王忠法

（湖北省水利廳，430072，武漢）

在2009年全國水利工作會議上，國務(wù)院副總理回良玉強(qiáng)調(diào)，要從我國的基本水情出發(fā)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。最近，水利部正在就“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度工作方案”及“三條紅線”技術(shù)指標(biāo)征求意見，標(biāo)志著實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度正式啟動。

一、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，既是國家的要求，更是湖北的迫切要求，刻不容緩，勢在必行

湖北既是“千湖之省”，也是“千河之省”，更是“千庫之省”，境內(nèi)江河縱橫，湖泊、水庫星羅棋布，水域面積廣大。湖北也是長江、漢江的“洪水走廊”，水多為患舉世聞名。同時，水少成災(zāi)、水臟而憂的問題也十分突出。一是湖北的自產(chǎn)水資源貧乏。湖北雖然客水較為豐富，但是，多以洪水形式東流入海，難以有效利用。就自產(chǎn)水而言，全省人均水資源量1731 m3，低于全國平均水平，水資源供需矛盾突出。中等干旱年，全省缺水達(dá)55.7億m3；特大干旱年，全省缺水120.8億m3。二是水資源開發(fā)利用方式比較粗放。最近幾年全省總用水量達(dá)280億m3，但用水效率低下，全省農(nóng)田實(shí)際灌溉畝均用水量439m3，高于全國平均水平；全省萬元GDP用水量239 m3，比全國平均水平高24%；萬元增加值用水量224m3，是全國平均水平的2倍多。三是水污染問題嚴(yán)重。全省長江、漢江干流水質(zhì)尚好，但沿江城市近岸存在長度不等的岸邊污染帶，漢江近年多次發(fā)生“水華”事件；中小河流水質(zhì)污染問題嚴(yán)重，超標(biāo)（超Ⅲ類）河段長度占評價河長的21.4%，涢水、蠻河、神定河等污染嚴(yán)重。四是水生態(tài)安全面臨威脅。湖泊面積由20世紀(jì)50年代的7760 km2下降到80年代的2503 km2，湖泊減少和萎縮導(dǎo)致自身調(diào)蓄能力下降，加劇了洪澇旱災(zāi)，并帶來生物多樣性減少等一系列生態(tài)環(huán)境問題。五是水土流失還沒有得到根本治理。最新遙感調(diào)查資料表明，湖北省水土流失面積達(dá)5.59萬 km2，占全省總面積的30.1%。水土流失使大量肥沃的表層土壤喪失，青山變禿嶺，農(nóng)田水打沙壓，中小河流、湖泊泥沙淤積，河床抬高，冷浸田增多，農(nóng)業(yè)多災(zāi)，糧食減產(chǎn)。此外，防洪問題隨著三峽工程的完建受益和長江堤防加固工程的建設(shè)，雖然形勢有了很大改觀，但是，還遠(yuǎn)未過關(guān)。

破除湖北面臨的水資源困境，必須嚴(yán)格管理水資源，努力實(shí)現(xiàn)陳雷部長提出的“六個轉(zhuǎn)變”。

①在指導(dǎo)思想上，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞湖北“兩圈一帶”的發(fā)展大局，積極踐行可持續(xù)發(fā)展的治水思路，維護(hù)河湖健康生命，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以改革和科技創(chuàng)新為動力，推動水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護(hù)和嚴(yán)格管理，以水資源的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

②在工作步驟上，本著循序漸進(jìn)的原則穩(wěn)步推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)。在國家關(guān)于最嚴(yán)格的水資源管理制度的方案和意見頒布之前，在總量控制方面，對已頒發(fā)取水許可證的單位實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合，先開展計(jì)劃用水管理；在水功能區(qū)納污總量控制方面，先實(shí)行水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理；在用水效率控制方面，先開展?fàn)巹?chuàng)“節(jié)水型企業(yè)”“節(jié)水型灌區(qū)”活動，促進(jìn)企業(yè)提高水的重復(fù)利用率、降低萬元產(chǎn)值耗水量，促進(jìn)灌區(qū)提高渠系水利用系數(shù)、降低畝均耗水量；在水資源公報(bào)編發(fā)方面，提高時效性和質(zhì)量，力爭在每年的世界水日（3月22日）前向社會發(fā)布水資源公報(bào)。

③在工作方法上，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，在全省選擇1～2個市縣開展“三條紅線”管理的試點(diǎn)，為實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度積累經(jīng)驗(yàn)；堅(jiān)持制度建設(shè)先行，建立健全水資源工作考核、獎懲、培訓(xùn)制度，以制度建設(shè)促進(jìn)最嚴(yán)格的水資源管理制度的落實(shí)。

