喬繁盛，栗 欣

(中國礦業(yè)聯(lián)合會，北京100013)

我國礦用土地問題較為復(fù)雜，從政策法規(guī)到礦山企業(yè)具體實施過程中，都存在著許多亟待解決的問題，甚至已成為制約礦山企業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要因素。研究解決礦山土地的征用、復(fù)墾和有效流轉(zhuǎn)等問題，是長期以來礦山企業(yè)最為關(guān)心的課題。在對我國礦用土地調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文以廣西平果鋁土礦釆礦用地改革試點經(jīng)驗為借鑒，就我國礦用土地有關(guān)問題進(jìn)行了初步探討，以期有利于促進(jìn)我國礦用土地的改革與發(fā)展。

1 我國礦用土地概況

礦產(chǎn)資源開發(fā)離不開用地問題，解決礦山用地是進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)的前提。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國共有各類礦山企業(yè)12萬多個，礦山占用土地約580多萬公頃。其中，在生產(chǎn)過程中，全國礦山因釆礦、尾礦庫、排石場等占用和開采破壞的土地(如塌陷)約300多萬公頃，相當(dāng)于兩個北京市或一個海南省的面積。且每年以3萬ha速度在增長。

我國各類礦山大多數(shù)都位于山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，礦山用地的特點：一是所占用土地多為山地、荒地，既使在盆地區(qū)內(nèi)的大型煤礦，實際占地也有限，只是因塌陷才破壞了大量土地；二是多數(shù)礦山(或采場)用地時間周期短，一般約3～5年，需要不斷更新土地，以維持礦山企業(yè)的繼續(xù)發(fā)展。三是礦山用地，經(jīng)復(fù)墾后可使土地更為平整、面積擴大，原山地、荒地也都可復(fù)墾成耕地或林地，既使煤礦區(qū)的大量塌陷地也可因地制宜，復(fù)墾后發(fā)展多種經(jīng)營，如淮北、淮南煤田地面塌陷地變成聚寶盆的實例，就是最好的證明。

但是，長期以來，由于我國沒有針對礦山用地特點的土地政策，礦山用地都是按國家建設(shè)用地的辦法執(zhí)行，即由地方政府先征收再出讓給礦山企業(yè)使用。但由于受種種因素的制約，大多數(shù)礦山企業(yè)都存在著征地難、用地難、費用高、負(fù)擔(dān)重等實際問題，致使礦山用地問題，已成為制約礦山企業(yè)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

2 礦用土地方面存在的主要問題

造成礦山企業(yè)征地難、用地難等問題的原因是多方面的，但主要原因是我國沒有針對礦山用地特點和解決礦用土地問題的政策法規(guī)。目前，我國礦用土地方面存在的主要問題，可歸納為如下方面：

(1)障礙重重，征地難

在征地過程中，一些礦山企業(yè)所需的礦用土地，如涉及基本農(nóng)田較多，由于調(diào)規(guī)難，受審批權(quán)限制，各級國土資源部門審批很難；如涉及居民建筑物較多，地方老百姓往往會漫天要價，超出國家規(guī)定補償數(shù)倍，搬遷難度大，實施非常困難；一些地方謊報土地種類與性質(zhì)，虛假嚴(yán)重，甚至荒山溝、垃圾場也說成為耕地，漫天要價，征地費用高，礦山難以承受；由于受地方經(jīng)濟利益驅(qū)使，一些地方政府主管部門往往會支持地方企業(yè)，而為難中央國有企業(yè)，因為中央企業(yè)的各種稅費大都上繳國庫，留給地方財政不多，導(dǎo)致缺乏地方政府的有力支持。

(2)征地手續(xù)繁多，周期長

由于征地項目多，土地辦理涉及部門多，手續(xù)繁多，加上一些地方主管部門出于利益的考慮，礦山用地審批被層層設(shè)卡，手續(xù)繁瑣，周期長，正常情況下，一般也得1～2年或更長。甚至有些企業(yè)在取得的釆礦權(quán)期限內(nèi)，礦用土地問題也始終解決不了，嚴(yán)重影響了礦山建設(shè)與生產(chǎn)。

(3)管理不善，土地積壓和流失嚴(yán)重

一些國有礦山企業(yè)，特別是一些老的大中型礦山企業(yè)，比較重視土地復(fù)墾。但由于礦山復(fù)墾后的土地，解決不了土地所有權(quán)和流轉(zhuǎn)問題，結(jié)果是一方面農(nóng)民缺少土地，沒地種；而另一方面，礦山則長期積壓和荒廢大量土地。如廣西平果鋁土礦就有數(shù)千畝復(fù)墾后的閑置土地?zé)o法處理，且要雇人耕種或管理，成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。這種情況，在全國礦山具有普遍性。而有些礦山為拋掉包袱，加之管理不善，致使許多國有土地嚴(yán)重流失。 如河南某鋁礦在1995年前礦山共征地3000多畝，開采后礦山復(fù)墾了2000多畝成為耕地，當(dāng)時這種做法還得到了聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)的肯定。但由于缺乏管理，都無償歸農(nóng)民耕種，且無任何手續(xù)和憑證，使國有土地資產(chǎn)白白流失。

