□ 李慶滑

我國(guó)省際對(duì)口支援的實(shí)踐、理論與制度完善

□ 李慶滑*

我國(guó)省際對(duì)口支援制度的產(chǎn)生,除了有加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)及應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要,還有中央在權(quán)力不斷下放背景下緩解財(cái)政壓力、提高調(diào)控能力和增強(qiáng)政治權(quán)威的現(xiàn)實(shí)需要。支援是一種行為,對(duì)口是對(duì)支援行為的一種規(guī)則約束,對(duì)省際對(duì)口支援的解釋,應(yīng)該從“支援”行為和“對(duì)口”規(guī)則兩個(gè)層面進(jìn)行。我國(guó)省際對(duì)口支援制度應(yīng)從法制建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行完善,同時(shí)要加強(qiáng)相關(guān)理論的研究和宣傳。

關(guān)鍵詞:對(duì)口支援;實(shí)踐;理論;制度完善

新中國(guó)成立尤其是改革開放以來,從組織內(nèi)地省、市對(duì)口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)到開展對(duì)三峽庫(kù)區(qū)移民工作對(duì)口支援,從對(duì)口支援扶貧攻堅(jiān)到四川汶川大地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援,從甲型H1N1流感等傳染病醫(yī)療救治對(duì)口支援到對(duì)口支援我國(guó)西南地區(qū)抗旱救災(zāi),再到19省市對(duì)口支援新疆,省際對(duì)口支援制度幾經(jīng)變遷,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的作用越來越重要。目前,省際對(duì)口支援制度已經(jīng)逐漸成為具有中國(guó)特色的一項(xiàng)制度。然而,當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)省際對(duì)口支援制度的實(shí)踐、理論基礎(chǔ)及制度完善等方面的研究還不夠深入,筆者試圖從這三個(gè)方面作進(jìn)一步的探討。

一、我國(guó)省際對(duì)口支援制度的實(shí)踐

任何一種制度的產(chǎn)生,都有其現(xiàn)實(shí)的需要。目前,學(xué)者們關(guān)于我國(guó)省際對(duì)口支援制度的變遷的研究中,一般是從國(guó)家為了加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)以及有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要而展開的。筆者以為,我國(guó)省際對(duì)口支援制度的形成和發(fā)展,除了上述需要,還包括中央在權(quán)力不斷下放背景下緩解財(cái)政壓力、增加調(diào)控能力和增強(qiáng)政治權(quán)威的現(xiàn)實(shí)需要。

我國(guó)省際對(duì)口支援正式確立于20世紀(jì)70年代末期。1979年4月,中共中央在北京召開了全國(guó)邊防工作會(huì)議。中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)烏蘭夫在大會(huì)上作了題為《全國(guó)人民團(tuán)結(jié)起來,為建設(shè)繁榮的邊疆、鞏固的邊防而奮斗》的報(bào)告,針對(duì)我國(guó)邊境地區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)狀,確定了東部發(fā)達(dá)省市對(duì)口支援邊境及少數(shù)民族地區(qū)的具體方案,即北京支援內(nèi)蒙古,河北支援貴州,江蘇支援廣西、新疆,山東支援青海,天津支援甘肅,上海支援云南、寧夏,全國(guó)支援西藏。中共中央批轉(zhuǎn)了這一報(bào)告,第一次確定了我國(guó)內(nèi)地省市對(duì)口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的具體對(duì)口安排。從這一報(bào)告可以看出,當(dāng)時(shí)確定對(duì)口支援方案一個(gè)重要目的就是為了加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)、鞏固邊防。但是,加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)、鞏固邊防并不一定需要省際對(duì)口支援這種方式,中央政府也可以通過財(cái)政支持等方式來支持少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)。然而,當(dāng)時(shí)的情況是,中央政府在財(cái)政方面的資源已經(jīng)比較有限,無(wú)論是財(cái)政收入還是財(cái)政支出方面,都遠(yuǎn)少于地方政府。有學(xué)者通過研究得出,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)后期(1977—1978年),地方政府支配的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府,即使在財(cái)政收入方面也是地方政府控制的多于中央政府所控制的。而且由于1978年之前中國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制經(jīng)歷數(shù)次的“放權(quán)—收權(quán)”改革,在改革開放之初,中國(guó)絕大多數(shù)產(chǎn)品的計(jì)劃和配置權(quán)高度分散在各級(jí)地方政府手里,離開了地方政府對(duì)于產(chǎn)品生產(chǎn)和物質(zhì)調(diào)配的計(jì)劃、融資和管理,中央計(jì)劃幾乎寸步難行。①參見周黎安《:轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》,上海:格致出版社、上海人民出版社2008年版,第10頁(yè)。這種狀況在當(dāng)時(shí)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中也可以得到驗(yàn)證。1979年10月,鄧小平同志在談到國(guó)家體制問題時(shí)指出,“究竟我們現(xiàn)在是集中多了,還是分散多了?我看,集中也不夠,分散也不夠。中央現(xiàn)在手上直接掌握的收入只有那么一點(diǎn),這算集中?”“現(xiàn)在全國(guó)的企業(yè),包括一些主要企業(yè),很多都下放了,中央掌握的企業(yè)收入很有限。這個(gè)問題值得研究?，F(xiàn)在一提就是中央集中過多下放太少,沒有考慮該集中的必須集中的問題。中央必須保證某些集中?！雹凇多囆∑轿倪x》第二卷,北京:人民出版社1994年版,第199-201頁(yè)。雖然鄧小平同志講話是在1979年10月,全國(guó)邊防工作會(huì)議在4月召開,但講話內(nèi)容指的是改革開放初期一段時(shí)期的情況,因此并不影響本文對(duì)當(dāng)時(shí)情況的判斷。另一方面,隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施,不斷深入,中央不能像之前那樣統(tǒng)一調(diào)配干部支援邊疆或少數(shù)民族地區(qū),也不能用隨意的行政命令指派地方政府支援項(xiàng)目。在此情況下,中央通過省際對(duì)口支援這一安排,不但實(shí)現(xiàn)了在財(cái)政資源困難的情況下增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和鞏固邊防的目的,而且保證了在下放權(quán)力的同時(shí)又實(shí)現(xiàn)了權(quán)力集中,維護(hù)了中央的權(quán)威。

