□ 何顯明

政府角色轉型與生態(tài)文明建設的路徑選擇

□ 何顯明*

無論是過去30年政府主導型發(fā)展模式所形成的“路徑依賴”效應,還是現(xiàn)行的政治行政體制框架,都決定了推進經濟轉型升級和生態(tài)文明建設的核心問題,都是政府角色及政府管理模式的轉型。為此,就必須根據(jù)生態(tài)文明建設的客觀要求,積極推進“生態(tài)型政府”的建設,推進地方治理模式的創(chuàng)新,在充分發(fā)揮政府不可替代的重要作用的同時,努力形成生態(tài)文明建設的資源整合機制和多中心治理的新模式。

政府轉型;生態(tài)文明;治理模式

黨的十七大在闡述全面建設小康社會的奮斗目標時明確提出了“生態(tài)文明”的重要概念,強調要在推進發(fā)展方式轉型的過程中努力形成“節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式”。近期召開的浙江省委十二屆七次全體會議審議通過了《中共浙江省委關于推進生態(tài)文明建設的決定》,明確提出了將浙江建設成為全國生態(tài)文明示范區(qū)的奮斗目標。生態(tài)文明建設是社會生產方式、生活方式的革命性變革,作為統(tǒng)籌協(xié)調地方經濟社會發(fā)展及其與生態(tài)環(huán)境關系的主導者,地方政府在生態(tài)文明建設的角色是至關重要的。在政府主導經濟社會發(fā)展的體制背景下,政府角色及管理模式的轉型,合乎邏輯地構成了發(fā)展方式轉型和生態(tài)文明建設的關鍵。為此,在調動社會各方力量參與生態(tài)文明建設的過程中,地方政府必須進一步強化體制創(chuàng)新的緊迫感,加快“生態(tài)型政府”的建設和地方治理模式的創(chuàng)新。

一、政府轉型:生態(tài)文明建設成效的關鍵變量

生態(tài)文明作為一種超越工業(yè)文明的社會文明形態(tài),需要對工業(yè)文明帶來的資源短缺、能源危機、環(huán)境污染、氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化等諸多問題進行有效治理,進而大力推進增長方式、生活方式、消費模式,乃至人類整個生存方式的重大轉變。顯而易見,局限于現(xiàn)有的行政體制,通過設立一個專門的職能部門,以行政干預的方式去制止生態(tài)環(huán)境的破壞,已經無法有效解決生態(tài)環(huán)境的治理問題,更難以建構形成一種嶄新的社會文明形態(tài)。生態(tài)危機的“全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經成為人類面臨的重大的公共問題,必須由政府出面,整合各個方面的資源,設計公共政策,履行公共職能,加強公共管理,才有望得到解決?！雹俑咝∑?《落實科學發(fā)展觀加強生態(tài)行政管理》,《中國行政管理》2004年第5期。

改革開放以來,在特定的發(fā)展背景和體制環(huán)境下,我國逐步形成了有自身特色的政府主導型發(fā)展模式,各級黨委政府在制定區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略,實施地方產業(yè)發(fā)展規(guī)劃,配置稀缺要素資源等方面發(fā)揮著重要作用。這種發(fā)展模式較好地發(fā)揮了黨委政府的組織優(yōu)勢,克服了工業(yè)化初期市場體系發(fā)育不健全,市場主體自組織能力弱小的局限,成功地將社會資源有效地整合起來投入工業(yè)化發(fā)展,實現(xiàn)了經濟超常規(guī)的發(fā)展。但是,政府主導型的發(fā)展模式派生出的一個突出問題,是經濟發(fā)展及市場體系的發(fā)育過多地依賴于政府的決策,并過多地受到了行政意志的左右。特別是在政府管理體制改革滯后,政府行為過多受到政績效應牽引和地方利益制約的情況下,片面追求經濟增長速度,追求經濟總量的擴張成為一個普遍性的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象如果不能從根本上得到校正,生態(tài)文明建設就不可能取得真正的成效。經濟轉型升級乃至生態(tài)文明建設的一個核心問題,是實現(xiàn)經濟增長從投資驅動型向創(chuàng)新驅動型和消費驅動型轉變。這個過程能否順利完成,在很大程度上取決政府能否完成自身的轉型,形成與經濟轉型升級和生態(tài)文明建設相適應的角色定位和運行機制。