④在保障手段上，著力完善水資源法規(guī)、規(guī)章，為實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度提供法制保障；開展實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度及“三條紅線”的課題調(diào)研、學(xué)術(shù)研討等活動，聚集各方智慧，致力破解最嚴(yán)格的水資源管理難題。

二、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，要明確目標(biāo)，狠抓工作重點(diǎn)

從湖北水資源管理的現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求出發(fā)，到2015年，全省用水總量“紅線”指標(biāo)按370億m3控制，用水效率“紅線”分別按萬元工業(yè)增加值用水量166 m3和農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)0.51控制，水功能區(qū)限制納污“紅線”按69%控制。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，壓力大、任務(wù)重，我們既要服務(wù)湖北“兩圈一帶”發(fā)展戰(zhàn)略，又要搞好三峽庫區(qū)的水環(huán)境保護(hù)和南水北調(diào)中線工程水源地保護(hù)，擔(dān)當(dāng)起確?！耙粠烨逅捅本钡臍v史重任。因此，湖北在實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度上，必須突出抓好四大重點(diǎn)。

1.南水北調(diào)水源地保護(hù)

搞好南水北調(diào)水源地保護(hù)是當(dāng)代水利工作者的重大歷史責(zé)任，也是檢驗(yàn)最嚴(yán)格管理水資源制度落實(shí)成效的重要判據(jù)。搞好南水北調(diào)水源地保護(hù)，第一，要按Ⅱ類水質(zhì)的目標(biāo)要求控制污廢水排入總量，嚴(yán)格控制高污染、高排放行業(yè)進(jìn)入庫區(qū)，嚴(yán)格入河排污口設(shè)置。第二，要搞好庫區(qū)封山植樹、退耕還林和水土保持工作，減少面源污染。第三，要大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，減少農(nóng)藥、化肥施用量，減少工業(yè)污廢水、固體廢棄物的排放量。第四，要控制庫汊網(wǎng)箱養(yǎng)殖，嚴(yán)禁投肥養(yǎng)殖。第五，強(qiáng)化水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急防范措施，確保水質(zhì)安全。第六，要按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，加大對庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的扶持力度和政策補(bǔ)償。

2.三峽水庫庫區(qū)水環(huán)境治理

三峽工程舉世矚目，庫區(qū)中小河流的污染問題已經(jīng)引起了廣泛的關(guān)注。因此，要在控制污廢水排入總量、嚴(yán)格入河排污口設(shè)置、搞好庫區(qū)水土保持、推行清潔生產(chǎn)的同時，加大中小河流水環(huán)境整治和水污染治理力度。加大水庫消落區(qū)管理和清理，嚴(yán)禁污染物和固體廢棄物進(jìn)入消落區(qū)。

3.做好武漢城市圈“兩型社會”試驗(yàn)區(qū)的水文章

建設(shè)武漢城市圈 “兩型社會”試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策，是湖北實(shí)現(xiàn)中部崛起的重大戰(zhàn)略機(jī)遇。在城市圈內(nèi)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理是“兩型社會”建設(shè)的應(yīng)有之義。從嚴(yán)格管理水資源的角度來說，第一，要打造水清岸綠的水環(huán)境保障體系。要在構(gòu)筑水環(huán)境安全保護(hù)格局、加大水污染治理力度的基礎(chǔ)上，著力打造“一線、十八脈、三十六湖庫”生態(tài)水網(wǎng)。一線，就是長江，要充分利用岸線資源，優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌取排水，控制入江污水和污染物總量，打造沿江生態(tài)走廊；十八脈，就是城市圈內(nèi)包括漢江、蘄水、巴水、舉水、倒水、陸水、金水等18條長江支流，抓住流域治理的主要矛盾，結(jié)合流域特點(diǎn)，按照輕重緩急，實(shí)施流域水環(huán)境與水資源綜合整治與保護(hù)，確保河流水質(zhì)總體達(dá)到Ⅱ、Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；36湖庫，就是城市圈內(nèi)洪湖、黃蓋湖、斧頭湖、梁子湖、湯遜湖、東湖、網(wǎng)湖等20個重要湖泊和王英水庫、富水水庫、道觀河水庫等16座重點(diǎn)水庫。禁止圍湖造田、圍湖養(yǎng)殖等行為，嚴(yán)格控制湖泊濕地周邊的工礦企業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)；加大對入湖河道、河口的綜合整治，加強(qiáng)環(huán)湖生態(tài)帶建設(shè)，充分利用濕地、自然岸坡以及水生生物種群的自然凈化功能，實(shí)現(xiàn)湖泊水生生態(tài)系統(tǒng)功能的自然恢復(fù)。條件適宜的城市湖泊，在不違背生態(tài)規(guī)律的前提下，實(shí)施江湖連通工程。第二，要發(fā)展綠色環(huán)保的水產(chǎn)業(yè)。嚴(yán)格水產(chǎn)養(yǎng)殖管理，嚴(yán)禁投肥養(yǎng)殖。加強(qiáng)濱江、濱湖和水利旅游風(fēng)景點(diǎn)監(jiān)督管理，嚴(yán)防旅游開發(fā)過程中造成的水生態(tài)環(huán)境破壞和水質(zhì)污染。第三，要發(fā)展高效節(jié)約的水資源供給保障體系。提高武漢城市圈水資源供給保障能力，從宏觀上說，要根據(jù)圈域內(nèi)水資源狀況確定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)模、速度、布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，發(fā)揮水資源綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的導(dǎo)向和約束作用；從微觀上說，要在明確可取用水總量的基礎(chǔ)上加強(qiáng)水資源供給和需求兩個方面的管理，實(shí)現(xiàn)供需平衡?，F(xiàn)階段，要突出加強(qiáng)需求管理，增強(qiáng)節(jié)水意識，提高用水效率。發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。加大節(jié)水型社會建設(shè)力度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，著力提高工業(yè)用水重復(fù)利用率。與此同時，加大農(nóng)村安全飲水工程建設(shè)力度，加強(qiáng)城市供水水源地保護(hù)和管理。