隨著權(quán)力的下放,尤其是1980年實(shí)行財(cái)政包干以來,中央的財(cái)力占GDP的比例一直下降,連續(xù)幾年國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)了巨額赤字,甚至發(fā)生過兩次中央財(cái)政向地方財(cái)政“借錢”的事。這種狀況嚴(yán)重制約了中央對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力,并直接導(dǎo)致了1994年的分稅制改革。而在此之前的1992年,國(guó)家建設(shè)三峽工程,庫(kù)區(qū)移民涉及湖北、四川兩省十九個(gè)縣(市),這些縣(市)多數(shù)地處貧困山區(qū),移民數(shù)量巨大,③三峽工程當(dāng)初可行性論證結(jié)束時(shí),推算出來的移民人數(shù)是113.2萬(wàn),現(xiàn)在三峽辦公布的移民人數(shù)已達(dá)到了近130萬(wàn)。參見蒲海清“:與時(shí)俱進(jìn)看三峽工程”《,望》新聞周刊2010年第22期,第39頁(yè)。按照“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的要求,安置任務(wù)十分艱巨。此時(shí)的中央財(cái)政仍然入不敷出,面對(duì)如此艱巨的任務(wù),中央認(rèn)為,“做好三峽庫(kù)區(qū)移民工作,不僅是湖北、四川兩省的任務(wù),也需要各地區(qū)、各部門的廣泛支持”,再次要求各地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援。

1994年3月,國(guó)務(wù)院正式公布并實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》,要求用7年左右的時(shí)間,基本解決當(dāng)時(shí)的8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問題,到20世紀(jì)末基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象,并提出了具體的措施和途徑。一種措施就是要求京、津、滬等大、中城市,廣東等沿海較發(fā)達(dá)省、市與西部貧困省、區(qū)對(duì)口扶貧。值得注意的是,1994年我國(guó)財(cái)政體制由包干制改為分稅制,從根本上增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政汲取能力。但在這種情況下,中央仍然要求發(fā)達(dá)對(duì)區(qū)對(duì)口支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。1996年,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作報(bào)告的通知》,確定由北京市與內(nèi)蒙古自治區(qū),天津市與甘肅省,上海市與云南省,廣東省與廣西壯族自治區(qū),江蘇省與陜西省,浙江省與四川省,山東省與新疆維吾爾自治區(qū),遼寧省與青海省,福建省與寧夏回族自治區(qū),大連、青島、深圳、寧波市與貴州省,開展扶貧協(xié)作。這表明,除了財(cái)政方面的考慮,增強(qiáng)調(diào)控能力和政治權(quán)威也是中央決定實(shí)行省際對(duì)口支援制度的一個(gè)重要原因。