經濟建設型政府的角色定位,以及片面依賴投資拉動經濟增長的政府行為取向,是粗放型增長方式以及生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化局面長期無法得到有效扭轉的重要根源。近30年來,在“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是科學發(fā)展觀的第一要務”等理念的指導下,各級黨委政府在加快地方經濟發(fā)展方面形成了強烈的責任意識和趕超意識。借助于各級黨委政府的組織動員和資源整合優(yōu)勢,全社會財富創(chuàng)造的活力得到了充分激發(fā)和有效釋放,中國經濟發(fā)展因此也取得了舉世矚目的成就。但是我們必須看到,在日趨激烈的區(qū)域發(fā)展競爭中,追求地方經濟快速發(fā)展的施政目標在不少地方事實上已經演變成了將發(fā)展簡單地等同于經濟增長甚至 GDP增長的沖動,使得經濟建設型的政府角色定位與粗放型的增長方式形成了很強的共生關系。我國經濟發(fā)展存在的種種結構性、體制性問題均與此有著密切的關系。一是片面追求增長速度的發(fā)展方式,導致不少地方不顧社會效益、生態(tài)效益,一味追求投資規(guī)模的擴大,并由此產生了諸如地區(qū)產業(yè)結構雷同、增長方式粗放,以及國民財富分配不斷向政府集中的局面;二是片面追求投資規(guī)模和出口規(guī)模,客觀上助長了單純依賴資源消耗換取增長速度的現(xiàn)象,嚴重透支了資源和環(huán)境的容量,導致環(huán)境污染日益嚴重,生態(tài)災難日漸增多。三是經濟建設型政府的角色定位,致使公共服務嚴重滯后于經濟發(fā)展,不僅諸多民生問題未能得以及時緩解,而且直接制約了居民消費水平的提高,加劇了經濟增長對投資和出口的依賴,導致經濟發(fā)展長期無法擺脫“高投入、高消耗、高排放、難循環(huán)、低效率”的困境。

生態(tài)文明作為后工業(yè)文明,其發(fā)展是建立在對工業(yè)文明特別是粗放型的工業(yè)化進程的弊端和教訓的深刻反思基礎之上的。在政府主導經濟社會發(fā)展的體制框架下,這種反思要從發(fā)展理念的調整轉變?yōu)榘l(fā)展路徑及相關公共政策的選擇,就必須建構形成區(qū)別于傳統(tǒng)增長方式的激勵結構,切實有效地引導地方政府主動地去糾正有悖于生態(tài)文明建設宗旨的短期化的行為沖動。政績考核是一條重要的指揮棒,在引導政府行為方面發(fā)揮著重要的作用。盡管現(xiàn)有政績考核體系經過一系列的調整,其長期存在的突出問題已經有所緩解,但從總體性看,其重經濟增長輕社會協(xié)調發(fā)展、重經濟增長速度輕經濟增長的社會效益和生態(tài)效益、重經濟總量的擴張輕經濟發(fā)展質的提升、重發(fā)展的短期政績輕長期效應等傾向依然相當突出。因此,盡管早在上世紀90年代后期中央就明確提出了轉變增長方式的戰(zhàn)略思路,近些年又一再重申加快發(fā)展方式的轉型,但收效一直很不理想,一個重要根源,就是粗放型的增長方式已經根深蒂固地嵌入到了體制結構和政府運行機制之中,演變成為了政府行為的基本邏輯,地方政府推進經濟轉型升級和生態(tài)文明建設,至今仍然缺乏有效的激勵機制和約束機制。

無論是過去30年政府主導型發(fā)展模式所形成的“路徑依賴”效應,還是現(xiàn)行的政治行政體制的框架,特別是政府在經濟社會發(fā)展中所發(fā)揮的暫時無可替代的重要作用,都決定了推進經濟轉型升級或者說發(fā)展方式轉型的一個根本性問題,都是政府角色及政府管理模式的轉型。必須看到,中國以往30多年來推行的政府主導型發(fā)展模式,已經形成了一整套相互制約、相互支撐的制度體系和政策體系,一整套政府行為的激勵機制和運行機制。這種發(fā)展模式所產生的諸如偏重于追求經濟增長速度,社會建設和公共服務供給相對滯后;過度依賴以投資拉動經濟增長,社會利益格局嚴重失衡,內需長期不振,以及過度消耗資源,增長方式過于粗放等問題,之所以長期難以得到校正,關鍵就在于包括黨委政府政績考核制度、干部選拔任用制度、政府間財政資源分配制度、政府間事權的配置等等在內的一系列激勵機制和約束機制的鉗制作用。在這樣一個特殊的制度環(huán)境之中,即使是自上而下各級黨委政府的發(fā)展理念和價值取向有了一些調整,只要沒有建構形成相應的制度支撐體系,也很難將新的理念和思路落實到具體的發(fā)展過程之中;即使是地方黨委政府出臺了一些體現(xiàn)經濟轉型升級旨意的經濟發(fā)展戰(zhàn)略或具體的政策措施,只要整個制度體系沒有發(fā)生根本性變革,往往也很難取得預期的成效。當前我國正處于經濟社會發(fā)展的關鍵時期,無論是實現(xiàn)產業(yè)結構調整和產業(yè)水平提升,還是實現(xiàn)市場經濟體制由初級形態(tài)向成熟形態(tài)的轉變;無論是工業(yè)文明建設與生態(tài)文明建設任務的疊加,還是人與自然、人與人的和諧關系的維系,都迫切要求加強行政體制改革的總體設計,實現(xiàn)政府角色定位和管理方式的歷史性、結構性轉型。

