent)地執(zhí)行法律”,Gardeski v.Colonial Sand&stone co①一案判決認(rèn)為應(yīng)滿足三項(xiàng)要求:一是應(yīng)該使國會(huì)、法院和公眾確信該行政行為是真實(shí)的和充分的;二是該行政行為是迅速的實(shí)施法律之行動(dòng);三是要求一項(xiàng)正式的行政程序(主要包括聽證、發(fā)出公眾通知和公眾審查等程序)。

3.鑒于我國國情,筆者主張對(duì)于自然權(quán)利的司法救濟(jì)程序的設(shè)計(jì),應(yīng)將原告 (自然環(huán)境的“代理人”)限于環(huán)保組織。原因是與個(gè)人的干預(yù)力量相比,團(tuán)體在對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的能力、社會(huì)影響等方面有很多優(yōu)勢。盡管我國的環(huán)保團(tuán)體與國外相比還不夠成熟,但隨著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展,環(huán)保組織正在發(fā)揮著越來越重要的作用。立法上可以考慮對(duì)一些環(huán)保團(tuán)體經(jīng)一定程序認(rèn)可,賦予專門的起訴權(quán),為環(huán)境公共利益而提起訴訟。事實(shí)上,美國的公益訴訟很少有公民個(gè)人以自己的名義提起訴訟,大多數(shù)公民訴訟是通過公民團(tuán)體即環(huán)保團(tuán)體進(jìn)行的,即使沒有現(xiàn)成的團(tuán)體,他們也會(huì)臨時(shí)成立團(tuán)體或協(xié)會(huì)來代表公共利益提起訴訟。美國的社團(tuán)組織非常發(fā)達(dá),著名政治學(xué)家托克維爾曾描述:“所有的美國人,不論年齡大小、境況的好壞、意向的異同,都經(jīng)常不斷地形成社團(tuán)。他們不僅擁有人人都參加的商業(yè)和制造業(yè)公司,而且擁有成千上萬形形色色的社團(tuán)組織,如宗教的、道德的、嚴(yán)肅的、無聊的、一般的或有限的、規(guī)模龐大的或范圍狹小的……你將會(huì)發(fā)現(xiàn),無論在哪個(gè)地方,一些新興事業(yè)的倡導(dǎo)者在法國是政府,在英國是貴族,而在美國必定是一個(gè)社團(tuán)組織?！盵8]正是這種高度發(fā)達(dá)的社團(tuán)組織,極大地推動(dòng)了美國公益訴訟制度的發(fā)展。

當(dāng)然,隨著原告資格的放寬,環(huán)境公益訴訟需要建立起一系列的配套制度,如可訴范圍、管轄法院、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用分擔(dān)、激勵(lì)機(jī)制等等。限于篇幅,本文在此不做具體論及。

注釋:

① 501 F.Supp.1159(S.D.N.Y.1980).

[1] [日]原田尚彥.環(huán)境法[M].于敏譯.北京:法律出版社,1999.

[2] [奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].北京:中國大百科全書出版社,1996.

[3] [英]丹寧.法律的訓(xùn)誡[M].丁健譯.北京:法律出版社,1999.

[4] 王名揚(yáng).美國行政法[M].北京:中國法制出版,1995.

[5] [日]谷口安平.程序的正義與訴訟[M].王亞新,劉榮軍譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2002.

[6] [意]英諾·卡佩萊蒂.福利國家與接近正義[M].劉俊祥等譯.北京:法律出版社,2000.

[7] 胡建森.比較行政法[M].北京:法律出版社,1998.

[8] [美]托克維爾.論美國的民主(下卷)[M].北京:商務(wù)印書館,1988.

D iscussions on the Pla intiff Qualification in the Environmental Public InterestL itigation

Zhang Feng
(College of Political Science and Law of ShandongNormalUniversity,Jinan Shandong 250014)

The environmental public interest litigation system is an effective approach to maintain the natural rights.The key points of the realization of the judicial remedy on the natural rights lie in the plaintiff qualification, that is to say,proper relaxation of the restrictions on suit qualification,which means to allow the public proceeding before a court for their natural rights.The paper surveys the current legislation of the plaintiff qualification and proposes the conception on the legislation perfection of the plaintiff qualification in Chinese environmental proceedings.

the environmental public interest litigation;the plaintiff qualification;judicial remedy on natural rights

詞】DF468

A

(責(zé)任編輯:唐艷秋)

1002—6274(2010)03—063—09

山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)研究課題《和諧社會(huì)的生態(tài)化解讀》(06JDB118)、山東省教育廳研究課題《人與自然關(guān)系的法律化》(S07YA10)的階段性成果。

張鋒(1969-),女,山東萊西人,博士,山東師范大學(xué)政法學(xué)院副教授,研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)。