李進

（同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200437）

在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為時代的風(fēng)向標(biāo)時，電子廢棄物的回收再利用成為學(xué)界和業(yè)界熱議的話題。目前，我國電子廢棄物產(chǎn)出量以每年13％～15％的速度增長，其增速是普通生活垃圾的3倍。一些專家通過分析廢棄物含有的貴金屬以及有毒有害物質(zhì)，指出電子廢棄物具有高危險性和高價值性，其回收再利用具有非常高的經(jīng)濟效益與社會效益，電子廢棄物資源化利用的潛力巨大。然而當(dāng)前我國電子廢棄物資源化利用面臨著法律不健全、回收體系不完善和再生利用產(chǎn)業(yè)化水平低等問題。對此，一些學(xué)者對德國、韓國、日本、荷蘭等國電子廢棄物資源化利用現(xiàn)狀與政策進行了梳理，認為我國可以借鑒國外經(jīng)驗，建立和實施生活廢棄物從量制、廢棄物保證金制度及負擔(dān)金制度、EPR（Extended Producer Responsibility，生產(chǎn)者責(zé)任延伸）制度等，通過這些法規(guī)制度的約束，經(jīng)濟激勵機制的建立，促進廢棄物的資源化再利用。其中，建議我國盡快從法律上建立和完善以延伸生產(chǎn)責(zé)任制度為切入點的電子廢棄物回收與處理體系，從根本上解決電子廢棄物對環(huán)境的負面影響呼聲更為強烈。

本文著重以電子廢棄物的重要組成部分ICT電子廢棄物發(fā)展趨勢入手，梳理現(xiàn)有資源化利用模式存在的種種弊端，在審視電信企業(yè)獨特的運營模式下，提出優(yōu)化現(xiàn)有回收再利用模式的構(gòu)想，并探討如何有效促進政府與電信業(yè)的合作，實現(xiàn)政府、企業(yè)與社會的多贏。

1 ICT電子廢棄物的回收再利用問題

按照OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）對ICT的定義，以及我國對電子廢棄物的定義，認為ICT電子廢棄物主要是涉及信息處理和通信傳輸與展示的產(chǎn)品與服務(wù)所需的，使用電流、電磁場工作的，已經(jīng)失去價值或因為使用價值不能滿足需求而被廢棄不用的設(shè)備，主要由計算機、網(wǎng)絡(luò)器材、傳輸設(shè)備等構(gòu)成，具體包括計算機、光纜、基站設(shè)備、打印機、電話機、手機及其配件，如充電器、電源設(shè)備等；MODEM（modulator-demodulator，調(diào)制器-解調(diào)器）、集線器、上網(wǎng)卡、電線電纜調(diào)制器；IPTV（基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)的一種交互式網(wǎng)絡(luò)電視）終端設(shè)備、DTV（Digital Television，數(shù)字電視）機頂盒等。ICT電子廢棄物是一般電子廢棄物的重要組成部分，根據(jù)WEEE的分類，它占電子廢棄物的33.9％，僅次于大型家電（占42.1％）。 如將電視、計算機等由家電類劃入ICT類，則該比例還會有所增加[1]。

1.1 ICT發(fā)展導(dǎo)致ICT電子廢棄物逐年遞增

目前，電子廢棄物以3倍于生活垃圾的速度遞增，其中ICT業(yè)的發(fā)展“功”不可沒。隨著電子信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，中國已經(jīng)成為電子信息產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費大國。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，改革開放以來，中國通信業(yè)發(fā)展年均增長20％以上，最高年份增長率達60％，大部分年份增長率為GDP增長率的2.5～3倍[2]。截止2009年6月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達4.2億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率持續(xù)上升增至31.8％[3]。2008年底，我國互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口10 890.4萬個，平均每年以45.49％速度遞增。城市居民平均擁有計算機59.26臺/百戶，比2007年增長了10.21％；移動電話172.02臺/百戶，比2007年增加了4.14％；普通電話82.01部/百戶、電視132.89/百戶，基本上與2007年持平[1]。多年來，通信設(shè)備和電子元器件成為重點投資領(lǐng)域，同比增長年均達30％。

