沙奇志

（安徽省司法廳，安微合肥230061）

論司法鑒定機構(gòu)的布局問題
——以安徽省為例

沙奇志

（安徽省司法廳，安微合肥230061）

司法鑒定機構(gòu)的合理布局問題直接關(guān)系到司法鑒定事業(yè)的健康有序發(fā)展。鑒定機構(gòu)布局與鑒定資源密切相關(guān)。從鑒定資源的分布和鑒定機構(gòu)的實際設(shè)置狀況入手，通過以點代面的研究方式，分析鑒定工作發(fā)展中存在的問題，并提出相應(yīng)的工作措施。

鑒定資源；機構(gòu)布局；鑒定管理

全國人大常委會《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）開啟了司法鑒定管理工作嶄新的一頁。《決定》頒布以來，司法行政機關(guān)認真履行職責(zé)，加強對司法鑒定機構(gòu)的審核登記、行政監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在逐步經(jīng)歷了重新準(zhǔn)入、布局發(fā)展、鞏固提高三個階段后，司法鑒定工作初步走出多頭管理、分散管理的無序狀態(tài)，統(tǒng)一的司法鑒定管理體制正在逐步形成。司法鑒定機構(gòu)的合理布局是推進司法鑒定事業(yè)發(fā)展做強做精的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，隨著司法行政管理和行業(yè)管理相結(jié)合的制度設(shè)計、程序保障、秩序監(jiān)管和司法鑒定機構(gòu)的設(shè)置、司法鑒定人員的配備以及司法鑒定質(zhì)量的提升，司法鑒定工作都面臨著良好的發(fā)展機遇。與全國其他?。ㄊ校┮粯?，安徽省的司法鑒定管理工作在適應(yīng)訴訟需要，促進司法公正等方面發(fā)揮出越來越重要的作用。省司法廳按照《決定》規(guī)定，對符合條件的99家鑒定機構(gòu)進行了審核登記（包括重新審核登記）并編入鑒定人和鑒定機構(gòu)名冊予以公告①引用數(shù)據(jù)為安徽省近兩年來由司法鑒定機構(gòu)報送的數(shù)據(jù)。。從目前的運作情況看，總體態(tài)勢是健康有序、穩(wěn)步推進的。但在審核登記環(huán)節(jié)中，由于認識不一，引發(fā)了不少爭議。一種觀點認為，對鑒定機構(gòu)和鑒定人實行的是登記制而不是審批制，對于申請從事司法鑒定業(yè)務(wù)的個人、法人或者其他組織，符合《決定》規(guī)定條件的，司法行政部門應(yīng)當(dāng)予以登記；另一種觀點認為，根據(jù)行政許可法以及司法部《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對司法鑒定機構(gòu)的審核登記應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌規(guī)劃、有序發(fā)展的原則，司法行政機關(guān)有權(quán)力也有義務(wù)對符合條件的機構(gòu)和人員進行合理的選擇，以使司法鑒定機構(gòu)的發(fā)展符合結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理的要求。兩種觀點爭論的焦點歸結(jié)起來，就是司法鑒定資源的科學(xué)配置和司法鑒定機構(gòu)的合理布局問題。

1 司法鑒定機構(gòu)的合理布局的法律依據(jù)

1.1 《決定》等法律、法規(guī)

依據(jù)《決定》制定的《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第6條明確指出：“鑒定機構(gòu)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序發(fā)展的要求”。統(tǒng)籌規(guī)劃，昭示出司法行政機關(guān)宏觀調(diào)控司法鑒定工作的職責(zé)，它要求司法行政機關(guān)在全面掌握本地區(qū)司法鑒定資源的基礎(chǔ)上，對本地區(qū)司法鑒定機構(gòu)的發(fā)展作出長遠安排；合理布局是指鑒定機構(gòu)的存在狀態(tài)，這也是司法行政機關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃的必然結(jié)果；優(yōu)化結(jié)構(gòu)是對鑒定機構(gòu)內(nèi)在發(fā)展?fàn)顟B(tài)的原則要求，包括機構(gòu)設(shè)置的地區(qū)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、專業(yè)類別結(jié)構(gòu)、機構(gòu)規(guī)模的優(yōu)化，也包括鑒定機構(gòu)內(nèi)的人員結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)知識結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；有序發(fā)展則是司法鑒定管理工作的基本原則，根據(jù)這一原則，司法鑒定機構(gòu)一哄而起的混亂局面將是被禁止或杜絕的。