(4)潛規(guī)則、暗箱操作解決礦山用地

由于礦山企業(yè)征地難，為減少對生產(chǎn)的影響與損失，不少企業(yè)只好依靠潛規(guī)則多方謀取獲得土地的途徑。主要有：以地?fù)Q地、臨時租地、通過當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府和村委會以“覆土造田”協(xié)議占地、通過當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府和村委會以“聯(lián)合辦礦方式”用地等。由于這些大都是暗箱操作，造成混亂，使地方政府部門對土地管理嚴(yán)重失控，也成了滋生腐敗的土壤。

3 平果鋁土礦改革的成功經(jīng)驗

平果鋁土礦位于廣西中西部偏南的平果縣，是中國鋁業(yè)廣西分公司氧化鋁生產(chǎn)的礦石原料基地。平果鋁土礦礦石屬巖溶堆積型鋁土礦種，礦床具有分布范圍廣、規(guī)模大，礦石質(zhì)量好、埋藏淺、適宜露天開采等特點。但由于平果鋁土礦礦體分布分散，點多、面廣(雞窩礦)，且主要分布在坡地、臺地、谷地、峰叢洼地的耕地內(nèi)。使得鋁土礦開采占用耕地多，但易采和采礦周期短。

平果縣總?cè)丝?8萬人，總面積2485km2，其中耕地面積467790畝，人均占有耕地不到1畝。而平果鋁土礦自1994年開采以來，按目前平果鋁土礦現(xiàn)有采礦規(guī)模，每年需新征采礦用地2000畝，最終將共需占用土地10萬余畝，其中90%以上為耕地，約占全縣總耕地面積的1/5以上。其結(jié)果將使平果縣人-地矛盾十分突出，如仍采用征收土地方式，必將使大批農(nóng)民失去賴以生存的土地。

3.1 力求改革探尋出路

面對這種客觀現(xiàn)實及日益尖銳的“人-地”、“礦-地”矛盾，迫使地方政府和中鋁廣西分公司領(lǐng)導(dǎo)開始冷靜思考和力求改革，研究尋求一條既能解決礦-地矛盾而又能保障國家、地方、企業(yè)、農(nóng)民根本利益的采礦用地新模式。為此，采礦用地供地方式的改革，就顯得異常重要和必要。與此同時，自1999年以來，中鋁廣西分公司也開始進(jìn)行實際探索，通過不懈努力和深入調(diào)查研究，于2002年2月提出平果鋁土礦采礦用地供地方式改革方案，幾經(jīng)反復(fù)修改調(diào)整，方案于2005年1月14日正式上報國土資源部審批。2005年7月1日，國土資源部下達(dá)《關(guān)于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關(guān)問題的批復(fù)》(國土資函〔2005〕 439號) (以下簡稱《批復(fù)》)，同意按方案進(jìn)行改革試點，從而使平果鋁土礦采礦用地方式改革試點工作得以開始實施。

3.2 改革試點工作的指導(dǎo)思想和目的意義

改革試點工作的指導(dǎo)思想是：堅持科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，統(tǒng)籌兼顧國家、地方、企業(yè)和農(nóng)民的利益，在不違背國家現(xiàn)行法律法規(guī)和《土地管理法》總體精神的原則下，實事求是，因地制宜，改革創(chuàng)新，探索出符合礦山自身礦床特點、開采周期短的露天礦山采礦用地供地的新模式，為平果鋁土礦解決用地難的問題，并從而為廣西乃至全國類似礦山采礦用地探索出一條土地供應(yīng)的新路子。

試點工作的目的意義是：將現(xiàn)行的以國家征用出讓方式取得礦山用地的辦法，改為由企業(yè)與農(nóng)村集體以協(xié)商方式取得礦山臨時用地，采礦后由企業(yè)進(jìn)行工程復(fù)墾歸還農(nóng)民，使土地所有權(quán)、使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，土地用途基本不變。通過改革，促進(jìn)土地資源的合理利用和保護(hù)耕地，有利于土地的宏觀調(diào)控；維護(hù)和保障農(nóng)民的基本權(quán)益和礦區(qū)群眾生產(chǎn)、生活，有利于促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧；既要保證企業(yè)最主要的采礦用地需要，又要降低采礦成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，有利于企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展；企業(yè)競爭力的增強和實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，有利于大幅度增加地方財政收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