與此同時，中國電子垃圾產(chǎn)量開始步入高峰期，廢舊電器的年報廢量逐年大幅度增加。主要廢棄ICT電子產(chǎn)品的年增長速度及廢棄量估算如下：廢棄電視機平均每年以15.2％的速度遞增，預(yù)計到2010年，廢棄量約為2 643.67萬臺；廢棄臺式計算機平均每年以18.9％速度遞增，2010年約為1 516.11萬臺；廢棄手機平均每年以7.1％速度遞增，2010年約為3 139.52萬臺；廢棄電話機平均每年以10％的速度遞增，2010年約為2 430.26萬臺[2]。同時，每年還有大量的電子廢棄物通過各種非法途徑或以舊貨的名義流入中國，其中ICT電子廢棄物是重要組成部分。

可見，ICT業(yè)持續(xù)發(fā)展必將帶來越來越嚴(yán)重的ICT電子垃圾問題，其有效回收再利用有助于推進電子垃圾的資源化再利用。

1.2 現(xiàn)有回收利用體系下的ICT電子廢棄物回收利用盲區(qū)

我國早在資源短缺年代就已經(jīng)建立了完善的廢棄物回收再利用體系，到目前為止，全國已有各類廢棄物回收企業(yè)5 000多家，回收網(wǎng)點16萬個，回收加工廠3 000多個，各類從業(yè)人員近千萬人[5]。但主體大多是分散的、規(guī)模較小的個體和民營企業(yè)，廢棄物回收集中程度低，技術(shù)比較落后，環(huán)境意識差，回收主體追求利潤的最大化而忽視其運營對環(huán)境的影響，造成廢棄物質(zhì)循環(huán)利用中的二次污染問題。同時，該回收再利用網(wǎng)絡(luò)是基于市場自發(fā)形成的，因此回收再利用附加值低的ICT電子廢棄物便游離于該回收再利用網(wǎng)絡(luò)之外，即由于價值鏈的斷裂而被無序堆放或被當(dāng)作垃圾丟棄。據(jù)筆者調(diào)查，僅有20％的消費者會出售失去價值的ICT電子廢棄物，如手機等，但大多數(shù)消費者還是將其堆集在家中，或?qū)⑵渥鳛槔鴣G棄。

可見，ICT業(yè)迅猛發(fā)展帶來日漸嚴(yán)重的ICT電子垃圾問題，依靠現(xiàn)有的電子廢棄物回收再利用體系不能從根本上解決，因為現(xiàn)有的基于市場形成的自發(fā)循環(huán)利用體系存在著市場失靈現(xiàn)象，有著ICT電子廢棄物回收再利用的盲區(qū)。一些ICT電子廢棄物處于無序堆集或作為垃圾丟棄，其對環(huán)境的潛在危害有著隨時引爆的可能性。

2 現(xiàn)有措施面臨著執(zhí)行難問題

2.1 現(xiàn)有法律停留于鼓勵促進層面

EPR制度并沒有真正建立，政府面臨著管理缺乏依據(jù)、企業(yè)責(zé)任缺失、監(jiān)管執(zhí)行成本高問題。近年來，我國不斷建立和完善有關(guān)電子廢棄物循環(huán)利用和無害化處置的政策，例如，2006年，為推進電子廢棄物循環(huán)利用的環(huán)境污染防治工作，國家環(huán)?？偩种贫恕稄U棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》；信息產(chǎn)業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家環(huán)境保護總局聯(lián)合制定《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》；2007年，商務(wù)部、發(fā)改委、公安部、建設(shè)部、國家工商管理局和國家環(huán)保總局等六部門聯(lián)合下發(fā)了《再生資源回收管理辦法》；2008年，國務(wù)院頒布了第551號令《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》；國家還出臺了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》。這些法律、法規(guī)政策的出臺，對促進電子廢棄物的規(guī)范化和無害化回收和循環(huán)利用等具有積極的推動作用。