二、生態(tài)型政府:生態(tài)文明視域下的政府轉型內涵

如何適應生態(tài)文明發(fā)展,創(chuàng)新政府管理模式,實現(xiàn)政府管理理念和運行機制的生態(tài)化,已經成為世界各國政府管理體制改革面臨的重大現(xiàn)實課題。上世紀80年代以來,綠色、生態(tài)、低碳等新型發(fā)展理念,逐步成為各國政黨、政府政策創(chuàng)新的重要標識,一些西方國家陸續(xù)開始了建設“綠色政府”的嘗試,通過出臺專門的綠色采購法,并在國際貿易中設置綠色壁壘等方式,著力塑造政府引領生態(tài)文明建設的新形象。近年來,一些學者在生態(tài)文明建設的語境下,按照中國的話語習慣,提出了“生態(tài)型政府”建設的問題。應當說,提出“生態(tài)型政府”的建設問題,將生態(tài)文明的理念內化于政府角色的轉型之中,是有積極意義的,它同服務型政府、責任型政府、法治型政府等概念一道,共同構成了政府轉型需要完成的重大課題。從總體上講,所謂“生態(tài)型政府”①黃愛寶:《“生態(tài)型政府”初探》,《南京社會科學》2006年第1期。,就是追求人與自然相和諧,以保護與恢復自然生態(tài)平衡為根本目標與基本職能的政府。為此,就必須對政府的施政理念、職能定位、領導體制、政策導向、激勵結構等等進行重大創(chuàng)新。浙江的政府管理體制創(chuàng)新曾長期走在全國前列,創(chuàng)造出了許多引起全國廣泛關注的成功經驗。目前,浙江經濟發(fā)展正處于一個重要的歷史關頭,在浙江傳統(tǒng)發(fā)展模式的弊端逐步顯現(xiàn),浙江傳統(tǒng)的體制機制優(yōu)勢漸趨弱化,而要素資源的剛性約束作用日益突出的情況下,政府管理體制的創(chuàng)新,客觀上已經成為浙江再創(chuàng)體制新優(yōu)勢的重要突破口。面對這樣的新形勢、新挑戰(zhàn),要把浙江打造成全國生態(tài)文明建設的示范區(qū),我們必須進一步強化體制創(chuàng)新的緊迫感,著力從體制創(chuàng)新上尋求生態(tài)文明建設的突破口,率先在“生態(tài)型政府”建設上取得重要突破。

1.牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念?！吧鷳B(tài)型政府”的理念表達了政府行為生態(tài)優(yōu)先的價值準則,強調的是政府行為在價值導向上必須堅持經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。浙江省早在2003年就提出了生態(tài)省建設的戰(zhàn)略目標,并在體制創(chuàng)新上進行了一系列探索,也取得了較好的成效。一些地方將經濟轉型升級同生態(tài)縣建設有機統(tǒng)一起來,以壯士斷腕的決心推進產業(yè)治理和生態(tài)治理,區(qū)域的生態(tài)環(huán)境因此有了重大改觀。打造全國生態(tài)文明建設的示范區(qū)的奮斗目標,將生態(tài)省建設的基本內容從生態(tài)環(huán)境的保護提升到生態(tài)文明建設的新高度,在區(qū)域發(fā)展進程中更具有戰(zhàn)略性的意義。它要求各級黨委政府必須以更加系統(tǒng)、更具前瞻性的眼光來審視經濟社會發(fā)展,審視人與自然、人與社會之間的關系,將推進經濟轉型升級作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、構建生態(tài)文明的核心路徑,將是否有利于推進生態(tài)文明建設作為體制創(chuàng)新、政策選擇、政績考核的重要依據(jù),以政府堅持科學發(fā)展的決心和恒心,引導全社會形成加快經濟轉型升級、加強生態(tài)文明建設的良好氛圍和體制環(huán)境。