進(jìn)入21世紀(jì),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的快速推進(jìn),區(qū)域發(fā)展不平衡、公共危機(jī)等許多公共問題日益變得“雙邊化”或“多邊化”,影響范圍日益擴(kuò)大。隨著地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和主體性的不斷增強(qiáng),如何既能維護(hù)中央的政治權(quán)威,又能加強(qiáng)政府間合作共同處理公共問題,成為各國(guó)政府密切關(guān)注的一個(gè)緊要議題。產(chǎn)生于我國(guó)實(shí)踐并不斷發(fā)展的省際對(duì)口支援制度成為我國(guó)中央政府應(yīng)對(duì)這一議題的重要措施。2008年四川汶川大地震發(fā)生后,面對(duì)十分艱巨的災(zāi)后重建任務(wù),國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》,提出舉全國(guó)之力加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建,建立災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援機(jī)制,由一省幫四川省一重災(zāi)縣,較好地解決了災(zāi)區(qū)重建的各種困難,在較短時(shí)間內(nèi)初步恢復(fù)了災(zāi)區(qū)的自我發(fā)展能力。2009年下半年,我國(guó)部分地區(qū)陸續(xù)暴發(fā)手足口病疫情和甲型H1N1流感疫情,在報(bào)告病例數(shù)、重癥病例數(shù)和死亡病例數(shù)不斷增加的情況下,為有效救治患者,防控疫情進(jìn)一步擴(kuò)散,國(guó)家衛(wèi)生部決定建立手足口病醫(yī)療救治省際對(duì)口聯(lián)系制度和甲型H1N1流感醫(yī)療救治省際對(duì)口支援機(jī)制。2010年,我國(guó)西南地區(qū)干旱少雨,遭受了歷史罕見的特大旱災(zāi),給當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活造成嚴(yán)重困難。國(guó)家防總緊急組織北京、天津等10個(gè)省市對(duì)云南、貴州、廣西進(jìn)行抗旱救災(zāi)對(duì)口幫扶,最大限度地減少了災(zāi)害造成的損失。與此同時(shí),為加快新疆發(fā)展、維護(hù)新疆穩(wěn)定,國(guó)家要求進(jìn)一步加大對(duì)口支援新疆力度,確定2011年起19個(gè)省市人才、技術(shù)、管理、資金等全方位對(duì)口援疆。

二、我國(guó)省際對(duì)口支援的理論基礎(chǔ)

目前,關(guān)于省際對(duì)口支援的理論基礎(chǔ),學(xué)者已經(jīng)作了多種概括,主要有:馬克思主義關(guān)于各民族平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮的理論,鄧小平的“兩個(gè)大局”理論,市場(chǎng)失靈理論,社會(huì)公平理論,等等。這些理論在一定意義上構(gòu)成了我國(guó)省際對(duì)口支援的基礎(chǔ)。但總的看來,上述理論僅僅解釋了省際支援制度存在的必要性,而沒有涉及到可行性,更而沒有解釋省際對(duì)口支援中的“對(duì)口”存在的原因。在筆者看來,支援是一種行為,而對(duì)口是一種規(guī)則,是對(duì)支援這種行為的一種制度約束。因此,對(duì)省際對(duì)口支援的解釋,應(yīng)該從“支援”行為和“對(duì)口”規(guī)則兩個(gè)層面進(jìn)行。

(一)支援的理論基礎(chǔ)

總的來說,目前學(xué)者概括的理論更多是從國(guó)家或中央政府的利益解釋省際支援的必要性。如上所述,通過實(shí)施省際支援,有助于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、保持邊疆穩(wěn)定,有助于迅速處理公共危機(jī)、實(shí)施重大工程。同時(shí),對(duì)中央來說,實(shí)行省際支援有助于進(jìn)一步提高調(diào)控能力,增強(qiáng)自身權(quán)威,而且減少了財(cái)政等資源支出。