但不可否認的是，與國外發(fā)達國家自成體系的電子廢棄物資源化利用法律政策相比較，EPR這一核心法律制度并沒有在我國真正建立起來。EPR制度不僅強調(diào)產(chǎn)品品性責(zé)任，而且強調(diào)產(chǎn)品的全生命周期責(zé)任，強調(diào)產(chǎn)品消費后廢棄物的回收、處置、資源化再利用的責(zé)任。其核心內(nèi)容除產(chǎn)品的信息公告責(zé)任外，還有經(jīng)濟責(zé)任，承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的收運、處置、再利用的費用?？v觀我國出臺的法律體系，雖然規(guī)定生產(chǎn)者在產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)過程中減少對環(huán)境影響的責(zé)任，需執(zhí)行產(chǎn)品的信息公告制度，但生產(chǎn)者責(zé)任并沒有貫穿產(chǎn)品的全生命周期，也不覆蓋所有的電子廢棄物。首先，依據(jù)我國法律有關(guān)規(guī)定，除強制回收目錄的產(chǎn)品外，企業(yè)沒有必須回收、處置、再利用廢棄產(chǎn)品的義務(wù)。這使得現(xiàn)有企業(yè)不必承擔(dān)回收再利用廢棄電子產(chǎn)品的經(jīng)濟責(zé)任。其次，當(dāng)前市場自發(fā)形成的電子廢棄物循環(huán)再利用體系的缺陷并沒有得到彌補，原有體系的低端性、價值空間的有限性等問題并沒有真正通過EPR的經(jīng)濟責(zé)任的制定而得以解決。此外，盡管現(xiàn)有法律鼓勵企業(yè)消減材料，在產(chǎn)品設(shè)計階段禁用國家禁止使用的有毒原料，但由于EPR制度的缺失，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈所具有的“追溯效應(yīng)”很難有效發(fā)揮作用[6]。政府也缺乏對企業(yè)進行管理的法律依據(jù)，導(dǎo)致政府的環(huán)境目標(biāo)實現(xiàn)困難。

2.2 市場自發(fā)的循環(huán)體系存在價值鏈斷裂導(dǎo)致資源化再利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻的潛在危險

EPR制度未能充分建立起來，表明當(dāng)前電子廢棄物的回收再利用仍然是基于市場自發(fā)形成的循環(huán)利用模式[7]，該循環(huán)模式存在體系內(nèi)的缺陷。

首先，正規(guī)收運處置企業(yè)的成本弱勢問題依然存在。近年來，在現(xiàn)有的法律框架下，許多城市已經(jīng)開始探討電子廢棄物回收利用體系的優(yōu)化問題，一些城市已經(jīng)開展了建立電子廢棄物回收處置正規(guī)軍的有益嘗試。如上海建立的電子廢棄物交換處置中心、鄭州電子廢棄物回收基地、武漢電子廢棄物超市等，極大地推進了有利于環(huán)境的電子廢棄物資源化處置與再利用。但由于居民沒有上交廢棄物的強制法律義務(wù)，在利益的追求下會將廢棄物出售給非正規(guī)的小商小販。相比較，由于非正規(guī)軍在處置過程中無需考慮環(huán)境保護問題，其成本小于需將環(huán)境成本內(nèi)部化的正規(guī)軍，在當(dāng)前政府財政補貼或稅費減免力度有限的情況下，仍有“劣幣驅(qū)逐良幣”的危險。

其次，在現(xiàn)有的電子廢棄物的資源化利用中，低端經(jīng)濟特點明顯，存在二次污染問題。在現(xiàn)有的電子廢棄物收運處置體系中，廢棄物的回收和循環(huán)利用分散，廠房簡陋、技術(shù)落后、家庭作坊式生產(chǎn)是主體，雖然市場效率高，但環(huán)境危害大，拆解過程中對當(dāng)?shù)卮髿?、水系、土壤等造成非常大的環(huán)境污染。面對大量、分散、低技術(shù)水平運作的資源化利用企業(yè)，政府監(jiān)管由于成本高而面臨難以有效實施的局面。

再次，現(xiàn)有體系面臨嚴(yán)格環(huán)保要求下循環(huán)利用的價值鏈斷裂而導(dǎo)致廢棄物循環(huán)再利用受阻的潛在危險。當(dāng)國家加強監(jiān)管，法律強制資源化企業(yè)在生產(chǎn)運營中上馬環(huán)境保護措施時，則會由于成本上升導(dǎo)致本來就較小的利潤空間受到擠壓，面臨價值鏈斷裂的可能，從而使得自發(fā)的市場循環(huán)的產(chǎn)業(yè)鏈斷裂，導(dǎo)致電子廢棄物循環(huán)再利用的物質(zhì)鏈的斷裂。因此，當(dāng)前模式的可持續(xù)發(fā)展受到環(huán)保的挑戰(zhàn)。