從《決定》對司法鑒定的定義中可以看出，司法鑒定是存在于訴訟活動中的一種特定行為。訴訟不是社會生活的常態(tài)，它依附于案件而存在，這些案件構(gòu)成了訴訟活動的特定資源。從理論上講，司法鑒定資源的多寡由一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口分布狀況、社會群體的法律素質(zhì)等因素決定，同樣，司法鑒定資源的多寡也決定著司法鑒定機構(gòu)的發(fā)展規(guī)模和存在方式。不考慮資源總量和分布特點，僅就申請人符合條件就予審核登記的做法顯然不可取。為此，《辦法》第23條規(guī)定，司法鑒定資源不足的地區(qū)，司法行政機關(guān)可以采取招標(biāo)的方式審核登記司法鑒定機構(gòu)。這就意味著司法行政機關(guān)有權(quán)在多個符合條件的申請人作出最佳選擇。

1.2 司法鑒定與行政許可的關(guān)系

“司法鑒定活動作為一種訴訟參與活動，提供的是一種公共產(chǎn)品，不僅涉及當(dāng)事人利益和第三方利益，同時涉及社會公共利益，具有社會公共屬性”[1]。根據(jù)行政許可法第53條的規(guī)定，對有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定。這一規(guī)定同樣意味著司法行政機關(guān)可以在多個符合條件的申請人中好中選優(yōu)。而根據(jù)司法行政機關(guān)的統(tǒng)籌規(guī)劃，在合理布局的前提下，如果在某一地區(qū)、或者某一行業(yè)某一類別的機構(gòu)設(shè)置上有數(shù)量限制時，“兩個或者兩個以上申請人的申請均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定”②行政許可法第57條規(guī)定：有數(shù)量限制的行政許可，兩個或者兩個以上申請人的申請均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。。這也意味著后一個符合法定條件的申請人將依法失去被許可的權(quán)利。

綜合以上法律規(guī)定，筆者以為，行政許可法的規(guī)定與司法鑒定管理辦法的規(guī)定是吻合的，共同印證并支撐著司法行政機關(guān)在資源有限或者對關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，對司法鑒定機構(gòu)設(shè)置的自主裁定權(quán)。

2 司法鑒定機構(gòu)布局現(xiàn)狀及實務(wù)分析

《決定》頒布后，我國的司法鑒定管理工作正在經(jīng)歷由無序走向有序的過程。安徽的司法鑒定工作也從自發(fā)走向自覺的發(fā)展，無論是機構(gòu)設(shè)置人員配備，還是鑒定功能的發(fā)揮；無論是司法鑒定行政管理，還是行業(yè)自律等各個方面，都日漸步入規(guī)范化的發(fā)展軌道。

2.1 機構(gòu)設(shè)置和人員配備情況

（1）從總量上看，安徽省現(xiàn)有的99家司法鑒定機構(gòu)中，“三大類“機構(gòu)62家，“三類外”機構(gòu)37家。司法鑒定人員1 460名。與全國相比，該省的機構(gòu)設(shè)置數(shù)低于全國148家的平均數(shù)。

（2）從城鄉(xiāng)分布情況看：99家機構(gòu)中76家在設(shè)區(qū)的市一級，23家機構(gòu)設(shè)在縣、區(qū)一級。

（3）從地區(qū)分布看，合肥（17家）等經(jīng)濟發(fā)達的中心城市以及阜陽（13家）等所轄區(qū)域人口眾多的城市機構(gòu)設(shè)置相對較多，其他市相對較少。

該省有61個縣（市），截至2008年底，人口在80萬以上的縣共23個，其中100萬以上的縣有17個，所設(shè)立的機構(gòu)僅有11家，只占全省機構(gòu)總數(shù)的18%?？梢灶A(yù)見，縣、區(qū)一級機構(gòu)設(shè)置還有較大的發(fā)展余地。另外，合肥、蕪湖等中心城市和經(jīng)濟發(fā)達城市似也有進一步提升的空間。

2.2 司法鑒定業(yè)務(wù)量分析

（1）總量分析。安徽省2009年全年受案29 565件，其中，“三大類”以內(nèi)機構(gòu)受案27 194件。全國4 600余家機構(gòu)去年受案總量為90余萬件，其中，“三大類”機構(gòu)受案約78萬件。與全國相比，該省機構(gòu)受案量比全國平均數(shù)（約29 000件）略多，“三大類”機構(gòu)受案量比全國平均數(shù)25 161件也多出2 000件左右。從總量上看，該省的鑒定案件相對較多，鑒定資源相對較為豐富，有機構(gòu)設(shè)置總量突破的實踐基礎(chǔ)。