從支援省的角度來說,支援是一種利他行為。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,有三種途徑能使人們?yōu)樗死娑?一是他們出于愛、團(tuán)結(jié)或其他各種利他主義而努力有益于他人,這種動(dòng)力機(jī)制能在諸如家庭、小部族和朋友圈子一類小群體中有效,一般不可能被移植到大型群體中去;二是他們受到脅迫,脅迫者以對(duì)他們使用暴力(命令)相威脅;三是他們按其自己的自由意志行動(dòng),但出于明智的自利動(dòng)機(jī),因?yàn)樗麄冾A(yù)期能獲得充分的回報(bào),他們?yōu)閯e人做的事會(huì)產(chǎn)生對(duì)自己有利的副效應(yīng)。”①參見[德]柯武剛、史溫飛《:制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會(huì)秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務(wù)印書館2000年版,第73頁(yè)。應(yīng)該說,我國(guó)支援省利他行為的動(dòng)機(jī)是三種動(dòng)機(jī)的混合體。首先,我國(guó)大陸31個(gè)省級(jí)區(qū)域,實(shí)行的是社會(huì)主義制度,有著“一方有難、八方支援”的傳統(tǒng),省與省之間出于愛或團(tuán)結(jié)的目的相互支援是有其土壤的。其次,在社會(huì)聯(lián)系日益緊密的今天,面對(duì)著疫情等共同的風(fēng)險(xiǎn),省與省之間從自身利益出發(fā)也有相互支援的動(dòng)力。第三,我國(guó)是單一制國(guó)家,中央政府的命令或者要求,是省際支援的最大約束。在聯(lián)邦制國(guó)家,一般情況下聯(lián)邦不可能也沒有權(quán)力強(qiáng)制州與州之間進(jìn)行支援。因此,聯(lián)邦制國(guó)家州與州之間的相互支援更多是出于第一種和第三種動(dòng)機(jī),如聯(lián)邦制國(guó)家的州際互助協(xié)議多發(fā)生在相鄰州之間。在國(guó)際援助中,由于各個(gè)國(guó)家都是平等的國(guó)際法主體,不像國(guó)內(nèi)各地區(qū)都是服從于同一憲政構(gòu)架下的主體,其援助也往往是出于第一種和第三種動(dòng)機(jī)。②參見[法]讓—雅克·加巴《:南北合作困局》,李洪峰譯,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版,第3章。

(二)對(duì)口的理論基礎(chǔ)

目前,多數(shù)研究者認(rèn)為,對(duì)口是指支援方與受援方結(jié)成對(duì)子,形成伙伴關(guān)系。這有一定道理。但筆者以為,除此之外,對(duì)口更是對(duì)支援這種行為的一種規(guī)則約束。對(duì)中央來說,采取對(duì)口支援的方式,主要有以下好處:(1)便于考核支援省份,克服地方機(jī)會(huì)主義,防止“只打雷不下雨”。因?yàn)樵跊]有考核和懲罰的情況下,“自利的個(gè)人經(jīng)常會(huì)滿口應(yīng)承卻在后來忘得一干二凈或者自食其言?！雹踇德]柯武剛、史溫飛《:制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會(huì)秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務(wù)印書館2000年版,第111頁(yè)。(2)減少協(xié)調(diào)成本,有序援助。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,在一個(gè)設(shè)計(jì)好的、層級(jí)秩序中協(xié)調(diào)人類活動(dòng)對(duì)下列條件提出了很高的要求:一是知識(shí)的可用性和協(xié)調(diào)各種活動(dòng)以獲取有關(guān)信息的人的能力;二是領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)會(huì)、運(yùn)用和交流這類信息的能力;三是領(lǐng)導(dǎo)者激勵(lì)各類主體努力工作并監(jiān)督其表現(xiàn)的能力。當(dāng)一個(gè)系統(tǒng)變得復(fù)雜和開放時(shí),制定計(jì)劃并建立秩序的領(lǐng)導(dǎo)者在認(rèn)識(shí)上的局限性很容易成為一個(gè)瓶頸。④[德]柯武剛、史溫飛《:制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會(huì)秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務(wù)印書館2000年版,第175頁(yè)。在我國(guó)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展或者應(yīng)對(duì)公共危機(jī)等應(yīng)用對(duì)口支援的領(lǐng)域,往往都是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要完成這樣復(fù)雜的工程,中央就面臨著上述瓶頸,即便是援助省都是完全利他的,也需要有分工和協(xié)調(diào)。對(duì)口支援其實(shí)就是一種分工支援,便宜于協(xié)調(diào)。(3)增加地方自主權(quán),科學(xué)援助。對(duì)口支援其實(shí)也是中央對(duì)地方的一種放權(quán)。這種放權(quán)能增加援助省和受援省的自主性,充分發(fā)揮創(chuàng)造性,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行科學(xué)援助。(4)有利于雙方形成長(zhǎng)期合作關(guān)系,加強(qiáng)其他領(lǐng)域的合作。