3 對策建議

充分考慮電信企業(yè)的經(jīng)營特點，通過環(huán)境合同使其承擔(dān)ICT電子廢棄物回收責(zé)任，是政府、企業(yè)與社會多贏的優(yōu)化方案?？梢姡M管現(xiàn)有的基于市場自發(fā)形成的電子廢棄物回收再利用體系仍然有效，但是在忽視環(huán)境的基礎(chǔ)上建立起來的，當(dāng)前涉及電子廢棄物回收再利用的法律法規(guī)體系并沒有真正建立EPR制度，無法通過法律強制手段充分調(diào)動企業(yè)的主觀能動性，政府面臨企業(yè)行業(yè)監(jiān)管和環(huán)境目標(biāo)實現(xiàn)的高成本難題。一旦國家加大環(huán)保力度，則原有的自發(fā)形成的資源化利用體系面臨斷裂的可能，從而不利于電子廢棄物的資源化再利用。

事實上，這一難題可通過優(yōu)化電子廢棄物的循環(huán)再利用模式來解決。新的體系應(yīng)由電信企業(yè)承擔(dān)ICT電子廢棄物的回收[8]，政府制定環(huán)保規(guī)劃，建立當(dāng)?shù)氐碾娮訌U棄物處置中心，則建立起ICT電子產(chǎn)品由生產(chǎn)者—電信企業(yè)（消費者）—電信企業(yè)—電子廢棄物處置中心—生產(chǎn)者的回收再利用新體系，有利于低成本、高效率的電子廢棄物的循環(huán)再利用。其理由如下。

（1）電信企業(yè)的“管家式”經(jīng)營特點有利于其在ICT電子產(chǎn)品減量化設(shè)計中發(fā)揮作用。電信公司既是電子產(chǎn)品的分銷商，又是消費者或消費者的代言人，其特殊身份有利于環(huán)境友好型產(chǎn)品的設(shè)計與生產(chǎn)。EPR責(zé)任的有效性在于其上溯機制有助將下游產(chǎn)品環(huán)境責(zé)任反饋到產(chǎn)品設(shè)計階段，從而實現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)品性的環(huán)保化，實現(xiàn)材料的減量化和環(huán)境友好性，但該機制能否充分發(fā)揮作用取決于產(chǎn)業(yè)鏈各企業(yè)的信息優(yōu)勢與交易成本大小，而這兩方面又取決于市場中企業(yè)和消費者的數(shù)量[9]。相比較，中國目前的電信企業(yè)僅移動、聯(lián)通和中國電信三家，因此，比政府擁有更多的信息優(yōu)勢和交易成本優(yōu)勢，更有利于社會環(huán)境成本的內(nèi)化。電信的寡頭壟斷有利于其在產(chǎn)業(yè)鏈中傳導(dǎo)環(huán)境壓力，推進電子廢棄物的循環(huán)再利用。通過上溯機制推進電信設(shè)備的環(huán)境友好化，提高產(chǎn)品的服務(wù)效率和資源生產(chǎn)率。

（2）電信行業(yè)的寡頭壟斷有利于政府降低環(huán)境監(jiān)管成本，有利于政府環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)。電信企業(yè)加入電子廢棄物循環(huán)體系，使得政府對電子廢棄物二手貨市場的監(jiān)管轉(zhuǎn)移到對電信企業(yè)的監(jiān)管，由于相對于“無限”的二手貨市場主體，電信企業(yè)的數(shù)量有限，政府對電信企業(yè)的監(jiān)管成本小于對二手貨市場主體的監(jiān)管，有利于政府環(huán)境目標(biāo)的制定與實現(xiàn)。其次，便于電信企業(yè)在運營中統(tǒng)計廢棄電子產(chǎn)品的再使用率、回收率和資源化率，有利于政府正確評估循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平，為制定未來的環(huán)境目標(biāo)提供參考。