2.明確生態(tài)環(huán)境保護的核心職能定位。市場經濟條件下企業(yè)追求利潤最大化的外部性行為,是資源的掠奪性開發(fā)和生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化的重要根源?！吧鷳B(tài)型政府”意味著良好的生態(tài)環(huán)境已被確立為一種重要的公共物品,以構建公共服務型政府為總體目標的政府職能轉變,必須把為公眾提供良好的生態(tài)環(huán)境作為政府的核心職能之一。為此,就必須通過體制機制創(chuàng)新,充分發(fā)揮政府在生態(tài)治理等市場失靈領域的優(yōu)勢,加強產業(yè)治理和生態(tài)治理,為經濟的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設營造良好的體制環(huán)境。政府能否有效地履行生態(tài)環(huán)境保護職能的關鍵,依然在于理順政府與市場的關系。一方面,政府應當充分發(fā)揮公共政策校正市場失靈的作用,通過設立并不斷提高區(qū)域產業(yè)準入的生態(tài)門檻,建立健全生產性的公共服務體系,引導企業(yè)加快轉型升級,促進傳統(tǒng)高能耗、高污染產業(yè)的淘汰和技術改造,推進區(qū)域產業(yè)的整體治理,實現(xiàn)區(qū)域產業(yè)結構的生態(tài)化;另一方面,政府需要通過構建與生態(tài)文明建設相適應的激勵機制和約束機制來引導企業(yè)的行為,通過加大污染行為的整治,提高污染排放的成本,促進企業(yè)外部性行為的內部化。同時,要積極探索生態(tài)環(huán)境治理機制的創(chuàng)新,通過引入排污權交易等形式,轉變企業(yè)的節(jié)能減排的成本收益觀念,用經濟杠桿調動企業(yè)節(jié)能減排的積極性和創(chuàng)造性,使節(jié)能減排以及提升產品的生態(tài)附加值成為企業(yè)自主性的追求。

3.以“市縣分治”為核心理順地方政府間關系。浙江長期堅持的“省管縣”財政體制和強縣擴權改革,對促進縣域經濟發(fā)展起到了關鍵性的作用。但是必須看到,浙江省管縣改革所形成的現(xiàn)有體制,總體上還是一種過渡性的制度安排,長期沿續(xù)這種制度安排,容易強化市與縣(包括依然享受縣的財政政策待遇的市轄區(qū))之間在財政與事權的不對稱狀態(tài),給市、縣的功能區(qū)規(guī)劃及產業(yè)布局帶來諸多負面影響。制度安排的積極效應與負面影響往往是同時并存的。如果說在工業(yè)化的初期,“省管縣”財政體制下的縣域經濟在降低創(chuàng)業(yè)成本、調動普通民眾的創(chuàng)業(yè)熱情,形成浙江獨特的“老百姓經濟”格局起到了至關重要的積極作用的話,那么,在浙江經濟面臨緊迫的轉型升級壓力的新形勢下,縣域塊狀經濟資源配置分散、資源消耗過多、生態(tài)環(huán)境壓力過大等負面問題卻已經日益突出地暴露出來。為此,我省在實施“擴權強縣”戰(zhàn)略,賦予縣域發(fā)展更大的自主權,以加快城鄉(xiāng)一體化進程的同時,迫切需要根據(jù)地方行政管理體制的特點及存在的問題,大力實施都市化戰(zhàn)略,將加快中心城市的培育作為推進經濟轉型升級的核心戰(zhàn)略之一,努力形成中心城市與縣域之間合理的產業(yè)分工、經濟分工和公共服務分工格局。從促進生態(tài)文明建設的角度講,強化中心城市的集聚功能,既有利于發(fā)揮中心城市生產性公共服務體系的規(guī)模效益,為縣域經濟的產業(yè)治理提供有利的支持,也有利于經濟活動空間的資源節(jié)約,逐步改變浙江以縣域城鎮(zhèn)為經濟活動主要平臺的格局,從而充分發(fā)揮縣域在全省生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設中的重要作用。