3.3 改革試點成果與經(jīng)驗

通過4年多的科學(xué)實踐，中鋁廣西分公司按《批復(fù)》方案要求，完成了從基礎(chǔ)建設(shè)，到土地報批、批后實施、開采生產(chǎn)、工程復(fù)墾及驗收、還地及還地后生物復(fù)墾各環(huán)節(jié)的全程實施；建立并配套的制訂了平果鋁土礦采礦臨時用地批、供、管、用、復(fù)墾、還地和耕地保護(hù)等一整套相應(yīng)的管理辦法、制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和措施，探索出將原來采礦用地以出讓方式取得改為以臨時用地方式供地的一套完整的經(jīng)驗與做法。截至2009年2月，平果鋁土礦已累計完成三個批次3500.633畝征用采礦臨時用地報批手續(xù)，已實際獲得土地面積2202.114畝，2009年已完成工程復(fù)墾并已通過自治區(qū)國土資源廳驗收土地面積262.049畝，其中實施返還耕地面積189.915畝，2010年內(nèi)將按合同要求，完成1000多畝土地的工程復(fù)墾并返還給農(nóng)民。試點工作取得了顯著效果。

改革試點工作實踐結(jié)果，達(dá)到了政府滿意、企業(yè)滿意、群眾滿意，獲得了農(nóng)民群眾的支持、認(rèn)可與歡迎，達(dá)到了預(yù)期目的，取得了圓滿成功。改革試點工作成果與經(jīng)驗為廣西鋁土礦及國內(nèi)類似礦山采礦用地探索出了一條土地供應(yīng)的新路子，將有力地進(jìn)一步推進(jìn)全國礦用土地的改革和社會經(jīng)濟的又好又快持續(xù)發(fā)展。

4 意見與建議

按照科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，發(fā)展綠色礦業(yè)，是我國礦業(yè)的必由之路。而礦用土地問題已嚴(yán)重制約了我國礦業(yè)的發(fā)展。為此，礦用土地改革勢在必行，解決礦山用地問題，已成為當(dāng)務(wù)之急，為此建議：

(1) 礦山用地不同于一般建設(shè)用地，礦山用地問題應(yīng)引起政府的高度重視；應(yīng)盡快召開全國礦山用地工作會議，研究制訂針對礦山用地特點的礦用土地政策，以及相關(guān)法律法規(guī)，解決礦山用地難、流轉(zhuǎn)難等問題，規(guī)范礦用土地管理，并建議在《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》修改中，增加礦山用地相關(guān)條款，以保障礦山企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(2) 建議礦山用地的取得不要僅限于原來的征收出讓方式，要根據(jù)各地具體實際情況，以有利于土地節(jié)約、耕地保護(hù)與合理使用，有利于地方和企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，有利于保護(hù)農(nóng)民根本利益為原則，因地制宜地采取不同供地方式加以解決。如臨時租用方式、定期租賃方式、以地?fù)Q地方式、聯(lián)合辦礦方式、邊采礦邊造地方式等等。盡可能不改變土地權(quán)屬性質(zhì)和用途，礦山按使用年限繳納使用費，使用結(jié)束并經(jīng)過土地復(fù)墾后，返還給原土地所有者，或交換新需用地，徹底解決土地流轉(zhuǎn)問題。

(3) 認(rèn)真總結(jié)礦山用地、土地復(fù)墾和土地流轉(zhuǎn)方面的先進(jìn)典型經(jīng)驗，樹立先進(jìn)典型，大力宣傳和積極推廣平果鋁土礦釆礦用地改革試點經(jīng)驗，在與平果鋁土礦礦床地質(zhì)條件和釆礦特點相類似的礦山企業(yè)推廣應(yīng)用。或選擇一些特定礦山，擴大改革試點，繼續(xù)探索其他供地方式和經(jīng)驗，以推動全國礦山用地問題的解決。

(4) 簡化征用地辦事程序，提高審批效率；普查核準(zhǔn)土地種類與性質(zhì)，嚴(yán)格規(guī)范征地收費標(biāo)準(zhǔn)；在征用土地補償費用和礦山稅收方面，留給地方一定利益。盡快制訂不同類型礦山土地復(fù)墾規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，加強土地復(fù)墾管理、審查與驗收工作，以保證礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作的有效進(jìn)行。

(5) 充分發(fā)揮中國礦業(yè)聯(lián)合會等行業(yè)協(xié)會的作用，在各級政府國土主管部門的指導(dǎo)下，與礦山企業(yè)密切配合，繼續(xù)深入開展全國性各類礦山用地問題的調(diào)查研究，徹底摸清情況和問題，提出解決礦山用地的政策建議、辦法與措施，推進(jìn)礦用土地的改革與發(fā)展。

[1] 國土資源部.關(guān)于廣西平果鋁土礦釆礦用地方式改革試點方案有關(guān)問題的批復(fù)(國土資函〔2005〕439號)，2005-7-1.

[2] 中國鋁業(yè)廣西分公司.廣西平果鋁土礦釆礦用地方式改革試點工作總結(jié)報告[R].2009，3.