4.鄂西生態(tài)文化旅游圈的水景觀和水文化建設(shè)

建設(shè)鄂西生態(tài)文化旅游圈，是湖北省委、省政府作出的重大決策，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。第一，要拯救干涸的河流。制定流域開發(fā)和保護(hù)的控制性指標(biāo)，合理確定河流的生態(tài)需水流量，嚴(yán)格水利水電工程生態(tài)影響評估；研究探索水利水電工程生態(tài)調(diào)度，保持河流的生態(tài)基流，恢復(fù)河流勃勃生機(jī)。第二，建設(shè)水景觀。結(jié)合城市防洪工程建設(shè)和中小河流治理，按照近自然型河流的建設(shè)理念，實(shí)現(xiàn)水利工程與自然環(huán)境、周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，以形成良好的河流景觀和濱水環(huán)境。第三，挖掘水文化資源。鄂西地區(qū)水文化資源相當(dāng)豐富，圈域內(nèi)既有當(dāng)代最宏偉的三峽工程、南水北調(diào)工程和名揚(yáng)中外的荊江大堤和北閘、南閘分蓄洪工程，也有千百年來荊楚大地上留下的治水佳話、典故、工程遺跡和人民群眾親水愛水的民俗風(fēng)情。水文化的發(fā)掘，既可豐富生態(tài)旅游的內(nèi)涵，增加旅游產(chǎn)品供給，又可培養(yǎng)人們愛水親水的情懷，進(jìn)而增強(qiáng)節(jié)約水、保護(hù)水的意識。

三、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，要夯實(shí)工作基礎(chǔ)

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是水利工作恒久的主題。切實(shí)推進(jìn)最嚴(yán)格的水資源管理制度的落實(shí)，需要創(chuàng)新水資源管理的體制機(jī)制，完善法規(guī)體系，明確開發(fā)利用、納污控制、用水效率“三條紅線”，健全計(jì)量和監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多措并舉，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。

1.創(chuàng)新水資源管理體制機(jī)制

建立充分反映各方訴求、科學(xué)民主決策、執(zhí)行高效有力的管理體制，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的前提。綜觀世界各國的經(jīng)驗(yàn)，“集權(quán)分權(quán)有度、民主協(xié)商有效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)行有力”，是落實(shí)嚴(yán)格管理水資源制度的有效體制。在我國的現(xiàn)實(shí)背景之下，需要在落實(shí)流域水資源統(tǒng)一配置、區(qū)域涉水事務(wù)一體化管理的總體架構(gòu)下，建立完善政府主導(dǎo)、水行政主管部門牽頭、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、全社會共同參與的管理體制機(jī)制，暢通各方利益訴求渠道，保障決策的科學(xué)民主和執(zhí)行的高效有力。完善以合理劃分職權(quán)事權(quán)為核心，加強(qiáng)與相關(guān)部門之間實(shí)行嚴(yán)格水資源管理制度的協(xié)調(diào)、協(xié)商、配合的機(jī)制，形成水資源配置、節(jié)約與保護(hù)的合力；以水務(wù)一體化改革為核心，穩(wěn)步推進(jìn)涉水行政事務(wù)的統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等工作，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用；以水量分配和用水考核為核心，建立、健全責(zé)任制和績效考核制，落實(shí)用水效率考核體系，強(qiáng)化最嚴(yán)格水資源管理制度的執(zhí)行力度；以水功能區(qū)監(jiān)督管理為核心，建立執(zhí)行和落實(shí)取水總量控制指標(biāo)的考核制度，將水域納污和入河（湖）限制排污作為地方政府開展水污染防治和污染減排工作的依據(jù)；以完善公眾參與機(jī)制為核心，加強(qiáng)水資源節(jié)約與保護(hù)的宣傳教育，提高全社會節(jié)水意識，暢通公眾參與的有效渠道，充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用。

