□ 陳 宇

近年來，隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發(fā)展，我國已進入了社會的轉型期和矛盾的凸顯期，各類深層次矛盾和糾紛逐漸顯露，由于街道和社區(qū)處于政府和社會組織的最基層，社區(qū)成為當前大多數矛盾糾紛的交匯地、直接發(fā)生地。如何建立一種行之有效的多元糾紛化解機制，力求將矛盾解決在內部、化解在基層、消除在萌芽，有力地維護社會穩(wěn)定，促進社區(qū)自治，是當前乃至今后一段時期的熱點難點問題。

一、矛盾糾紛及其解決途徑的相關理論

糾紛（dispute）作為人類的一種生存常態(tài)，它所指稱的意義是易感知而又模糊不易界定的。它更多地具有的是社會學上的意義而非一個嚴格的法學概念，常與“沖突”、“爭端”、“爭議”等詞交互使用。其比較有代表性的定義如下：

1.指一定范圍的社會主體相互之間喪失均衡（equilibrium）關系的狀態(tài)。包括對爭（contention）、爭論（dispute）、競爭（competition）、混爭（disturbance）、糾紛（conflict）五種基本類型①[日]千葉正士：《法與糾紛》，轉引自劉榮軍：《程序保障的理論視角》，法律出版社1999年。。

2.從法意義上認識社會沖突，我們所力圖揭示的是這樣的機理：社會沖突一一無論是統(tǒng)治階層內部的沖突還是統(tǒng)治階層外部的沖突都是與現(xiàn)實統(tǒng)治秩序（從而也是與法律秩序）不相協(xié)調的，嚴重的社會沖突都危及著統(tǒng)治秩序或法律秩序的穩(wěn)定②顧培東：《社會沖突與訴訟機制》，第20頁，四川人民出版社1991年。。

3.可以權且將沖突看作是有關價值、對稀有地位的要求，權力和資源的斗爭，在這種斗爭中，對立雙方的目的是要破壞以至傷害對方①[美]科塞著，孫立平等譯《：社會沖突的功能》“前言”，華夏出版社1989年。。

4.是雙方當事人根植于實際生活中的真正的利害關系的對立而施行的相反、對向的行為②[日]六本佳平《：糾紛與法》，轉引自劉榮軍《：程序保障的理論視角》.第3頁，法律出版社1999年。。

以上定義或是單從糾紛主體的外部行為予以描述：或是認定糾紛只是一種“惡”，是對秩序的破壞。沖突論學者如米爾斯、科塞、達倫多夫等人認為，社會和法律都不是建立在“共識”的基礎上，而是建立在沖突的基礎上。平衡不是社會的正常狀態(tài)，沖突、斗爭才是正常的；社會是統(tǒng)治階級依靠暴力、依靠意識形態(tài)的“霸權”維持的；法根源于社會沖突，法的歷史就是統(tǒng)治階級追求對權力的鞏固和控制的歷史，因此它往往集中在由法律制度所鞏固和發(fā)展的社會不平等問題上③朱景文《：現(xiàn)代西方法社會學》，第23頁，法律出版1994年。。沖突論的觀點對于認識糾紛的本質及糾紛解決的相關問題有重要意義。

齊美爾、科塞、羅斯等人都肯定糾紛具有積極功能，并視糾紛為社會秩序的基礎之一?？迫敿毩信e了沖突（糾紛）具有的機能：（1）提高社會單位的更新力和創(chuàng)造力水平；（2）使仇恨在社會單位分裂之前得到宣泄和釋放；（3）促進常規(guī)性沖突關系的建立；（4）提高對現(xiàn)實性后果的意識程度；（5）社會單位間的聯(lián)合得以加強。并指出這些機能的實現(xiàn)，能使社會整體的整合度和適應外部環(huán)境的能力得到提高和加強④[美]科塞著，孫立平等譯《：社會沖突的功能》，第17頁，華夏出版社1989年。。顯然，沖突論者把沖突視為社會的常態(tài)，是社會的一種生理現(xiàn)象。從秩序的動態(tài)意義講，糾紛并不存在于秩序之外，而保持著與秩序內在的連續(xù)性。二者之間的關系是相互轉換的，糾紛往往是生成新秩序的途徑。糾紛使原來無意識或無須意識的秩序成了一個問題，通過對糾紛的解決，把人們往往是無意識地服從秩序的行為變成了有意識地經營秩序的行為。由上可以看出，糾紛作為主體相互行為的社會運動過程，其功能和價值一方面通過其自身體現(xiàn)，但更重要的還是通過糾紛解決的過程來達到和實現(xiàn)的。