4.強化公共政策的生態(tài)文明建設的引導功能。公共政策是社會價值的權威性分配,對社會資源的配置發(fā)揮著重要的導向作用。在市場經濟條件下,政府要引導市場主體、社會組織及公民參與生態(tài)文明建設,就必須廣泛借助于公共政策的引導功能,建構形成有利于生態(tài)文明建設的體制環(huán)境。一是要利用政策的杠桿作用,加大產業(yè)政策、財政政策、稅收政策的創(chuàng)新力度,以政策創(chuàng)新引領企業(yè)轉型升級、營造生態(tài)文明建設的社會氛圍?！笆濉睍r期我省應當進一步加快推進創(chuàng)新省建設,把科技進步和創(chuàng)新作為經濟社會發(fā)展的首要推動力量,把提高自主創(chuàng)新能力作為調整經濟結構、轉變增長方式、提高區(qū)域經濟核心競爭力的中心環(huán)節(jié)。針對民營經濟受企業(yè)規(guī)模、技術、人才等條件限制,自主推進轉型升級的能力較弱的實際,政府應加大對科技創(chuàng)新的扶持力度,加強生產性的公共服務平臺建設,為企業(yè)的技術創(chuàng)新提供必要的人才、信息、金融、風險保障等支持,以政府的組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢彌補企業(yè)的不足。二是要進一步強化功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌規(guī)劃功能,努力形成經濟轉型升級和生態(tài)文明建設的省域宏觀效應。一方面要加快產業(yè)園區(qū)的要素集聚功能,大力發(fā)展低碳經濟,加大節(jié)能減排工作的實施力度,促進發(fā)達地區(qū)經濟增長方式從高投入、高消耗、高排放、低效益的粗放型、要素擴張型經濟向低投入、低消耗、低排放、高效益的集約型、內生型經濟轉變;另一方面切實加強生態(tài)功能區(qū)的保護和治理,同時積極推進生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資源的產業(yè)化,努力打造生態(tài)品牌,提升生態(tài)附加值。三是要加強地方金融、稅收政策創(chuàng)新,積極推進“綠色信貸”、“綠色稅收”,充分發(fā)揮金融、稅收的利益杠桿在調節(jié)市場主體行為方面的作用,使節(jié)能減排、轉型升級、低碳發(fā)展成為符合企業(yè)自身利益的行為。四是加大政府采購制度的創(chuàng)新力度,在政府采購中設置明確的“綠色壁壘”,以綠色政府采購來引導市場主體的行為。

5.健全財政轉移支付制度。加大對生態(tài)功能區(qū)的財政轉移支付力度,逐步完善生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)屏障和水源地生態(tài)保護的財政補償機制,是推進全省生態(tài)環(huán)境保護不可或缺的基礎性制度保障。我省經濟欠發(fā)達地區(qū)基本上都處在全省生態(tài)屏障地帶,其生態(tài)功能能否得到有效保護和發(fā)揮,對全省生態(tài)環(huán)境的保護和優(yōu)化的作用極為關鍵的。要讓生態(tài)功能區(qū)的地方政府拒絕短期經濟增長的誘惑,切實履行好生態(tài)環(huán)境保護的職責,一個重要前提,就是加大財政轉移支付力度,實現(xiàn)地區(qū)之間公共財政的相對均衡。政府間財政非均衡現(xiàn)象,在特定的發(fā)展階段是難以完全避免的,只有建立起了合理的財政分權體制和轉移支付體系以后,相應的問題才可能趨于逐步緩解。1965年美國經濟學家威廉姆遜(G·Williamson)在分析了24個國家的國際橫截面數(shù)據(jù)和10個國家的時間序列數(shù)據(jù)后,提出了國內地區(qū)間增長差異的長期變動趨勢大致呈倒“U”型的假說。李楨業(yè)、汪貴浦利用浙江省11個地級單元(包括兩個副省級單元)共64縣(市)的統(tǒng)計資料,對90年代中期以來的浙江省縣域差距的變化趨勢及其影響因素做了一個比較全面的實證研究,基本驗證了威廉姆遜的假說。①李楨業(yè)、汪貴浦:《我國的縣域差距與公共政策——基于浙江省64縣(市)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實證分析》,《財經研究》2006年10期。作為長期堅持“省管縣”財政體制的發(fā)達省份,浙江的財政分權體制,以及在完善“省管縣”財政體制過程中逐步建立起來的一整套財政轉移支付制度,使浙江在推進地方政府間財政均衡方面走在了全國前列。但必須看到,現(xiàn)有的財政轉移支付力度,還遠不足以支撐生態(tài)功能區(qū)的縣(市)履行基本公共服務均等化的供給職責。實踐證明,完善財政轉移支付制度的基本目標并不能僅僅局限于加大轉移支付的力度,更重要的是要通過健全合理的轉移支付制度,建立流域政府間的水源及生態(tài)保護的財政補償協(xié)商機制,實現(xiàn)省域范圍內的基本公共服務均等化,以充分調動生態(tài)功能區(qū)政府和公眾致力于生態(tài)環(huán)境保護的積極性。