（2）分項數(shù)據(jù)分析。以今年第一季度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例。在“三大類”機構(gòu)中，全省62家機構(gòu)共受案7 236件，其中，法醫(yī)臨床類機構(gòu)（49家）受案4 785件，遠遠高于其他類法醫(yī)鑒定機構(gòu)，位居全省第一；法醫(yī)毒物類機構(gòu)（22家）受案905件，受案量位居全省第二；法醫(yī)病理類機構(gòu)（30家）受案581件，受案量位居第三。其他類機構(gòu)包括法醫(yī)物證、法醫(yī)精神病、文書鑒定、痕跡鑒定等機構(gòu)受案量都較少，同一大類機構(gòu)之間呈現(xiàn)出很不平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在此關(guān)鍵點上，司法行政機關(guān)的宏觀調(diào)控應(yīng)有極大的適用空間。

（3）所均和人均受案量分析。2009年安徽省99家鑒定機構(gòu)受案29 565件，所均295件，人均約20件，比全國平均數(shù)略高（全國所均約200件，人均約17件）。從今年上半年（99家機構(gòu)）的數(shù)據(jù)看，所均和人均受案量都有較大增加（總量為16 946件，所均171件，人均11件）。此一數(shù)據(jù)表明安徽省司法鑒定機構(gòu)還有較大的發(fā)展空間。

（4）機構(gòu)類別受案量分析。今年上半年，安徽省62家“三大類”機構(gòu)受案16 361件，所均263件。37家“三類外”機構(gòu)受案906件，所均只有24件。數(shù)據(jù)顯示，“三類外”機構(gòu)的受案量遠遠低于“三大類”機構(gòu)，而且在“三類外”機構(gòu)中，知識產(chǎn)權(quán)和計算機司法鑒定業(yè)務(wù)受案量一直為零。此數(shù)據(jù)分析向我們展示出一個存在于當(dāng)下司法鑒定管理實踐中的兩難問題：一方面，從總體上看，“三類外”鑒定需求的迅猛增長，一方面“三類外”機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡。導(dǎo)致這一矛盾的原因既有機構(gòu)設(shè)置、專業(yè)發(fā)展等實踐層面的不規(guī)范，更有國家關(guān)于“三類外”機構(gòu)發(fā)展的制度層面的嚴(yán)重缺失。

3 司法鑒定資源與司法鑒定機構(gòu)布局

基于以上分析，可以確立兩個基本結(jié)論：一是司法鑒定機構(gòu)的發(fā)展必須符合統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序發(fā)展的基本要求。二是鑒定機構(gòu)的設(shè)置與鑒定工作的發(fā)展必須立足本地鑒定資源的實際，在滿足當(dāng)事人訴訟需要，維護司法公正與效率，維護本地區(qū)社會穩(wěn)定方面真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.1 司法鑒定資源解析

理論上，一般將資源分為三大類：自然資源、社會經(jīng)濟資源和技術(shù)資源。其中，社會經(jīng)濟資源（或社會人文資源）是直接或間接對生產(chǎn)發(fā)生作用的社會經(jīng)濟因素。我們可以從引發(fā)司法鑒定的案件直接對社會生產(chǎn)生活發(fā)生作用中（直接影響人民群眾的生產(chǎn)生活和社會穩(wěn)定），推定鑒定案件本身應(yīng)該是社會經(jīng)濟資源的一部分。

（1）社會關(guān)系的日趨復(fù)雜，是產(chǎn)生司法鑒定資源的客觀根源。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會利益關(guān)系日益復(fù)雜，各類矛盾和糾紛頻發(fā)，訴訟活動日益增多，涉及到訴訟的需要鑒定的專門性問題越來越多，由此引發(fā)的司法鑒定需求也隨之增多。社會經(jīng)濟資源的再生性決定了司法鑒定案件的必然多發(fā)性。

（2）利益訴求的不斷多元，是產(chǎn)生司法鑒定資源的社會基礎(chǔ)。隨著法制建設(shè)的不斷推進，人民群眾的法制意識和維權(quán)意識不斷增強，利益訴求的表達方式越來越符合規(guī)范，訴訟中遇有專業(yè)性問題，借助專業(yè)鑒定機構(gòu)提供及時、合法、客觀中立、規(guī)范的鑒定意見，已成為當(dāng)今大多數(shù)訴訟當(dāng)事人的迫切愿望。