在當代，糾紛解決機制雖然己經發(fā)展到以法律（訴訟）為中心來進行的。但不可否認的是，各種民間的、非法律體系的社會控制力量依然存在，法律（訴訟）并非解決糾紛的唯一方式。對于糾紛的解決，實際上訴訟模式（司法、公權）與非訴訟模式（自治、私權）一直是并存的，只是在不同的時期，二者的地位和作用有所不同。近代以來，在社會控制方面，強化法律中心論的趨勢是顯而易見的，60年代美國的“偉大國家”的福利計劃，更是將這一實踐推向了顛峰。對于這種現(xiàn)象，許多學者都進行了分析批判，例如哈耶克就將這種趨勢稱之為“通向奴役的道路”⑤[英]哈耶克著，王明毅等譯《：通往奴役之路》，中國社會科學出版社1997年。。這種國家權力膨脹的結果，并沒有帶來預想的秩序越來越好的結果，同時由于社會控制成本的增加，加劇了社會的矛盾和沖突。因此，以科斯為代表的法律經濟學運動應運而生，并在實踐中取得了重大的成就，它通過控制政府的過度規(guī)則，減少國家對經濟和社會事務的管制，使市場經濟和個人自由得到了強調，經濟與社會開始了新的發(fā)展⑥羅伯特·C“埃里克森著，蘇力譯《：無需法律的秩序—鄰人如何人解決糾紛》，第3-5頁，中國政法大學出版社2003年。?？梢哉f這種削弱國家司法和公權、強化自治與私權的社會控制力量的變革趨勢使非訴訟糾紛解決機制的復興成為必然。作為一種糾紛解決方式，訴訟不可避免地存在著其固有的弊端，如法律規(guī)則與社會規(guī)范的矛盾；程序公正與實體公正的矛盾：法律事實與客觀事實的矛盾；公平與效率的矛盾，作為判決之特征的“非黑即白”的解決結果與當事人期望之間的矛盾，事件涉及的簡單權利義務關系與糾紛背后的復雜社會關系之間的矛盾，這些在很大程度上限制了訴訟作為糾紛解決手段的功能和效果。同時，由于訴訟爆炸問題和訴訟成本的高昂和程序的嚴重拖延使人無法忍受，人們轉而求助于各種非訴訟的糾紛解決方式。

二、社區(qū)：化解多元矛盾糾紛的第一平臺

從根本上說，社區(qū)矛盾是各種社會矛盾在基層的表現(xiàn)。能否最大程度上將矛盾化解在社區(qū)，這是反映社會有序化程度和社會自治水平的一個重要標志。社區(qū)的矛盾產生的直接和間接原因是多種多樣的，這也決定了化解矛盾機制必需多元化。

（一）多元矛盾糾紛化解機制促使社區(qū)走向善治

所謂善治（good govemance），是指最大限度地推動社會發(fā)展的前提下，建立政府公共組織與公民社會之間的合作關系，其本質是政府與公民社會對公共事物的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素有以下幾個方面：（1）合法性（2）透明性（3）責任性（4）法治（5）回應性（6）有效性（7）參與。①俞可平：“治理與善治引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實》，1999年第5期。