6.創(chuàng)新政府行為的激勵機制與約束機制。健全和優(yōu)化政績考核體系,強化生態(tài)責任追究機制,是推進經濟轉型升級和生態(tài)文明建設的重要抓手,也是“生態(tài)型政府”建設的重要內容。為此,一是要積極探索以綠色 GDP為主導的綜合政績考核體系,嘗試把土地、礦產、水資源、森林資源、環(huán)境污染等損失,納入 GDP增長范疇的綠色綜合考核體系,使考核體系更好地兼顧短期發(fā)展與長期發(fā)展。二是要針對不同地區(qū)在全省功能區(qū)規(guī)劃中的定位,建立健全分類分級考核的指標體系,降低對生態(tài)功能區(qū)、現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)區(qū)的 GDP增長的考核,提升生態(tài)功能區(qū)建設和生態(tài)保護成效的考核。三是要改進考核方式,構建多維度的考核網(wǎng)絡。要把內部評價、組織評價、基層群眾評價以及社會評價相結合,把績效公示制度、民主測評制度、重點訪談制度整合起來,多層次、多渠道、多角度地了解評價領導干部在推進生態(tài)文明建設中的實績。這方面,可以借鑒發(fā)達國家的經驗,強化獨立于政府的民間環(huán)保組織在生態(tài)考核評價體系中的重要作用,充分發(fā)揮民間環(huán)保組織的專業(yè)性、主動性和客觀性優(yōu)勢,彌補現(xiàn)有的體制內考核的局限性。

三、生態(tài)文明建設與地方治理模式創(chuàng)新

生態(tài)環(huán)境是一個內部有著錯綜復雜的有機聯(lián)系的大系統(tǒng),生態(tài)環(huán)境的有效治理必須充分適應和借鑒生態(tài)系統(tǒng)的平衡原則,創(chuàng)新地方治理模式,建構形成以整體性、協(xié)調性為特征的,能夠有效整合各種生態(tài)治理資源,保證政府能夠有效履行生態(tài)管理職責的生態(tài)治理機制。中國現(xiàn)行政府管理體制,總體上屬于建立在工業(yè)文明基礎上的官僚(科層)制管理模式。官僚制的管理體制建立在細密化的專業(yè)分工基礎上,其運作遵循的是大工業(yè)生產的流水線作業(yè)邏輯,它雖然給現(xiàn)代公共事務管理帶來了批量化的規(guī)模效率,但也因為部門分割、環(huán)節(jié)分割而造成了組織管理的碎片化及其效率的損失。依照官僚制的運作邏輯,傳統(tǒng)的生態(tài)管理將一個完整的自然生態(tài)系統(tǒng)分割為不同的區(qū)域,分解為水、土、森、草、海、礦、生物、野生動物等不同部分,并分別將有關管理任務交付給不同層級的政府和不同的政府管理部門,這種“九龍治水”管理模式人為地割裂了自然生態(tài)系統(tǒng)內在有機聯(lián)系,造成了地方與地方之間,部門與部門之間各自為政,爭利避責,甚至以鄰為壑的局面。改革開放以來,我國政府管理體制雖經多次改革,也取得了一定成效,但由于改革缺乏總體設計,機構臃腫、職能重疊、職責不清等老問題始終沒有得到根治,直接制約了政府推進經濟轉型升級和生態(tài)文明建設的實際成效。

為解決體制不順問題,目前地方政府的運作事實上存在著并行的雙重運行機制。一種是行政流程相對規(guī)范的常規(guī)性職能的運行機制。近些年,通過推行行政服務中心體制,一些與百姓日常公共服務需求相關的常規(guī)性政府職能,已經具有了相對穩(wěn)定和規(guī)范的運行機制。另一種是對地方政府來說更為重要的非常規(guī)的運行機制。在此,地方政府在每一時期都會根據(jù)中央的發(fā)展戰(zhàn)略和地方經濟社會發(fā)展的需要,確立一定時期的“中心工作”。圍繞這一“中心工作”,政府及其各職能部門會設計出一些具體的“載體”,作為推進中心工作的具體“抓手”。為便于管理和考核,通常這些“工程”、“載體”都有很明確的工作目標,并逐一分解落實到各部門和單位,以期形成“齊抓共管”的局面。由于“載體”的工作事務往往涉及多個部門的職能,為加強統(tǒng)一協(xié)調,地方政府會在正常的行政領導體制之外,設置一種臨時性的領導體制,如建立一個由政府主要領導擔任組長,相關職能部門首長作為領導成員的領導小組,并在職能相關度最高的部門設立領導小組辦公室,負責工作計劃的具體實施和成員單位的協(xié)調工作。這種組織架構突破了原有體制的框架,強化了責任機制和激勵機制,能夠最大限度地整合體制內資源,提高政策的執(zhí)行力。但這種非常規(guī)的運行機制也很容易形成對常規(guī)機制的沖擊,導致地方政府及其職能部門的職能履行處于紊亂狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境的治理比一般性的“中心工作”更為復雜,涉及的政府工作部門也更多,現(xiàn)行的科層制的管理體制已經很難適應生態(tài)文明建設的需要,加強政府部門的整合、協(xié)調,將非常規(guī)的運行機制常態(tài)化,形成生態(tài)建設的體制合力,已經成為政府治理模式創(chuàng)新的重要現(xiàn)實課題。