（3）程序規(guī)范的不斷健全，是產(chǎn)生司法鑒定資源的制度依賴。通過訴訟活動實現(xiàn)司法公正和效率是人民法院審判活動（含仲裁機構(gòu)的仲裁活動）的基本宗旨，包括刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、行政訴訟法、仲裁法等在內(nèi)的一系列關(guān)于訴訟和仲裁的法律都明確規(guī)定了在訴訟或仲裁過程中，人民法院或仲裁庭對有需要鑒定的專門性問題，應(yīng)當(dāng)交指定或者當(dāng)事人約定的鑒定機構(gòu)鑒定。同時要求鑒定機構(gòu)應(yīng)當(dāng)就鑒定事項提出鑒定意見，鑒定機構(gòu)和鑒定人應(yīng)當(dāng)對鑒定結(jié)論負責(zé)。這就意味著，依照法定程序?qū)﹁b定事項作出鑒定結(jié)論，已是一項嚴(yán)肅的程序制度，不能逾越。

（4）科技水平的不斷進步，是產(chǎn)生司法鑒定資源的技術(shù)因素。與科學(xué)水平發(fā)展相關(guān)聯(lián)，人類社會的證明活動經(jīng)歷了從神證到人證再到物證的發(fā)展過程。在相當(dāng)長的時間內(nèi)，物證作為一種刑事技術(shù)手段主要是在技術(shù)偵查活動中運用。隨著法制建設(shè)進程的不斷推進，物證已經(jīng)從一種技術(shù)手段轉(zhuǎn)化為一種訴訟證據(jù)，主要服務(wù)于司法審判活動。越來越多的案件涉及到專業(yè)性和專門性的問題，僅憑經(jīng)驗已經(jīng)不能作出準(zhǔn)確判斷，必須借助專業(yè)儀器設(shè)備進行科學(xué)鑒別，最大限度地排除主觀因素，減少人為干擾，提供科學(xué)結(jié)論。因此，科學(xué)技術(shù)既是司法鑒定資源的重要來源，又是司法鑒定工作質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。可以預(yù)見，由科學(xué)技術(shù)的進步而引發(fā)的新的需要進行鑒別和判斷的專門性問題將會越來越多，司法鑒定工作也將會日漸向技術(shù)高新化、分工精細化、鑒定職業(yè)化方向發(fā)展。

（5）鑒定結(jié)論的自身屬性，是產(chǎn)生司法鑒定資源的本質(zhì)要素。司法鑒定結(jié)論被許多人稱為“證據(jù)之王”，在訴訟法規(guī)定的七種證據(jù)中處于核心地位，在司法證明中發(fā)揮著至為關(guān)鍵的作用。首先，它是一種法定證據(jù)，同時它又是一種證據(jù)調(diào)查形式，可以幫助司法機關(guān)直接認定某種事實；其次鑒定結(jié)論還是一種標(biāo)準(zhǔn)，可以用來判斷其他證據(jù)的證明程度，識別其他證據(jù)的真?zhèn)?；再次，鑒定工作還是一個平臺，可以通過司法鑒定把其他不同的證據(jù)聯(lián)系在一起，為審判機關(guān)提供技術(shù)支撐和證據(jù)支持。此外，隨著審判制度的不斷改革，我國訴訟制度已經(jīng)由超國家的職權(quán)主義向當(dāng)事人主義和職權(quán)主義相結(jié)合轉(zhuǎn)變，審判方式尤其是刑事審判方式也由糾問式向控辯式轉(zhuǎn)變，控辯式的審判方式更加注重證據(jù)在訴訟中的地位，而且相互質(zhì)證成為審判中的重要環(huán)節(jié)，證據(jù)的證明力對審判結(jié)果的影響力也將會越來越大，司法鑒定結(jié)論將會在證據(jù)鏈中發(fā)揮越來越重要的作用。

3.2 司法鑒定資源與司法鑒定機構(gòu)布局

資源，是分工的基礎(chǔ)，是發(fā)展的前提。資源的分布狀況，決定分享資源主體的生存和發(fā)展?fàn)顩r。因此，根據(jù)鑒定資源總量和分布特點，合理確定鑒定機構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)鑒定資源的變化情況適時調(diào)整鑒定機構(gòu)布局，從而最大限度地發(fā)揮鑒定資源的功效，促進司法鑒定工作健康穩(wěn)步推進具有極為重要的意義。