1.多元矛盾糾紛化解機制強調了對百姓需求的回應

服務型政府要求政府能快速回應民眾的需求，謀求更多公民的積極參與?；貞园龑右馑迹阂皇钦鎸γ癖姷暮袈暫托枨蟛扇『畏N態(tài)度。現(xiàn)代社會矛盾沖突之所以極易演化成惡性事件和群體性事件，其中很關鍵的因素在于執(zhí)政者回避矛盾、壓制矛盾，無視百姓的正當權益和合法要求。多元糾紛化解機制之所以有效，在于它并未回避沖突，而是正視沖突的存在，分析沖突的原因，因勢利導地對不同的沖突采用合適的方式來進行化解。其次在回應民眾需求上，是否具有時效性。多元解糾機制強調了時效性，即第一時間發(fā)現(xiàn)問題，第一時間處理問題，第一時間解決問題，既提高了工作效率，同時又使得當事人的心理或身體免受長期的折磨，有利于和諧社會的形成。再次在回應民眾需求上，是否具有全局性和社會性。民眾反映的社會矛盾糾紛也許只是一個點，從這個點可以折射出政府決策與服務的不足和失誤，政府應從這些矛盾糾紛中反思總結，不斷增強決策的民主化科學化，形成“決策-執(zhí)行-反饋-調整”的良性決策機制。

2.多元矛盾糾紛化解機制強調了民主、互動和參與

多元矛盾糾紛化解機制強調在化解矛盾過程中，引入公民和社會組織來化解矛盾，公民既可以是矛盾化解的主體，也可以是矛盾化解的調停者、參與者、建議者，在此過程中，公民與公民、公民與政府、公民與社會組織之間不斷實現(xiàn)著良性互動。

3.多元矛盾化解糾紛機制鼓勵寬容和妥協(xié)，彰顯社會和諧

和諧社會強調糾紛的及時解決和社會秩序的安定，這也是善治的本質要求。多元化糾紛解決機制就是充分調動各種社會資源，考慮多樣化的社會關系，調動糾紛當事人間的積極因素并著眼于未來，鼓勵寬容與妥協(xié)，這是多元化糾紛解決機制所彰顯的和諧理念。在中國傳統(tǒng)革命斗爭年代，寬容和妥協(xié)被等同于失敗和投降。但是在一個成熟的公民社會，寬容和妥協(xié)是每一個公民必須具備的素質，妥協(xié)是實現(xiàn)社會利益均衡、保持社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展要素，寬容是化解社會矛盾、促進社會和諧的必備要素。有寬容和妥協(xié)才有團結，有團結才會有合作，一個健全的公民社會必須要以團結、合作作為基礎。因此，多元化解糾紛機制實際上培育公民文化，讓百姓從矛盾和沖突化解中成長為理性的公民。

（二）社區(qū)矛盾糾紛多元化解的必要性

社區(qū)成員構成的多元化、社會問題的復雜化、社區(qū)管理和服務方式的多樣化，決定了社區(qū)矛盾糾紛需要建立多元化解的制度和機制。

1.社區(qū)參與主體的多元化決定糾紛化解方式多元化

當前社區(qū)主體成分相當多元，既有個人、也有社會中介組織和各種類型的企業(yè)，既有社區(qū)居民也有外來流動人口，既有大量的勞動人口，也有眾多的企業(yè)退休職工和下崗失業(yè)人員。由于不同類型群體的需求不一，甚至有些群體的需求是相互沖突的，因而產生大量的社會矛盾，對此，只能針對不同群體的不同特點，采取不同的矛盾化解方式，才有可能化解社會沖突，解決社會問題。

2.社區(qū)社會問題的復雜化決定矛盾糾紛化解機制的多元化

隨著單位體制向社區(qū)制的轉變加速和城市化的快速推進，社區(qū)的社會問題也呈現(xiàn)日益增多的趨勢。社區(qū)環(huán)境污染問題、綠化設置問題、撤村建居的補償問題、物業(yè)管理不到位等問題不僅受到廣大居民的強烈關注，而且極易產生大量的矛盾糾紛。這些問題或者涉及政府管理，或者涉及經濟利益，一旦處理不當，矛盾極易激化，使一般糾紛激化為群體上訪，局部性問題擴大為全局性問題。因此，對這些問題產生的根源需要做深入細致的分析，不同的問題采取不同的矛盾化解機制。