上世紀90年代以來,西方國家在批評、校正新公共管理實踐流弊過程中,涌現(xiàn)出了一種新的公共管理改革思路,即“整體性治理”(holistic governance)。1997年新上任的首相布萊爾在《公民服務會議》上提出了“整體政府”的施政理念,并推動英國進行了一系列與此前的改革主旨相悖的改革運動。隨后,澳大利亞、新西蘭等公共行政改革的先鋒國家先后進行了“整體政府”改革實踐,加拿大、美國等國家的地方政府也進行了類似的實踐探索。一些學者認為,“整體性治理”的探索,是21世紀公共管理改革的最新趨勢,相關理論甚至有可能發(fā)展成為21世紀有關政府治理的大理論。①竺乾威《:從新公共管理到整體性治理》《,中國行政管理》2008年第10期。實際上,“整體政府”和“整體性治理”是一個比較籠統(tǒng)的概念,有一系列新的名詞均表達了相同的變革思路,如“網(wǎng)絡化治理”(Government by Network)、“協(xié)同政府”(Joined-up Government)、“水平化管理”(Horizontal Management)、“跨部門協(xié)作”(Cross-agency Collaboration)、無縫隙政府(Seamless Government)等等,其共同點是強調制度化、經?；陀行У摹翱缃纭焙献饕栽鲞M公共價值。大體上,“整體政府”意味著這樣一種政府改革的治理模式,即在公共政策與公共服務的過程中,采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術,促使各種公共管理主體在共同的管理活動中協(xié)調一致,達到功能整合,消除排斥的政策情境,有效利用稀缺資源,為公民提供無縫隙服務。在此,提供優(yōu)質的公共服務是“整體政府”的根本目的,政府機構功能的“整合”(Integration)是其精神實質,各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”(Joiner-up)、“協(xié)調”(Coordination)則是其功能在管理上發(fā)揮作用的基本特征。②曾維和:《西方“整體政府”改革:理論、實踐及啟示》,《公共管理學報》2008年第4期。

“整體性治理”的思路為我們思考強化政府體系內部不同層級政府及不同部門之間在生態(tài)治理上的有機整合和協(xié)調提供了有益的啟示。一方面,生態(tài)管理必須將自然生態(tài)系統(tǒng)作為一個完整的有機系統(tǒng)來統(tǒng)籌管理,這就需要探索和建構一種新的管理體制和運行機制,能夠將不同的政府部門管理職能有機地統(tǒng)一起來,將生態(tài)治理貫穿于政府管理的各個領域、各個環(huán)節(jié),以增強生態(tài)治理協(xié)同性;另一方面,自然生態(tài)系統(tǒng)與人類的社會生活系統(tǒng)同樣是相互聯(lián)系、相互影響的有機體系,這就必須按照“人類與自然和解”、人與自然和諧相處的要求,探索和建構能夠實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)管理與其他經濟社會系統(tǒng)管理整體協(xié)調的管理體制和運行機制,打破“部門”生態(tài)行政的管理模式,實現(xiàn)政府管理全過程、全領域的生態(tài)化。

生態(tài)治理的復雜性和艱巨性與行政資源的有限性,是制約政府生態(tài)治理成效的一個突出問題。在生態(tài)環(huán)境問題已經滲透到社會生活的各個領域的背景下,僅僅指望政府運用其掌握的公共資源,采用自上而下的行政手段,已經遠遠無法應對生態(tài)管理的挑戰(zhàn)。建立各種合作機制和協(xié)商機制,將市場主體、社會組織和公民納入生態(tài)治理過程中來,實現(xiàn)生態(tài)治理資源的全方位整合,已經成為生態(tài)治理的必然選擇。當代國際公共管理發(fā)展的一個基本趨勢,是廣泛建立各種形式的合作伙伴關系,充分調動民眾的積極性,實現(xiàn)政府、市場主體、社會組織與公民的多元主體的協(xié)同治理。在推進生態(tài)文明建設的過程中,我省應當充分發(fā)揮民間組織發(fā)育相對成熟,民間組織自主性性格較強的優(yōu)勢,深化社會管理體制改革,為民間組織發(fā)揮自身在推進轉型升級和生態(tài)文明建設上的獨特作用提供廣闊的空間。一方面,要在積極培育行業(yè)協(xié)會、商會等民間組織的基礎上,通過行政授權、財政補貼等方式,讓民間組織扮演溝通政府與企業(yè)、政府與公民的中介角色,有效發(fā)揮民間組織在引導、推動、服務企業(yè)轉型升級方面的積極作用;另一方面,要鼓勵民間公益性組織發(fā)揮組織公民參與生態(tài)治理、環(huán)境保護的作用,借助于民間組織的社會組織功能,引導全社會形成低碳環(huán)保的生活方式,激發(fā)全社會共同參與生態(tài)文明建設的活力。

