● 羅振洲 孫云霞

基層公務(wù)員身處國家行政管理與服務(wù)第一線，肩負(fù)著實(shí)施行政管理和提供公共服務(wù)的重要職責(zé)。加強(qiáng)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，是當(dāng)前和今后公務(wù)員工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從廣義上講，基層公務(wù)員是指各級國家黨政機(jī)關(guān)中鄉(xiāng)科級正職和副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，以及廳局級及以下黨政機(jī)關(guān)中主任科員、副主任科員、科員、辦事員等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。從狹義上講，指在區(qū)市（州）下轄區(qū)和縣（含縣級市）一級地方黨政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等一線基層政府或政府派出機(jī)構(gòu)工作的鄉(xiāng)科級正職和副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，以及主任科員、副主任科員、科員、辦事員等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員。

一、基層公務(wù)員管理中存在的突出問題

目前，我國基層公務(wù)員管理的總體趨勢，是在思想認(rèn)識上從模糊化走向明確化，在載體形式上從文件化走向法規(guī)化，在管理水平上從經(jīng)驗(yàn)化走向科學(xué)化，在測評內(nèi)容上從以定性測評為主走向以定性與定量兼顧，在指標(biāo)體系上從簡單化走向多樣化。但在實(shí)際工作中基層公務(wù)員的管理仍存在諸多問題亟待解決。

（一）基層公務(wù)員管理法律法規(guī)建設(shè)相對滯后

為確?；鶎庸珓?wù)員隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)范化和科學(xué)化，國家先后頒布了 《中華人民共和國公務(wù)員法》（2006年）等一系列法律法規(guī)，各地也出臺了相關(guān)政策法規(guī)。但是，目前基層公務(wù)員管理法律法規(guī)建設(shè)仍相對滯后。一是涉及基層公務(wù)員分類、分級管理的法律法規(guī)仍未出臺。二是已經(jīng)出臺的法律法規(guī)如 《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》等存在一定的缺陷，尚待完善。

（二）培訓(xùn)機(jī)會不均衡，效果不佳

1.當(dāng)前基層公務(wù)員培訓(xùn)工作普遍存在領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)會多于普通職位公務(wù)員、工作忙的部門培訓(xùn)少于工作相對清閑的部門等情況，這在一定程度上形成了培訓(xùn)機(jī)會多者不愿學(xué)、想學(xué)者缺少機(jī)會的尷尬局面。

2.基層公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容過于強(qiáng)調(diào)共性，缺少針對性。主要問題有：過于重視政治理論學(xué)習(xí)而忽視經(jīng)濟(jì)管理知識學(xué)習(xí)；重視理論知識培訓(xùn)，忽視專業(yè)技術(shù)知識和能力培訓(xùn)；重視分層分級培訓(xùn)，忽視按需施教、分類培訓(xùn)；培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)踐性較差，針對性不強(qiáng)，培訓(xùn)與實(shí)際工作相脫節(jié)，造成學(xué)非所用。

3.培訓(xùn)方式單一落后。基層公務(wù)員培訓(xùn)方式多以集中培訓(xùn)為主，到各級黨校和行政院校進(jìn)行政治理論培訓(xùn)。培訓(xùn)形式以傳統(tǒng)的面對面授課和“滿堂灌”方式為主，網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等新興形式未能很好加以利用。培訓(xùn)方法較為單一，極少使用諸如“研討式”、“角色模擬”等新模式，培訓(xùn)效果不甚理想。

4.培訓(xùn)效果難以考核，激勵(lì)效果不佳。部分公務(wù)員培訓(xùn)班管理較為松散，培訓(xùn)性質(zhì)發(fā)生了改變，成了培訓(xùn)者忙中偷閑，減輕工作壓力的一種方式。培訓(xùn)結(jié)果評定走過場，培訓(xùn)結(jié)果的可信度不高。

（三）考核方式方法單一，信度與效度偏低

1.考核指標(biāo)較為模糊。《公務(wù)員法》將公務(wù)員考核內(nèi)容劃分為德、能、勤、績、廉五類，但并未對這五類考核指標(biāo)做出明確界定，難以進(jìn)行量化考核，考核結(jié)果也容易失真。

2.考核主體較為單一。2008年頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》規(guī)定考核主體為“機(jī)關(guān)公務(wù)員管理部門”和考核委員會，而公民卻不參與其中。這種考核模式會在一定程度上影響考核結(jié)果的真實(shí)性。

3.考核方式方法單一。在考核方式上重年終考核，對日?？己似毡椴粔蛑匾?，這就容易導(dǎo)致考核結(jié)果的信度與效度偏低。在考核方法上，重視定性考核，輕定量考核，這也會影響到考核結(jié)果的信度與效度。