（1）提高鑒定資源的利用效率。一方面，鑒定資源與其他所有資源一樣，具有典型的不均衡性。這種不均衡性由地區(qū)間政治經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性、自然資源比如人口分布的不平衡性、管理體制和經(jīng)營方式的差異性以及社會制度對人才、智力、科技發(fā)展（比如人們的文化素質(zhì)、法治觀念）的影響作用不同所決定。因此，按照資源分布現(xiàn)狀合理設(shè)置鑒定機構(gòu)，有利于提高資源利用效率，有效防止資源的浪費。另一方面，鑒定資源具有與一般的自然資源迥然不同的特征，鑒定資源屬于社會經(jīng)濟資源的一部分，而社會經(jīng)濟資源具有顯著的再生性，它隨著社會經(jīng)濟生活的不斷發(fā)展而處在不斷的變化之中。因此，根據(jù)鑒定資源的變化情況，適時調(diào)整鑒定機構(gòu)布局，有助于提升司法鑒定對社會經(jīng)濟生活的回應(yīng)度和影響力。

（2）防止鑒定機構(gòu)間的惡性競爭。根據(jù)鑒定資源的分布情況合理設(shè)置鑒定機構(gòu)，可以有效地防止鑒定機構(gòu)之間采取傭金、回扣等不正當(dāng)手段爭奪案源以及以低價受案、甚至相互詆毀等方式展開的不正當(dāng)競爭現(xiàn)象，防止因鑒定機構(gòu)間的矛盾而導(dǎo)致申請人在不同的鑒定機構(gòu)間奔波勞頓，有效防止產(chǎn)生重復(fù)鑒定、多頭鑒定現(xiàn)象，降低鑒定成本，更好地維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（3）充分滿足訴訟需求，更好地維護和促進司法公正。根據(jù)鑒定資源的變化情況，適時調(diào)整鑒定機構(gòu)布局，可以更加及時、更加全面滿足當(dāng)事人的訴訟需求，更加便捷、更加低廉地解決矛盾糾紛，從而更好地維護社會穩(wěn)定。

4 司法鑒定機構(gòu)布局調(diào)整與司法鑒定管理

4.1 嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，建立正常的退出機制

（1）嚴(yán)格準(zhǔn)入，是建立統(tǒng)一管理體制，提高鑒定工作質(zhì)量的基本前提。要做到嚴(yán)格準(zhǔn)入，首先是鑒定機構(gòu)的設(shè)置必須符合全省鑒定機構(gòu)總體布局。從目前的情況看，我們還缺乏具備權(quán)威意義的布局方案，這是影響司法鑒定機構(gòu)合理布局的重要因素。大多數(shù)情況下仍是按照“成熟”一個審批一個的傳統(tǒng)模式對鑒定機構(gòu)進行單一審批，缺乏統(tǒng)籌考慮和整體思維。即使試圖從嚴(yán)格審核的角度控制機構(gòu)設(shè)置的速度與密度，但因缺乏法律規(guī)范的支撐和合理布局的現(xiàn)實基礎(chǔ)，在操作中已經(jīng)引起爭議，已有一些申請人以司法行政機關(guān)對“符合條件”的申請不予審核登記為由而抱怨司法行政機關(guān)“不作為”。有鑒于此，結(jié)合安徽省實際盡快編制出全省司法鑒定機構(gòu)布局的總體方案，已成為加強安徽省司法鑒定管理工作的當(dāng)務(wù)之急。其次，設(shè)置鑒定機構(gòu)必須符合《辦法》規(guī)定的基本條件，尤其是要符合“有在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進行司法鑒定必需的儀器、設(shè)備”，“有在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進行司法鑒定必需的依法通過計量認證或者實驗室認可的檢測實驗室”的要求。儀器設(shè)備必須有“所有權(quán)憑證”，倘若申請人開展鑒定業(yè)務(wù)必備的儀器設(shè)備的所有權(quán)屬于掛靠單位、或者是申請人借用其他機構(gòu)的儀器設(shè)備開展業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)屬于不符合規(guī)定條件的情形，而按照司法部的有關(guān)要求，對“沒有達到《配置標(biāo)準(zhǔn)》中對所申請鑒定項目具備儀器設(shè)備要求的，司法行政機關(guān)不予登記”③司法部關(guān)于印發(fā)《司法鑒定機構(gòu)儀器設(shè)備基本配置標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》的通知，司發(fā)[2006]57號。。另外，在實際操作過程中，不少鑒定機構(gòu)存在缺乏熟練的儀器設(shè)備的操作和檢測人員，導(dǎo)致儀器設(shè)備閑置進而引起鑒定質(zhì)量降低的情況，雖然國家法律層面沒有對此作出明確規(guī)定，但從規(guī)范鑒定機構(gòu)運行的角度看，這也是司法行政機關(guān)在審核鑒定機構(gòu)時應(yīng)當(dāng)考慮的重要因素。再次，切實把好審核登記前的實地考察關(guān)，確保申報材料與真實情況相符。實地考察要充分發(fā)揮司法鑒定相關(guān)專家的作用，提出的考察意見應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)性和權(quán)威性。司法行政機關(guān)根據(jù)專家的考察意見決定是否審核登記。