3.社區(qū)管理和服務方式的多樣化決定矛盾糾紛化解機制的多元化

近年來，隨著“單位人”向“社區(qū)人”的轉變，社區(qū)社會管理的覆蓋面越來越廣，企業(yè)退休職工社會化管理、勞動保障和就業(yè)服務社會化管理、對困難群眾幫扶救助等工作均落實到社區(qū)層面。同時科教、文化、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、法律、警務等公共服務“進社區(qū)”活動，將服務延伸到社區(qū)，社區(qū)提供的管理與服務越來越多樣化。但是，在這些多樣化的服務中，存在大量的矛盾。一方面，居民對社區(qū)服務的期望值非常高，但是當前社區(qū)的管理和服務還跟不上居民的需求，從而產生大量矛盾；另一方面，有些矛盾發(fā)生在社區(qū)，但是社區(qū)卻并無權力或者能力去解決。如退休職工不滿企業(yè)改制，認為沒享受到改革的成果的問題，軍轉干部的待遇落實等問題，以及大量的勞動用工糾紛等問題，都在社區(qū)發(fā)生，需要社區(qū)全力或者配合去解決，對于此類矛盾糾紛，只能依據矛盾的不同性質和內容，采取多元化的方式去解決。

2002年，最高人民法院頒行了《關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，該司法解釋首次明確了人民調解協(xié)議書的法律效力。《規(guī)定》確認：經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協(xié)議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協(xié)議。只要人民調解協(xié)議不違反法律法規(guī)和社會公共利益，法院應認定其合法有效。最高院的規(guī)定從法律的角度明確了調解協(xié)議書的效力，有利于人民調解工作的進一步發(fā)展。

2.探索“警民聯(lián)調”調解新機制，力爭糾紛化解在派出所

“警民聯(lián)調”調解新機制是杭州市通過整合派出所、街道司法所和法律事務所三方力量，摸索出一整套“警民聯(lián)調”工作機制，既解放了大量警力，同時也有效提高了各類矛盾糾紛的調處成功率。根據統(tǒng)計數據顯示，2008年在杭州市各基層派出所110接警案件中，有近75%屬非警務事件，而其中又有50%屬于民間糾紛。如何在接警后對當事人的報案快速回應，并有效處理是“警民聯(lián)調”機制建立的初衷。

“警民聯(lián)調”工作室設在派出所，由一名民警、一名街道司法所調解員、一名社區(qū)調委會主任組成。110接警后對糾紛依法進行分類，治安、刑事案件由民警處置，其中鄰里糾紛引起的治安調解可以依法邀請人民調解員參加；民間糾紛由人民調解員單獨或邀請民警參加。為使調解工作更合法、更公正，警民聯(lián)調工作室還引入了法律事務所的力量，對一些較難說服的當事人做重點開導工作。“警民聯(lián)調”機制實現(xiàn)了人民調解和警務工作互相配合、互相補充。

“警民聯(lián)調”模式現(xiàn)已初見成效。以下城區(qū)石橋街道為例，聯(lián)調室成立后，調解數從每年400余起提高到1200余起，調解成功率從50%提高到92%。不僅解放了大量警力，還有效提高調解成功率。同時由于慎用行政處罰手段，通過調解機制予以及時處置，實現(xiàn)了法律效益和社會效益的有機統(tǒng)一。

3.探索“和事佬協(xié)會”調解等新機制，力爭糾紛化解不出樓道

2008年初，“和事佬協(xié)會”在杭州市下城區(qū)文暉

三、杭州市構建社區(qū)矛盾糾紛化解機制的探索及其特點

（一）杭州社區(qū)矛盾糾紛化解機制的探索①文中所用數據材料為作者赴杭州市下城區(qū)、上城區(qū)、喬司鎮(zhèn)調研所得。

積極探索社會矛盾糾紛解決的多樣化、合理化機制，既是當今社會發(fā)展的迫切需要，又是成熟法治社會的標志。杭州市對此已有積極有效的探索，并形成一張矛盾化解網。

1.探索法院調解進社區(qū)的新機制，力爭糾紛化解在社區(qū)