如果從歷史的角度看,對(duì)口支援類似于一種“行政逐級(jí)發(fā)包制”支援。“行政逐級(jí)發(fā)包制”是北京大學(xué)學(xué)者周黎安提出的一個(gè)概念,區(qū)別于韋伯意義上的官僚科層制,也區(qū)別于西方國(guó)家興起的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)中的發(fā)包制。周黎安認(rèn)為,行政逐級(jí)發(fā)包制并非新中國(guó)所獨(dú)創(chuàng),它的基本原型可以追溯到秦漢時(shí)期中國(guó)官僚體制的形成階段,其兩大決定性因素是古代中國(guó)的信息約束和財(cái)政約束。這兩大決定性因素的客觀背景是中國(guó)幅員遼闊,各地條件千差萬(wàn)別,而且古代交通和通信技術(shù)落后。由于路徑依賴的原因,許多傳統(tǒng)因素依然保留,行政逐級(jí)發(fā)包制對(duì)新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也產(chǎn)生了重要影響。⑤周黎安在《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》一書中的第3章對(duì)行政逐級(jí)發(fā)包制進(jìn)行了精彩論述,上海:格致出版社、上海人民出版社2008年版。如改革開放之初的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”、“企業(yè)經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制”、“財(cái)政包干制”,以及“對(duì)口支援”制度,等等。這種特殊的歷史背景,在一定意義上解釋了省際對(duì)口支援形成于中國(guó)的歷史原因。

三、我國(guó)省際對(duì)口支援制度的完善

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、自然條件千差萬(wàn)別的大國(guó),有著特有的政治制度,加上中華民族團(tuán)結(jié)、友愛、互助的傳統(tǒng)美德,使得省際對(duì)口支援制度能夠形成并在實(shí)踐中不斷發(fā)展。省際對(duì)口支援制度是為適應(yīng)我國(guó)新形勢(shì)解決新問題而存在的。筆者相信,隨著實(shí)踐的發(fā)展,省際對(duì)口支援適用領(lǐng)域還會(huì)進(jìn)一步拓展,內(nèi)容還會(huì)進(jìn)一步豐富,形式還會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。但是,目前我國(guó)省際對(duì)口支援制度在實(shí)踐中還存在著一些問題,筆者以為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善:

(一)將對(duì)口支援制度上升到法律層面。從支援的層面來講,“首先要解決的是地方政府的支援義務(wù)問題。支援地地方政府基于什么樣的法律義務(wù)去支援受援地,到目前為止還沒有一個(gè)明確的法律解釋。”①趙倫、蔣勇杰“:地方政府對(duì)口支援模式分析”《,成都大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2009年第2期,第25頁(yè)。我國(guó)正在建設(shè)法治國(guó)家,法治國(guó)家的一個(gè)基本要求就是政府的任何行為都要有明確的法律依據(jù)。目前,我國(guó)關(guān)于對(duì)口支援的一些規(guī)定多見于中央或地方的決定、意見層面,還沒有上升到法律的高度。因此,宜盡快將對(duì)口支援制度在法律中加以規(guī)定,使得我國(guó)省際對(duì)口支援行為有法可依。

(二)建立制度化的啟動(dòng)和退出機(jī)制。對(duì)口支援從啟動(dòng)到退出是一個(gè)完整過程。目前,關(guān)于在什么情況下可以啟動(dòng)對(duì)口支援,達(dá)到什么條件可以退出對(duì)口支援,并沒有明確的規(guī)定。如在汶川大地震災(zāi)后重建的對(duì)口支援過程中,有些支援省三年的目標(biāo)任務(wù)兩年內(nèi)就可完成,由于國(guó)家沒有對(duì)退出作出規(guī)定,影響到這些支援省的支援任務(wù)的開展。②“對(duì)口支援的汶川思考”《,望》新聞周刊2010年第19期,第11頁(yè)。同時(shí),對(duì)對(duì)口支援之后的基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行成本沒有充分考慮,由于受援省資金有限,影響到這些設(shè)施的運(yùn)行和管理。這種狀況要求國(guó)家盡快建立對(duì)口支援制度化的啟動(dòng)和退出機(jī)制,確保工作有效開展和支援的長(zhǎng)期效果。