（2）退出機制，是準(zhǔn)入機制的必然延伸，也是規(guī)范鑒定秩序的必然結(jié)果。按照行政審批的一般邏輯，符合條件的應(yīng)當(dāng)審批，不再符合條件的機構(gòu)必須淘汰。注銷和撤銷是法定的兩種退出方式?！掇k法》第27條規(guī)定了注銷的五種情形，其中1、2、4項是鑒定機構(gòu)的主動意思表示，第4項則需司法行政機關(guān)的主動作為?！掇k法》第40條規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重撤銷登記的四種情形中除第三種情形較易認定外，其他情形也都需要由司法行政機關(guān)斟酌權(quán)衡。而現(xiàn)在的情況是司法行政機關(guān)疏于監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，主動審查、跟蹤監(jiān)管、嚴(yán)格考核的管理機制還沒真正建立，絕大多數(shù)的鑒定機構(gòu)享受的是司法行政機關(guān)一勞永逸的審批果實，五年有效的許可期限屆滿后大都只是簡單地履行一次延續(xù)申請即可繼續(xù)從業(yè)。鑒定機構(gòu)和鑒定人遵守法律法規(guī)、遵守職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律、尊重科學(xué)遵守技術(shù)操作規(guī)范的法定要求在某種程度上僅僅成為監(jiān)管領(lǐng)域中的一種說教，正常的退出機制反而成為司法鑒定管理實踐中的一種異態(tài)。這種狀況顯然與加強司法鑒定管理、規(guī)范司法鑒定活動的要求背道而馳，為此，必須建立起司法鑒定機構(gòu)和鑒定人正常的退出機制。一是必須加強對司法鑒定機構(gòu)的日常監(jiān)管，保證機構(gòu)的運行條件符合法律的硬性規(guī)定。從近幾年的監(jiān)管實踐看，日常監(jiān)管的重點應(yīng)當(dāng)放在行為監(jiān)管和硬件配備方面。行為監(jiān)管是督促鑒定機構(gòu)和鑒定人依法從事鑒定業(yè)務(wù)的重要途徑，其中尤其是要加強對投訴舉報案件的處理和對鑒定機構(gòu)和鑒定人的年度考核；與此同時要加強對硬件配備的檢查考核，比如許可證件有效期內(nèi)鑒定人的變動情況、相關(guān)儀器設(shè)備的配備和更新情況、檢測實驗室的合格率情況以及鑒定機構(gòu)參加執(zhí)業(yè)責(zé)任保險情況等等。二是定期檢查督促，確保機構(gòu)依法動態(tài)運行。司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》第13條和《辦法》第34條的規(guī)定，重點檢查《辦法》第38、39、40條所列情形。對不符合條件的提出限期整改意見，經(jīng)整改仍達不到要求的依法注銷或撤銷。三是建立正常的工作質(zhì)量評價機制，采取內(nèi)部評價、行政評價、第三方評價、同行評價、法庭評價等方式，對司法鑒定機構(gòu)的工作質(zhì)量給出綜合判斷，實行末位淘汰，以優(yōu)化司法鑒定機構(gòu)結(jié)構(gòu)。與此同時，大力推行ISO17025、ISO17020質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，開展認證認可工作，建立完善的質(zhì)量控制體系，真正達到提高司法鑒定質(zhì)量，促進司法公正與效率的目的。