法院調解進社區(qū)是人民法院在承擔訴訟裁決職能之外，探索訴訟制度與人民調解制度相銜接的新舉措。當民間糾紛難以彌合時，人們往往只考慮到訴訟這條解決問題的途徑，但是訴訟的高成本與耗時耗力有時卻讓當事人望而卻步。人民調解素來被稱為是“東方經驗”，但如何使人民調解具有相當的法律效力，使古老的人民調解制度產生新的活力，又能節(jié)約訴訟成本，有效化解基層矛盾，是法院探索調解進社區(qū)的初衷。杭州市下城區(qū)法院在社區(qū)設立調解庭，法院主動走進社區(qū)進行庭前調解，消解當事雙方的極端抵觸情緒，緩和對立與沖突。街道成立，它是對社區(qū)調解組織機制建設的有益探索創(chuàng)新?！昂褪吕袇f(xié)會”是建在社區(qū)內的民間調解組織，一般由社區(qū)內具有一定威信的離退休黨員、干部、教師、政法部門工作人員和社區(qū)樓宇居民自治會長、單元居民自治小組長擔當“和事佬”，并設會長一名，充分體現(xiàn)協(xié)會民主自治原則?！昂褪吕小眰兎止へ撠?、分片包干、分頭落實，將糾紛調解、普法宣傳、居民聯(lián)絡工作拓展到社區(qū)每一幢居民樓、每一個樓道。通過每一名“和事佬”平時在群眾間調和、促和、維和的細致工作，力求群眾內部的矛盾、居民的生活訴求、社區(qū)住戶的問題反映能夠在第一時間被收集、處理和解決。為了更好地促進工作，協(xié)會制定了《和事佬協(xié)會工作聯(lián)絡細則》、《和事佬協(xié)會工作細則》、《和事佬協(xié)會會員職責》等工作細則。協(xié)會會員組成及人員變動情況在社區(qū)登記的基礎上，向街道司法所備案。“和事佬”協(xié)會成立后，工作成效顯著，僅2009年1季度，下城區(qū)71個社區(qū)“和事佬”協(xié)會共計參與社區(qū)公共事務協(xié)調190起，預防、調解糾紛248件，向黨委、政府反映社情民意158件?！昂褪吕小眳f(xié)會為社區(qū)調解工作探索出了新的載體。

“鄰里值班室”是預防和化解社區(qū)矛盾的新形式。杭州市紫陽街道上羊市街居委會成立的“鄰里值班室”比較具有典型意義?！班徖镏蛋嗍摇币?00戶為一個管轄區(qū)域，由居民代表自主管理。值班長自由組合三至四名熱心于社區(qū)服務的辦事班子，季度性值班，循環(huán)輪流熱心為居民服務。“鄰里值班室”主要承擔鄰里關系的協(xié)調工作，共同商討調解居民關心的熱點、難點問題。通過互助服務，將居民自治的理念延伸到樓道，形成“情況在樓道了解、問題在樓道解決、自治在樓道體現(xiàn)”的良好氛圍。

4.探索物業(yè)糾紛調委會、綜治中心等多渠道調解機制，使矛盾糾紛通過不同層面得以解決

當前物業(yè)糾紛是社區(qū)矛盾糾紛的主要類型之一。針對物業(yè)糾紛專業(yè)性比較強，調解難度大的特點，杭州市上城區(qū)紫陽街道于2008年初成立物業(yè)糾紛人民調解委員會，主要調解業(yè)主與物業(yè)公司、業(yè)主與業(yè)主之間觸及具體物業(yè)管理和公共區(qū)域的糾紛。調委會組成人員為街道司法所（法律服務所）有關人員、有關職能部門（房管、行政執(zhí)法、派出所、工商所）、物管人員、業(yè)委會、社區(qū)調委會主任及有關法律專業(yè)人員。物業(yè)糾紛調委會的成立，發(fā)揮了在小區(qū)物業(yè)糾紛調解中的幾方面作用：一是建立起仲裁平臺，起到公平、公正的作用；二是專業(yè)人士的導入，增強了技術上判斷的權威性；三是職能部門參與，加強了行政執(zhí)法的權威性；四是律師參與調解，減少了訴訟程序和時間。

杭州市余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)位于城郊結合部，針對當地流動人口多，管理困難的狀況，喬司于2004年初組建綜治工作中心，由鎮(zhèn)綜治辦牽頭，集司法所、信訪辦、治安聯(lián)防隊、流動人口管理辦、警務室、聯(lián)調室七個部門為一體，在辦公一體、組織體系一體、工作一體的構架下，實行聯(lián)勤、聯(lián)防、聯(lián)調、聯(lián)治、聯(lián)創(chuàng)的“五聯(lián)”工作機制和統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分流、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一歸檔的“五統(tǒng)一”工作規(guī)程，形成了較為合理的矛盾糾紛排查調處機制、社會穩(wěn)定預警機制和應急處置機制，使調解工作扎實有效。