(三)建立健全對(duì)口支援績(jī)效考核制度和激勵(lì)機(jī)制。目前,關(guān)于省際對(duì)口支援的考核制度和激勵(lì)機(jī)制還不完善,如有的支援省積極性得不到有效發(fā)揮,有的受援省也存在消極現(xiàn)象,這直接影響到省際對(duì)口支援的效果。因此,宜加強(qiáng)相關(guān)理論研究,盡快建立健全對(duì)口支援績(jī)效考核制度。同時(shí),可嘗試在受援方區(qū)域內(nèi)形成一對(duì)二、一對(duì)多的援助機(jī)制,積極性高的地區(qū)將會(huì)得到更多的資金、項(xiàng)目等資源,積極低的地區(qū)只有得到基本的資金和項(xiàng)目,通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制解決受援助方的激勵(lì)問題。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。有學(xué)者通過調(diào)查汶川大地震災(zāi)后恢復(fù)重建發(fā)現(xiàn),有的支援省和受援省在確定援助項(xiàng)目時(shí),存在盲目“大、全”的沖動(dòng),一些援建項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定得過高,大大超過了當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際需要,對(duì)口援建的民生工程變成致病工程(形象工程、爛尾工程)的風(fēng)險(xiǎn)較大。③蒲實(shí)《:強(qiáng)化援建政策導(dǎo)向,完善對(duì)口支援機(jī)制》,國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部報(bào)告。在重建過程中,有的災(zāi)后重建民房存在偷工減料,施工質(zhì)量差,缺乏工程監(jiān)理,規(guī)劃不足等問題,當(dāng)?shù)鼐用褚庖姾艽螈軈⒁姟氨贝ㄖ亟窬淤|(zhì)量爭(zhēng)議”《,南風(fēng)窗》2010年第12期。。針對(duì)這些問題,有的學(xué)者建議成立督察機(jī)構(gòu),對(duì)援建項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和審計(jì),嚴(yán)防“致病”工程出現(xiàn)?！靶畔⑹莻€(gè)人行為受到監(jiān)督的基礎(chǔ)。在一個(gè)社會(huì)中,如果一個(gè)人的行為能被一部分人以相對(duì)低的信息成本觀察到,而其他人群觀察該行為的成本較高,那么,讓信息成本較低的人群行使監(jiān)督的權(quán)力就可以大大地節(jié)約監(jiān)督成本?！雹輳埦S迎《:信息、信任與法律》,北京:三聯(lián)書店2006年版,第163頁(yè)。考慮到監(jiān)督成本等因素,相比成立督察機(jī)構(gòu),通過媒體和當(dāng)?shù)鼐用癖O(jiān)督來保證工程質(zhì)量可能更重要。

(五)加強(qiáng)對(duì)口支援的相關(guān)理論宣傳。目前,有一些地方的人對(duì)對(duì)口支援不理解,認(rèn)為自身還沒有發(fā)展起來,不應(yīng)該花大力氣支援其他地區(qū)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度反映著對(duì)一個(gè)人與共同體其他人之間關(guān)系的主觀理解,對(duì)制度的認(rèn)可和執(zhí)行完全依賴于社會(huì)所主張的文化觀念。一個(gè)共同體內(nèi)共有的基本價(jià)值支持著社會(huì)的凝聚力并激勵(lì)人們?cè)谥贫瓤蚣軆?nèi)行動(dòng)。⑥[德]柯武剛、史溫飛《:制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會(huì)秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務(wù)印書館2000年版,第37頁(yè)。錢穆也認(rèn)為,“要施行此制度,即先對(duì)此制度有信心?！@不是制度本身的力量,也不是政治上其他力量所壓迫,而是社會(huì)上有一種共尊共信的心理力量在支持?！雹咤X穆《:中國(guó)歷代政治得失》,北京:三聯(lián)書店2001年版,第152頁(yè)。因此,宜進(jìn)一步加強(qiáng)中華民族“一方有難、八方支援”的傳統(tǒng)、馬克思主義關(guān)于各民族平等、團(tuán)結(jié)、共同繁榮的理論,鄧小平的“兩個(gè)大局”理論,公共危機(jī)管理理論,市場(chǎng)失靈理論及社會(huì)公平理論的宣傳,在人們心中形成支持對(duì)口支援的文化價(jià)值觀念,使人們從內(nèi)心理解和支持省際對(duì)口支援制度?！?/p>

(責(zé)任編輯:汪錦軍)

D630.1

A

1007-9092(2010)05-0055-04

李慶滑,男,1980年生,北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生,行政學(xué)理論與方法研究方向。