（3）電信企業(yè)面臨越來越激烈的市場競爭，有通過承擔(dān)社會責(zé)任進行品牌形象塑造的內(nèi)在動力。依據(jù)現(xiàn)有法律，對企業(yè)無實施EPR的法律強制力，但電信市場日益激烈的競爭使得企業(yè)尋求其他途徑來固化其市場占有率。如移動已連續(xù)3年公布《企業(yè)社會責(zé)任報告書》，通過環(huán)保等活動進行企業(yè)的品牌形象運作，因此，企業(yè)有承擔(dān)社會責(zé)任以提升企業(yè)社會形象的內(nèi)在動力。

（4）對于消費者而言，隨著信息社會的形成與發(fā)展，人們會越來越需要電信的管家式服務(wù)來參與各項社會活動，且該需求具有持續(xù)性。這使得電信需要創(chuàng)新其經(jīng)營模式，以便提供更有效的電信服務(wù)產(chǎn)品，如電信產(chǎn)品租賃、以舊換新營銷方式，表明電信業(yè)可以成為經(jīng)濟發(fā)展模式由產(chǎn)品經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的先行者，新營銷模式的示范與推廣均有助于電信企業(yè)減量化、回收資源化ICT電子廢棄物，從而幫助消費者擺脫日益增多的電子廢棄物煩惱，在享受高效、方便、清潔、環(huán)保的信息化服務(wù)中優(yōu)化自己的生活方式。

這里需強調(diào)，盡管電信企業(yè)有承擔(dān)社會責(zé)任的內(nèi)在動力，同時電信企業(yè)數(shù)量的有限有利于政府對企業(yè)行為的監(jiān)管，有利于政府環(huán)境目標(biāo)執(zhí)行與監(jiān)管成本的可控，是優(yōu)于對當(dāng)前電子廢棄物流通市場的管理方式，即政府與電信企業(yè)合作的動機和可能性非常大。但鑒于當(dāng)前EPR制度的缺失，新體系真正建立的關(guān)鍵在于政府與電信企業(yè)合作的取得，通過簽訂環(huán)境合同，明確政府與企業(yè)的責(zé)任與義務(wù)方式，政府購買企業(yè)環(huán)境服務(wù)的方式是當(dāng)前雙方合作的現(xiàn)實選擇。該合同需要詳細規(guī)定基于政府環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)，企業(yè)需承擔(dān)的責(zé)任，如回收、循環(huán)再利用、相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計與上報責(zé)任等，相對應(yīng)的，政府對企業(yè)提供的服務(wù)進行埋單，根據(jù)其服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量給予相應(yīng)的報酬。

4 結(jié)論與討論

綜上，隨著ICT業(yè)的發(fā)展，ICT電子廢棄物產(chǎn)生量逐年遞增，其在電子廢棄物的比重也日益增加，但現(xiàn)有的基于市場自發(fā)形成的電子廢棄物回收再利用體系存在低端性、利潤空間有限性等缺陷，在嚴(yán)格的環(huán)保要求下存在價值鏈斷裂導(dǎo)致回收再利用物質(zhì)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的危險。在ICT業(yè)發(fā)展中，可重新審視定位電信企業(yè)在電子廢棄物回收再利用的角色，鑒于其管家式服務(wù)的經(jīng)營特點有助于政府低成本高效率地實現(xiàn)電子廢棄物的回收再利用，建立ICT電子產(chǎn)品由生產(chǎn)者—電信企業(yè)（消費者）—電信企業(yè)—電子廢棄物處置中心—生產(chǎn)者的政府、企業(yè)與社會多贏模式。在當(dāng)前法律政策體系還沒有真正建立起EPR制度的情況下，通過環(huán)境合同的簽訂實現(xiàn)政府與企業(yè)的合作。當(dāng)ICT電子廢棄物循環(huán)利用體系成熟后再通過環(huán)境合同內(nèi)容的變更實現(xiàn)其向一般電子廢棄物的覆蓋。同時，也可以通過環(huán)境合同內(nèi)容的變更，以電信企業(yè)為主導(dǎo)推進產(chǎn)品經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟的模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，本文僅是一個框架式的構(gòu)想，該體系的建立還需要更為細致深入的論證。

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