4.2 對現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置的調(diào)整

（1）從嚴(yán)控制法醫(yī)類鑒定機構(gòu)。以安徽省為例，法醫(yī)類機構(gòu)現(xiàn)有59家，已達“三大類”機構(gòu)總數(shù)的95%，就受案量和機構(gòu)數(shù)相比，已近飽和。因此，必須對法醫(yī)類鑒定機構(gòu)進行調(diào)整。市一級法醫(yī)類鑒定機構(gòu)原則上不宜超過2家，合肥作為省會城市以不超過5家為宜，蕪湖、蚌埠、阜陽、安慶等中心城市和人口較多的城市原則上不宜超過3家，重在發(fā)揮其輻射和帶動作用。除人口大縣（100萬以上）或者偏遠地區(qū)的縣城可在從嚴(yán)審查的基礎(chǔ)上適量發(fā)展外，原則上縣城一般不宜審核登記法醫(yī)類鑒定機構(gòu)。從總量上看，法醫(yī)類機構(gòu)總數(shù)似以維持現(xiàn)有數(shù)量或者適當(dāng)減少為原則。

（2）做大做精專業(yè)性鑒定機構(gòu)。安徽省現(xiàn)有法醫(yī)精神病鑒定機構(gòu)12家，今年上半年受案583件，所均48件；物證類鑒定機構(gòu)8家（其中有5家兼做法醫(yī)類鑒定業(yè)務(wù)），今年上半年受案535件，所均66件。無論是總量和所均上看，都大大低于法醫(yī)類機構(gòu)的平均數(shù)。從鑒定機構(gòu)的總體布局考慮，筆者認為，不宜發(fā)展新的機構(gòu)，而應(yīng)在挖掘內(nèi)涵、做大做精、提升質(zhì)量上做文章。

（3）鼓勵設(shè)立綜合類鑒定機構(gòu)。司法鑒定工作專業(yè)性強，技術(shù)要求高，設(shè)備投入和更新任務(wù)重，為充分利用現(xiàn)有科技和人才資源，應(yīng)當(dāng)鼓勵技術(shù)力量雄厚、科研能力強的大型醫(yī)院、高等院校、科研機構(gòu)設(shè)立綜合性鑒定機構(gòu)，并通過引進人才、資金扶持等政策措施支持其做大做強，盡快培育出全省司法鑒定機構(gòu)的品牌。

（4）視情增設(shè)聲像資料類機構(gòu)。安徽省“三大類”機構(gòu)的設(shè)置與發(fā)展呈現(xiàn)出極不平衡的態(tài)勢，目前沒有一家從事聲像資料類司法鑒定，一旦出現(xiàn)此類訴求，當(dāng)事人求鑒無門，盡管當(dāng)事人可以向省外相關(guān)機構(gòu)提出鑒定申請，但無疑將增加當(dāng)事人的鑒定成本，同時也不利于安徽鑒定事業(yè)的均衡發(fā)展。雖然我們不主張鑒定機構(gòu)業(yè)務(wù)類別的面面俱到，但從滿足訴訟需求維護當(dāng)事人合法權(quán)益的角度出發(fā)，筆者認為，在條件許可的情況下，可以視情設(shè)置聲像資料類鑒定機構(gòu)，以填補“三大類”鑒定機構(gòu)的業(yè)務(wù)空白。

（5）整合現(xiàn)有小型鑒定機構(gòu)。根據(jù)統(tǒng)計，安徽省99家鑒定機構(gòu)中，5人以下的機構(gòu)5家，6—10人的30家，11-19人的44家，20人以上的20家，其中從事一項業(yè)務(wù)的35家，二項業(yè)務(wù)的25家，三項業(yè)務(wù)的30家，四項業(yè)務(wù)以上的只有8家。從數(shù)據(jù)上看，35%左右的鑒定機構(gòu)人數(shù)較少；而60%的機構(gòu)都從事兩項以下業(yè)務(wù)，規(guī)模較小。適應(yīng)布局調(diào)整的需要，對規(guī)模小的機構(gòu)可以采取兩種辦法：一是引導(dǎo)和支持規(guī)模小且力量弱的機構(gòu)與實力雄厚、優(yōu)勢突出的機構(gòu)合并，有效利用現(xiàn)有鑒定資源，辦好做活鑒定業(yè)務(wù)；二是鼓勵和扶持規(guī)模小但質(zhì)量高信譽好的機構(gòu)做精做強，爭取在專業(yè)領(lǐng)域辦出特色，成為品牌。