生態(tài)文明意味著人類整個生存方式的革命性變革,需要全民在共同參與的生活實踐中,逐步告別和擺脫物質主義和商業(yè)主義的生活習慣,塑造形成綠色、環(huán)保、低碳的生活方式。按照公共事物治理的傳統(tǒng)理論模型,公共事物往往是難以得到關心的事物,大規(guī)模的集體行動往往很容易被個人的驅利行為瓦解?！扒敉嚼Ь场?、哈丁“公地災難”以及奧爾森的“集體行動邏輯”都說明,個人的理性行動可能導致集體的非理性后果。奧爾森指出:“除非在集團成員同意分擔實現(xiàn)集團目標所需成本的情況下給予他們不同于共同或集團利益的獨立激勵,或者除非強迫他們這么做,不然的話,如果一個大集團中的成員有理性地尋求使他們的自我利益最大化,他們不會采取行動以增進他們的共同目標或集團目標?！雹侔＠蛑Z·奧斯特羅姆《:公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》,上海三聯(lián)書店2000年,第17頁。但是,按照新近獲得諾貝爾經濟學獎的埃利諾.奧斯特羅姆等人的自主治理理論,避免公共事物治理的悲劇性命運,并非只有徹底私有化或者強化中央集權兩條非此即彼的道路可走,人們通過自籌資金與自主合約依然有可能實現(xiàn)區(qū)域公共事務的有效治理。

自主治理理論的中心問題是,“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對‘搭便車’、規(guī)避責任或其他機會主義行為形態(tài)的情況下,取得持久的共同收益?！雹诎＠蛑Z·奧斯特羅姆《:公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》,上海三聯(lián)書店2000年,第51頁。這其中,一個關鍵的問題是,必須進行大量鼓勵和支持自主治理的制度創(chuàng)新,將理性的個體轉變?yōu)殛P心公共事務的負責任的“積極公民”?！岸嘀行捏w制設計的關鍵因素是自發(fā)性”,“自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質”。③邁克爾·麥金尼斯《:多中心體制與地方公共經濟》,上海三聯(lián)書店2000年,第78頁。就當下的中國而言,要調動全體社會成員參與生態(tài)文明建設的積極性,首先必須堅持“以人為本”的生態(tài)文明實踐模式,把全面優(yōu)化生態(tài)環(huán)境,提升城鄉(xiāng)居民生活品質特別是生態(tài)環(huán)境質量,作為生態(tài)文明建設的出發(fā)點和落腳點。只有城鄉(xiāng)居民能夠普遍而真切地感受到生態(tài)文明建設給他們帶來的福祉,體驗到優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境帶來的現(xiàn)實利益,體驗到生態(tài)文明進步帶來的生活質品的提升,他們才會對生態(tài)文明建設形成強烈的共識,才會積極主動地參與到生態(tài)環(huán)境的保護和治理中來。也只有這樣,才能為普及和提升生態(tài)文明理念,為培育生態(tài)化的現(xiàn)代生活方式奠定重要的社會基礎。

除了利益的激勵,參與機制的創(chuàng)造同樣十分重要?！懊裰魇且粋€多中心秩序環(huán)境中的自主自理的過程”④邁克爾·麥金尼斯、文森特·奧斯特羅姆《:民主變革:從為民主奮斗走向自主治理》《,北京行政學院學報》2001年第3期。。要讓城鄉(xiāng)居民參與到區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理過程中來,就必須創(chuàng)造出能夠讓他們扮演“積極公民”的平臺,創(chuàng)造出公民廣泛參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的民主化渠道。就此而言,與生態(tài)文明建設相適應的地方治理模式,必然是能夠給公民的自主性治理留下足夠空間,民主參與機制滲透到社會生活各個領域的治理結構?！?/p>

(責任編輯:嚴國萍)

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1007-9092(2010)05-0023-07

何顯明,博士,中共浙江省委黨校公共管理教研部主任、研究員,浙江省哲學社會科學重點研究基地“科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”首席專家。