（二）杭州實踐的主要特點

杭州的實踐表明，多元矛盾糾紛化解機制不僅有效地回應了百姓的需求，增強了政府與公民之間的合作、互動以及民眾的參與，培育了公民文化，而且減少了社會的糾紛與摩擦，促使社會走向秩序與和諧。

1.參與主體復合化

從杭州的實踐可以看出，為了有效化解基層矛盾，參與主體呈現(xiàn)多元化。行政機構、司法機構和社會組織、社區(qū)居民都作為參與主體，建立了不同層次、不同形式的合作關系。無論是法院調解進社區(qū)，還是警民聯(lián)調、和事佬協(xié)會、物業(yè)調解委員會，都有一個共同特點即參與化解矛盾的主體是多元復合的，其主體既有行政機關工作人員，司法機關工作人員，也有法律工作者和社區(qū)工作人員，甚至還有具有專業(yè)技能或熱心于公益事業(yè)的居民參與。多元復合主體的形成，不僅充分調動參與各方的積極性，而且各方力量能夠各取所長，形成合力，有效化解社會矛盾。通過不同層次、不同形式的合作，不僅起到了防微杜漸和防患于未然的效果，而且也建立了不同機構、不同群體之間的信任關系。

2.化解矛盾源頭化

社區(qū)是社會的細胞，從杭州的實踐來看，呈現(xiàn)的一個典型特征是力爭將矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在社區(qū)，排查在社區(qū)，解決在社區(qū)。因此，建立多層次多渠道的矛盾發(fā)現(xiàn)機制，觀察社情民意，了解百姓想法就十分重要。杭州實踐中的“鄰里值班室”和“和事佬協(xié)會”，其成員的重要職責就是搜集百姓信息，了解百姓想法，理順百姓情緒，從而把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。而警民聯(lián)調機制和法院調解進社區(qū)則從矛盾發(fā)生學的角度，防止將矛盾從小演變?yōu)榇蟮膶用鎭磉M行化解。

3.調解機構專業(yè)化

當前，民間矛盾糾紛已日益復雜，涉法問題及一些專業(yè)性的問題不斷增加，原有傳統(tǒng)的人民調解組織和方式已不能完全勝任新時期的矛盾化解需求了。針對層出不窮的矛盾糾紛，建立相應的專業(yè)化調解組織，有效化解疑難糾紛，將是人民調解工作在新時期的發(fā)展趨勢和方向，也是人民調解更好地履行職責，真正發(fā)揮社會“穩(wěn)壓器”、“防震器”的必然要求。從社區(qū)層面來看，物業(yè)糾紛調解委員會、勞動權益保障調解委員會、治安案件警民聯(lián)調組織等都屬于專業(yè)化的調解組織，它們對于更好地保護當事人的權益，提高調解的效率、提升調解人員的素質都會帶來顯而易見的效果。

4.排查糾紛制度化

當前社區(qū)是大量社會矛盾的匯集地，社會矛盾的消解勢必需要一系列的制度為支撐。在杭州的實踐中，根據矛盾產生和發(fā)展的過程，分別建立了矛盾糾紛預防機制、矛盾糾紛排查機制和矛盾糾紛發(fā)生后的化解機制。在各種機制中，又有一系列細化的制度作為支撐。如上城區(qū)紫陽街道社區(qū)堅持“小矛盾不出樓道、大矛盾不出社區(qū)”的原則，千方百計地把矛盾控制在萌芽狀態(tài)，建立了矛盾糾紛定期排查制度、矛盾糾紛排查“零報告”制度、矛盾糾紛聯(lián)動排查和聯(lián)席會議制度和矛盾糾紛限期處理制度。在喬司鎮(zhèn)的糾紛排查機制中，建立了矛盾糾紛排查調處工作流程、工作人員的職責制度和村、社區(qū)、企業(yè)綜治組織規(guī)范化建設規(guī)章制度。在杭州市下城區(qū)的“和事佬”協(xié)會中，建立了串門促和制、坐堂問診制、聯(lián)席會診制、信息反饋制、糾紛回訪制、工作記錄制、評優(yōu)獎優(yōu)制等一系列工作機制，充分調動社區(qū)調解員和信息員的積極主動性，群策群力，將矛盾消解在萌芽狀態(tài)。