（6）適度發(fā)展“三類外”鑒定機構(gòu)。安徽省目前從事司法會計鑒定、資產(chǎn)評估鑒定、土地及房地產(chǎn)評估鑒定、價格評估鑒定、建筑工程質(zhì)量鑒定、房屋安全鑒定等業(yè)務(wù)的機構(gòu)共38家，鑒定人498人。與上海、重慶、四川、云南等外省市相比，安徽省“三類外”機構(gòu)的發(fā)展嚴(yán)重不足。以四川為例，在189家司法鑒定機構(gòu)中，“三類外”機構(gòu)就有122家，鑒定類別涉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、資產(chǎn)評估、保險理賠、產(chǎn)品質(zhì)量等多個門類。相比之下，安徽省“三類外”機構(gòu)不僅數(shù)量少、業(yè)務(wù)領(lǐng)域窄，而且機構(gòu)的地域分布也極不平衡，17個市中除合肥、阜陽分別為8家、7家外，其余的市都在3家以下，且還有4個市機構(gòu)數(shù)為零。

適度發(fā)展“三類外”機構(gòu)有其制度上的合理性：一是順應(yīng)司法鑒定體制改革的趨勢?！稕Q定》明確規(guī)定司法行政部門是司法鑒定工作的管理機構(gòu)，除依法對法醫(yī)類、物證類、聲像資料類機構(gòu)和鑒定人行使管理權(quán)外，還應(yīng)負責(zé)“根據(jù)訴訟需要”由司法部商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)對鑒定機構(gòu)和鑒定人也就是我們所說的“三類外”機構(gòu)和人員實行登記管理。二是滿足人民群眾日益增長的訴訟需求，更好地促進司法公正。隨著改革的不斷深化，社會矛盾與糾紛呈現(xiàn)出多樣和多發(fā)態(tài)勢，涉及房屋質(zhì)量、工程造價、資產(chǎn)評估等方面的糾紛越來越多，通過鑒定對這些領(lǐng)域出現(xiàn)的涉及訴訟的專門性問題及時作出鑒別和判斷，對于更好地實現(xiàn)“案結(jié)事了”，進一步維護社會穩(wěn)定具有極大的促進作用。當(dāng)然，適度發(fā)展“三類外”機構(gòu)也有操作上的風(fēng)險性：其一是國家層面的會商至今未果，審核登記的法律依據(jù)不明；其二是事實上的審核登記和管理難以得到法院等委托機關(guān)的認同，“三類外”機構(gòu)存在多頭管理、無序競爭的可能；其三是對“三類外”機構(gòu)違法行為的處罰缺乏法律依據(jù)，可能導(dǎo)致敗訴的風(fēng)險。

盡管存在著上述障礙和風(fēng)險，發(fā)展“三類外”機構(gòu)仍是加強司法鑒定管理工作的必然趨勢。既要加強對《決定》頒布前審批的“三類外”機構(gòu)的管理，又要根據(jù)人民群眾的訴訟需求適度發(fā)展新的“三類外”機構(gòu)?？紤]到國家層面立法缺失的現(xiàn)狀，可以采取參照“三大類”機構(gòu)管理模式、適當(dāng)考慮“三類外”機構(gòu)特點的方式，從嚴(yán)擇優(yōu)發(fā)展。第一是按照國家相關(guān)部門對行業(yè)內(nèi)鑒定機構(gòu)的要求（比如財政部門、土地管理部門以及建設(shè)部門對會計業(yè)務(wù)、土地評估、工程造價評估機構(gòu)的要求），根據(jù)鑒定機構(gòu)的意愿，對現(xiàn)有機構(gòu)進行整合；第二是繼續(xù)采用“雙認證”辦法，加強對“三類外”機構(gòu)的準(zhǔn)入管理，并按照國家對“三大類”機構(gòu)管理的要求，對“三類外”機構(gòu)的運行進行監(jiān)管；第三是根據(jù)訴訟需求和社會鑒定資源情況，適量發(fā)展社會急需的“三類外”機構(gòu)。

司法鑒定布局問題是隨著司法鑒定體制改革而產(chǎn)生的一個復(fù)雜而重要的課題，也是建立統(tǒng)一的司法鑒定管理體制，促進司法鑒定工作良性循環(huán)發(fā)展必須加以考證的實踐課題。司法鑒定資源更是一個鮮有學(xué)者涉獵的課題，在缺乏理論解析和制度支撐的前提下，解析難度更大。筆者謹(jǐn)以此文為磚，引來方家的金玉之論。

[1]霍憲丹.關(guān)于促進司法鑒定實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的幾點思考[J].中國司法鑒定，2009，（1）：

（本文編輯：朱淳良）

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10.3969/j.issn.1671-2072.2010.06.013

1671-2072-（2010）06－0064－06

2010-09-03

沙奇志（1963-），男，司法廳副廳長。E-mail：shaqz3658@sina.com。