2.完善法規(guī)體系，規(guī)范水資源管理行為

我國已頒布實(shí)施了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法、取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例、取水許可管理辦法、水量分配暫行辦法等相關(guān)法律法規(guī)，湖北省也配套出臺了相應(yīng)實(shí)施辦法，基本形成了較為完善的政策法規(guī)體系，為水資源管理提供了可靠的政策法規(guī)保障。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對用水需求的迅猛增加，水資源節(jié)約與保護(hù)問題日益凸顯，現(xiàn)有的水資源政策法規(guī)體系已不能完全滿足現(xiàn)實(shí)需要，再加上現(xiàn)有法律法規(guī)之間存在著部門利益間的沖突和矛盾，由水資源管理權(quán)屬不清、管理力度不強(qiáng)引發(fā)的諸多問題亟待解決。因此，不斷健全相關(guān)政策法規(guī)體系，完善水資源總量控制、取水許可、計(jì)劃用水、水功能區(qū)劃、有償使用等制度刻不容緩。湖北省將把依法管水作為實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措來抓。從立法層面上，抓緊修訂《湖北省水資源費(fèi)征收管理辦法》《湖北省用水定額管理》等一系列規(guī)章，推進(jìn)“湖北省水資源節(jié)約和保護(hù)條例”盡快出臺，抓緊建立健全“三條紅線”評價體系，建立覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的取水許可總量控制指標(biāo)體系和節(jié)水考核管理制度，建立完善入河（湖）排污口監(jiān)督管理和水污染事件應(yīng)急監(jiān)測及快速反應(yīng)制度。從執(zhí)法層面上，以總量控制和水量分配為依據(jù)，嚴(yán)格取水許可和水資源論證審批；以提高管理能力為核心，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平，嚴(yán)把行政審批關(guān)，強(qiáng)化行政監(jiān)督檢查，堅(jiān)決查處敢于“闖紅線”的水資源違法案件。

3.明確“三條紅線”

科學(xué)合理劃定用水總量控制、納污總量控制、用水效率控制“三條紅線”是落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度的核心。一是要以維護(hù)河流、湖泊健康生命為前提，以水資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)，合理劃定河流、湖泊的可用水總量“紅線”，并在堅(jiān)持公平與效率原則的基礎(chǔ)上，兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求，進(jìn)行水量分配，作為取水許可和水資源論證審批的依據(jù)。二是要以增強(qiáng)節(jié)水意識、提高用水效率為目的，綜合考慮用水現(xiàn)狀、用水習(xí)慣和科技發(fā)展水平，合理確定各行各業(yè)的用水定額，劃定用水效率“紅線”。三是按水功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)，核定河流、湖泊、水庫等水體的納污能力，合理劃定污水排放總量“紅線”，并嚴(yán)格入河（湖、庫）排污口的審批管理。以明確“三條紅線”為基礎(chǔ)，本著初次分配講公平、再分配講效率的原則，充分考慮制度變遷中的路徑依賴，探索建立完善的最嚴(yán)格管理水資源的制度體系和用水權(quán)、排污權(quán)交易市場機(jī)制，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

4.健全監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)

建立健全與用水和排水總量控制、用水效率提高、水功能區(qū)管理和水源地保護(hù)相適應(yīng)的監(jiān)控體系，是確保最嚴(yán)格的水資源管理制度落到實(shí)處的關(guān)鍵。要在科學(xué)核定水域納污能力，依法向有關(guān)部門提出限制排污意見的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)省界和重要控制斷面的水質(zhì)、水量監(jiān)測以及入河（湖、庫）排污總量的監(jiān)控；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水和取排水口的計(jì)量監(jiān)測管理；強(qiáng)化飲用水水源區(qū)保護(hù)和監(jiān)測，完善突發(fā)供水安全應(yīng)急預(yù)案；嚴(yán)格地下水開發(fā)利用總量控制和地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，維持地下水合理水位，防止地下水超采引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題。

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