5.調處成本分散化

矛盾的化解需要耗費大量的人力、物力和財力。如果完全由社區(qū)承擔，社區(qū)居委會勢必難以為繼。如果由當事人完全承擔，則有可能將矛盾進一步激化。因此，合理的利益分擔機制十分重要，既有助于將矛盾消除在萌芽或者微小狀態(tài)，又能夠有效調動各方的積極性。當前在實踐中，主要有兩種利益分擔機制：一是以“以獎代補”的形式對社區(qū)的專兼職調解員進行補貼，以調動他們調解矛盾的積極性；二是由引發(fā)矛盾負有責任的當事人、當事人單位、當地政府各承擔一定比例的調處成本。

四、多元矛盾糾紛化解機制在社區(qū)的建構

從建構多元矛盾化解機制的高度，杭州的做法及其經驗對其它地方具有重要的啟示意義。

1.以社區(qū)黨組織為化解矛盾糾紛的第一道防線，建立矛盾的預防、排查和防控機制

基層黨組織和廣大黨員處于改革發(fā)展和各種社會矛盾的前沿，了解社會基層的動態(tài)，掌握大量的基層信息，也最清楚基層群眾的愿望和訴求，尤其能在第一時間發(fā)現(xiàn)和解決問題。這種特殊的優(yōu)勢決定了黨的基層組織在化解社會矛盾、協(xié)調各方利益方面具有特殊的功能和作用。黨的基層組織和廣大黨員是社會管理的細胞，解決社會矛盾糾紛、構建和諧社會，是其義不容辭的責任。黨就是通過這些“細胞”服務群眾、凝聚人心，形成戰(zhàn)斗堡壘，發(fā)揮領導核心作用。在矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)的社會轉型期，基層黨組織必須進一步提高危機管理意識，構建社會輿情匯集網絡，完善危機管理的組織體系，形成良好的溝通和有效的信息交流機制，及時有效地緩和矛盾、化解危機，筑起第一道防線。

首先，要建立矛盾糾紛的預防排查機制。各種社會矛盾糾紛的發(fā)生、發(fā)展和變化都有其規(guī)律性，如在農村春夏農忙時爭水、爭地糾紛較多，在村“兩委”換屆時多發(fā)的是群體利益之爭，在城市涉及居民切身利益的重點項目推進時部分群眾要求難以滿足的矛盾較為突出……根據這些規(guī)律，要密切注意和觀察矛盾糾紛的萌芽、形成、潛伏、激化等各個階段的特征和跡象，做到及時發(fā)現(xiàn)，防范未然。對于多發(fā)性的矛盾，要社區(qū)調解員及信息員經常深入居民小組、轄區(qū)單位了解矛盾糾紛動態(tài)，對于苗頭性的矛盾要隨時做好宣傳教育疏導解釋工作，真正做到預防做在預測前、預測做在調解前、調解做在激化前。在準確把握矛盾糾紛的性質后，社區(qū)黨組織應在化解矛盾的主動權上不斷創(chuàng)新，突出以調解為主的多元化解矛盾方式。其次，要建立矛盾糾紛防控機制。以社區(qū)黨組織為龍頭，聯(lián)合社區(qū)居委會、社區(qū)警務室、企業(yè)綜治組織、社區(qū)專業(yè)調解委員會等機構，建立矛盾糾紛聯(lián)動排查和聯(lián)席會議制度，通過條塊結合、上摸下排，全方位的分析預測，做到第一時間發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛苗頭與隱患，第一時間開展查找原因和積極調處，防止矛盾激化與擴大。并明確各自責任，由社區(qū)黨委對矛盾糾紛排查、預防、調處工作進行督查，限期解決。