（四）晉升通道狹窄，管理不規(guī)范

1.晉升機(jī)會少。雖然我國逐步加大基層公務(wù)員的選拔與錄用比例，將有基層工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀公務(wù)員選拔到高一級的黨政機(jī)關(guān)中來，但這并不能解決大部分基層公務(wù)員尤其是為數(shù)眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科員的晉升問題。2006年頒布的《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員晉升設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職位，縣直機(jī)關(guān)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員雖可晉升至主任科員，但目前這一晉升通道始終處于半封閉狀態(tài)。這嚴(yán)重地影響和挫傷了一些默默地在基層工作多年的基層公務(wù)員的工作積極性。

2.晉升空間小。以非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員為例，《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》對中央機(jī)關(guān)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）機(jī)關(guān)、直轄市的區(qū)機(jī)關(guān)、縣機(jī)關(guān)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的晉升做出了明確規(guī)定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機(jī)關(guān)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員晉升確未作規(guī)定。通常在中央機(jī)關(guān)和省級機(jī)關(guān)工作的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在理論上最高可以晉升至巡視員級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在市級機(jī)關(guān)工作的最高可以晉升至調(diào)研員級，在縣級機(jī)關(guān)工作的最高可以晉升至主任科員，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的晉升則未作規(guī)定，這就從制度上壓縮甚至封閉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機(jī)關(guān)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的晉升空間。

3.晉升管理不規(guī)范。一是人員提拔標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。一些基層機(jī)關(guān)所制定的晉升標(biāo)準(zhǔn)不固定，領(lǐng)導(dǎo)者的主觀隨意性很大。二是存在突擊提拔情況。地方領(lǐng)導(dǎo)班子換屆時(shí)經(jīng)常會發(fā)生一些突擊提拔人員的情況，這容易致使一些并不符合任職條件的人員得到提拔晉升。

（五）退崗管理不規(guī)范，造成人力資源閑置

1.退崗管理不規(guī)范。各地對于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員退崗管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同地方、部門、年份和人員的退崗年齡不盡相同，甚至差異很大。

2.存在人力資源閑置狀況。由于領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整等原因，許多年富力強(qiáng)，工作經(jīng)驗(yàn)豐富的基層公務(wù)員過早地“退居二線”，造成了基層政府人力資源的閑置與浪費(fèi)。同時(shí)，對空缺下來的崗位的配置也容易滋生腐敗。

二、對策與建議

（一）進(jìn)一步完善基層公務(wù)員管理法律法規(guī)

在現(xiàn)有公務(wù)員法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，借鑒與吸收國外關(guān)于公務(wù)員管理方面的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，探索制定中國基層公務(wù)員分級、分類管理標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)，使基層公務(wù)員管理走上更加法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的道路。盡快制定出臺關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員晉升的法律法規(guī)，以彌補(bǔ)2006年頒布的《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》的缺陷，為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員晉升提供法制保障。

（二）進(jìn)一步完善基層公務(wù)員培訓(xùn)體制機(jī)制。

一是增加普通基層公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)會。培訓(xùn)要向基層一線公務(wù)員傾斜，向真正有培訓(xùn)需求的基層公務(wù)員傾斜，向“老、少、邊、窮”地區(qū)基層公務(wù)員傾斜，向?qū)嶋H工作中矛盾和問題較為尖銳和突出的地區(qū)、部門和職位傾斜；二是調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容，充分考慮培訓(xùn)對象崗位性質(zhì)和工作特點(diǎn)。在繼續(xù)重視政治理論學(xué)習(xí)的同時(shí)，加強(qiáng)專業(yè)知識、技術(shù)與能力的培訓(xùn)；三是以提高培訓(xùn)效果為核心導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化基層公務(wù)員培訓(xùn)方式方法。改變“面對面滿堂灌”的傳統(tǒng)授課方式，探索創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等新的培訓(xùn)方式，引進(jìn)使用較為先進(jìn)的“研討式”、“角色模擬”等培訓(xùn)方法，提高培訓(xùn)效果；四是加強(qiáng)對培訓(xùn)效果的考核與管理。應(yīng)注重培訓(xùn)效果的再考核。做好跟蹤調(diào)查，對受過相關(guān)培訓(xùn)的基層公務(wù)員實(shí)際工作能力和表現(xiàn)做定期評價(jià)，借此評估培訓(xùn)實(shí)際效果和質(zhì)量。

（三）建立和完善更加科學(xué)、規(guī)范的基層公務(wù)員考核體制機(jī)制。一是注重考核內(nèi)容與考核指標(biāo)的可操作性。在現(xiàn)行公務(wù)員考核規(guī)范下，充分借鑒吸收國外公務(wù)員考核經(jīng)驗(yàn)，將遵紀(jì)守法和實(shí)際工作業(yè)績作為我國基層公務(wù)員考核的主要內(nèi)容。注重考核指標(biāo)的可操作性，堅(jiān)持定性和定量考核相結(jié)合，以定量考核為主線，從根本上改變我國基層公務(wù)員考核過于粗放、考核指標(biāo)模糊的問題；二是推行基層公務(wù)員考核主體的多元化?？己酥黧w多元化是未來我國公務(wù)員考核的必然選擇。不斷借鑒、消化和吸收國外公務(wù)員考核主體多元化理念與方法。在基層公務(wù)員考核中，可先期進(jìn)行考核主體多元化試點(diǎn)，不斷摸索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，待較為成熟時(shí)對2008年頒布實(shí)施的 《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》進(jìn)行修訂，讓廣大公民能夠參與到基層公務(wù)員考核工作中，依法充分享有和運(yùn)用考核權(quán)，多元考核主體相結(jié)合，使考核真正成為督促基層公務(wù)員實(shí)際工作，提升公共服務(wù)能力的重要環(huán)節(jié)；三是建立科學(xué)合理的基層公務(wù)員考核方式。借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理中員工依據(jù)崗位說明書進(jìn)行考核的方法，圍繞基層公務(wù)員具體崗位設(shè)計(jì)公務(wù)員崗位考核表，設(shè)置量化考核指標(biāo)。合理分配年度與日?？己嗽诳己丝偝煽冎械臋?quán)重，堅(jiān)持例行考核與突擊考核相結(jié)合。綜合運(yùn)用多種考核方法，實(shí)行全方位考核。

（四）完善管理制度，拓展晉升空間。一是制定科學(xué)化、規(guī)范化的基層公務(wù)員提拔標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)基層綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等不同種類公務(wù)員的工作特點(diǎn)與職業(yè)發(fā)展規(guī)律，結(jié)合地區(qū)、部門與專業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)，制定既分門別類、又符合晉升職位、崗位能力素質(zhì)要求的晉升標(biāo)準(zhǔn)；二是嚴(yán)格依法實(shí)施晉升管理。對違法違規(guī)的 “突擊提拔”和“跑官要官”行為，加大處罰力度；三是完善法律法規(guī)。通過制定、修改與完善基層公務(wù)員晉升相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步拓展基層公務(wù)員晉升空間，增加晉升機(jī)會；四是建立職務(wù)與職級晉升雙通道?？蓢L試建立基層公務(wù)員職務(wù)和職級晉升的兩條通道，增加和拓展基層公務(wù)員的晉升機(jī)會和空間。

（五）規(guī)范公務(wù)員職位管理。建立科學(xué)規(guī)范的職位管理法律法規(guī)。國家和地方公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，建立科學(xué)、嚴(yán)格、規(guī)范的職位管理制度體系。建立嚴(yán)格、規(guī)范的公務(wù)員退出與淘汰機(jī)制。進(jìn)一步完善基層公務(wù)員退出與淘汰制度，以法律法規(guī)為依托，以實(shí)際績效為標(biāo)準(zhǔn)，以考核結(jié)果為依據(jù)，建立一支動(dòng)態(tài)平衡、代謝有序、精干高效、充滿生機(jī)與活力的基層公務(wù)員隊(duì)伍。

（六）制訂更加科學(xué)、規(guī)范和統(tǒng)一的基層公務(wù)員錄用標(biāo)準(zhǔn)。提高基層公務(wù)員公務(wù)力，首先就要從制度層面入手，依據(jù)其職業(yè)能力需要，制訂科學(xué)、規(guī)范和統(tǒng)一的錄用標(biāo)準(zhǔn)并上升到法律層面，使之走上更加科學(xué)化和規(guī)范化道路。

（七）進(jìn)一步加強(qiáng)對基層公務(wù)員隊(duì)伍的監(jiān)督檢查。國家各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)對基層公務(wù)員隊(duì)伍的紀(jì)檢監(jiān)督檢查，形成高效有力的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；建立快速高效的反饋機(jī)制，為基層公務(wù)員能力建設(shè)提供強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障。同時(shí)要充分發(fā)揮社會各界的監(jiān)督力量，建立更加有力的監(jiān)督體制機(jī)制和暢通便捷的反饋機(jī)制，為公務(wù)員隊(duì)伍能力建設(shè)提供強(qiáng)有力外部保證。

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