2.以社區(qū)民間組織為主導，建立多層次的矛盾調處機制

社區(qū)民間組織在化解社會矛盾方面與政府機構的作用大不相同，政府機構可以以行政強制力為基礎，但是民間組織卻只能依靠成員的威望和個人能力來說服居民，民間組織也必須采用一種更為平等和柔性的方式來與居民溝通，因此也更容易獲得居民的認可和尊重。民間組織和集團作為群體利益的重要代表，往往比個人更能夠理性、規(guī)范和有效地表達自己的利益訴求，成為政府和民眾之間的緩沖器。民間組織主動介入社區(qū)矛盾糾紛的解決，一方面可以肯定社區(qū)居民參與社區(qū)事務意識的提高，另一方面，它也是對長期以來我們行政化傾向的一種“去行政化”，使得社區(qū)發(fā)展具有更多的民主和自治色彩。從人民調解的角度來看，民間組織主導社區(qū)糾紛的化解，是真正實現(xiàn)人民矛盾人民調解，它是社會主義民主發(fā)展的大趨勢和大方向，體現(xiàn)“老百姓的事老百姓自己解決”。從上述案例可以看出，多層次的社區(qū)民間組織，構建了化解矛盾糾紛的多元調處機制。如“和事佬”協(xié)會、“鄰里值班室”、“樓道大管家”等互助性的民間組織，及時準確地反映和表達了居民需求、疏導了居民情緒，為有效預防和減少、及時化解矛盾，發(fā)揮預警作用。與社區(qū)內的律師事務所共建的法律志愿組織等公益性民間組織，能及時為權益受侵害的困難人員提供法律咨詢、法律服務和法律援助，有效維護弱勢群體的利益，減少社會沖突與矛盾，促進社會社會和諧。還有諸如社區(qū)議事協(xié)商會、社區(qū)民主協(xié)商會等自治性組織，能有效收集民情民意，反映百姓心聲，是化解社會矛盾的重要關口。

3.以維護公民利益為基礎，完善社情民意表達機制

這是保障公民的建議權和申訴權，加強黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，及時了解社情民意、迅速化解社會矛盾的主要措施。它包含兩個方面的內容：一是在各項政策和決策出臺前，應征求有關專家和群眾代表的意見，減少和防止隨意性，讓政策和決策制定得更加科學合理，從源頭上預防侵害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生，防止社會矛盾的發(fā)生。二是拓寬民意表達途徑，為人民群眾的訴求提供暢通、便利的渠道。在我國，傳統(tǒng)意義上的民意表達渠道大致分為幾個層次：一是人大代表、政協(xié)委員通過采集民意形成提案議案，對有關部門進行咨詢、質詢等方式來傳達群眾的關切；二是通過群眾寫信、上訪、領導干部下訪接訪等形式，反映群眾對某些具體問題的呼聲；三是通過各種形式的聽證會，就某一事務聽取利益相關方的意見；此外，傳統(tǒng)媒體也是表達老百姓心聲愿望的重要渠道之一。在網絡時代，除了上述渠道之外，網絡越來越成為反映民意的重要渠道。各政府網站紛紛開設了市長信箱與民溝通，社區(qū)中也開設社區(qū)網站、社區(qū)論壇等來表達民意。當前民意表達的渠道雖多，但仍存在民意表達實效性不夠的問題。因此，在矛盾多發(fā)期，更加需要以社區(qū)為基礎，建構自下而上、縱橫交錯有效的民意表達渠道，它們不僅在一定程度上反映不同群體利益訴求，還可以為公共決策的價值取舍、利弊權衡提供重要依據。

4.建立預防和處置矛盾的利益協(xié)調機制

它主要包含三方面的內容：一是建立健全重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制。在重大政策、重大改革措施和其他事關人民群眾切身利益的辦法出臺之前，均要認真組織開展風險評估，盡可能增強決策的科學性，盡可能避免和減少因決策失誤或時機不成熟而給社會穩(wěn)定帶來的沖擊，力求使風險評估制度成為各級黨委、政府重大決策部署的一項“剛性門檻”。二是建立矛盾調處的利益分擔機制。即對引發(fā)矛盾負有責任的當事人、當事人單位、當地政府各承擔一定比例的調處成本。通過當事人合理利益的實現(xiàn)，保證矛盾的有效調處。如對“和事佬”協(xié)會的工作獎勵經費等通過以獎代補等形式予以保障。三是完善責任追究機制。它包括兩方面的內容：一是對引發(fā)群體性矛盾者的責任追究，二是對矛盾調處不作為者的責任追究?！?/p>