胡德勝

（西安交通大學法學院，710049，西安）

英國年均降水量約1000mm，北部和西部山區(qū)的年降水量超過1600mm，中部和東部則不足800mm。降水在時間分布上比較均勻。短程河流和小面積湖泊（池塘）、濕地較多。世界糧農(nóng)組織的統(tǒng)計顯示，英國每年可更新水資源量為1 470億m3（全部為內(nèi)有可更新水資源量，其中地表水 1 462億 m3， 地下水 980億 m3，重復(fù)部分900億m3），人均年水資源量約2 410 m3?？紤]陸地面積以及海洋性氣候、終年溫和濕潤的特點，英國屬于水資源既不十分豐富、也不缺乏的中等國家。在水資源管理中，英國從20世紀60年代開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境用水，目前已經(jīng)形成了比較完善的規(guī)范和保障體系。

一、英國水資源法律與政策

1.水資源法律與政策的歷史發(fā)展

英國有3種不同的法系：普通法系在英格蘭和威爾士施行，大陸法系在蘇格蘭施行，與英格蘭相似的法律傳統(tǒng)在北愛爾蘭施行。普通法是英國傳統(tǒng)法律制度的重要特色。而且，習慣上英國國會未經(jīng)蘇格蘭議會或者北愛爾蘭議會同意不為其立法。因此，這里主要討論英格蘭和威爾士的水資源法律與政策（如未經(jīng)特別指出，“英國”一詞，僅指英格蘭和威爾士）。

英國水資源法律與政策的歷史發(fā)展可以大致劃分為早期河岸權(quán)理論、后期河岸權(quán)理論和國家行政管理3個時期。

（1）早期河岸權(quán)理論——自然流量理論

在工業(yè)革命以前及工業(yè)革命早期，農(nóng)業(yè)一直是英格蘭社會生活的重心，因而強調(diào)土地的重要性。當時水資源利用的主要目的是航行，少量的廢棄物處理，推動靠近或置于水流中用于產(chǎn)生動力的水輪，灌溉未經(jīng)化肥或農(nóng)藥污染的田地，以及小規(guī)模采礦等。這些使用方式都被認為是一種非消耗性利用。一方面在于除少量家庭用水以外，這些使用對河流的水質(zhì)與水量僅產(chǎn)生很小的影響，或者基本沒有影響；另一方面，英格蘭雨水量比較充足，能夠滿足各種用水的需求，盡管當時也存在商業(yè)性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。地表水的相對充足以及地下水汲取技術(shù)的落后，使得用水同土地密切相關(guān)，河岸權(quán)理論的出現(xiàn)成為必然。除了農(nóng)業(yè)用水外，還存在基于土地的擺渡、航運、捕魚及水力使用。充足的水資源，加上用水簡單、有限，而且無污染，因此，用水戶之間很少產(chǎn)生糾紛，一些簡單的規(guī)則就足以調(diào)整水資源利用。

在18世紀之前，普通法中大部分涉水案件都是關(guān)于航行權(quán)及捕魚權(quán)的。這一時期河岸權(quán)理論就是自然流量理論。根據(jù)這一理論，“鄰接（地表）水體的每一個河岸土地所有權(quán)人，都享有流經(jīng)或者流淌于其土地之上的流量處于自然狀態(tài)的權(quán)利，而其他人不得改變流量或者水量、水質(zhì)”。

（2）后期河岸權(quán)理論——合理利用理論

隨著工業(yè)革命的發(fā)展，對水和水能的需求迅速增長。新興工業(yè)需要更多水力來運轉(zhuǎn)磨坊，用于碾磨玉米、織造布匹和冶煉礦石。一方面，磨坊也變得越來越大，有時與河流分開，甚至遠離河流。另一方面，排回河流的也不再單單是水，還包括熱量、化學物質(zhì)及有機廢物。由于越來越多的用水改變了河流的自然狀態(tài)，河岸所有權(quán)人之間的糾紛也逐漸增多。這樣，自然流量理論對水資源商業(yè)價值的增長構(gòu)成了阻礙。在這種情況下，自然流量理論開始讓位于合理利用理論。標志是美國1927年泰勒訴威金遜（Tyler v.Wilkinson）一案判決和肯特《美國法律評述（第三版）》水權(quán)理論在英國的運用。

在合理利用理論下，水權(quán)是指鄰近河流、湖泊等水道的土地所有權(quán)人（即河岸人）所享有的利用水道以及相關(guān)水物質(zhì)的一組權(quán)利。河岸人是河岸水權(quán)持有人，簡稱河岸權(quán)人。河岸權(quán)人的主要權(quán)利是：靠近水道的權(quán)利，對水道中水流的權(quán)利，合理利用水體（如取水、引水、截水、儲存水）的權(quán)利，享有處于“自然”數(shù)量狀態(tài)下的水流的權(quán)利，航行權(quán)、捕魚權(quán)等。

（3）國家行政管理

一方面，隨著人口增長（總?cè)丝趶牡诙问澜绱髴?zhàn)結(jié)束后的大約700萬增加到現(xiàn)在的2 100多萬）、經(jīng)濟發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程加快，工業(yè)和城鎮(zhèn)所處地域內(nèi)的水資源量越來越不能滿足日益增長的用水需求，需要進行跨區(qū)域調(diào)水。另一方面，環(huán)境保護，特別是維持良性的水循環(huán)以及生態(tài)系統(tǒng)，需要維持地表和地下水系最低水平的水量和水質(zhì)。這就使得河岸權(quán)原則以及土地所有權(quán)人對地下水擁有所有權(quán)的缺陷明顯地表現(xiàn)出來，從而需要政府對水資源利用進行干預(yù)，于是出現(xiàn)了調(diào)整水資源的成文法。

政府的干預(yù)程度是從少到多、由淺及深的。在英國，河岸權(quán)理論已經(jīng)讓位于一系列調(diào)整抽（?。┧?、污染控制及其他事項的成文法規(guī)定，并且被后者進行了廣泛修改?！?963年水資源法》的制定，標志著英國和威爾士有關(guān)水權(quán)行政管理制度的建立。在這種制度下，除了某些個例之外，試圖從自然水源中取水或者用水的任何人，都必須取得相關(guān)政府部門頒發(fā)的許可（證）。后來，英國對成文的水資源政策進行了不斷的完善，形成了比較科學、合理的水資源法律與政策體系。

2.現(xiàn)行水資源法律與政策體系

從法律淵源上講，主要由以下法律文件構(gòu)成。

①英國參加或者締結(jié)的國際條約。例如，英國除了是涉及生態(tài)環(huán)境用水的1971年 《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》、1972年 《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》、1979年《保護野生動物遷徙物種公約》、1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和1992年 《生物多樣性公約》的締約國以外，還是1973年《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》的締約國。

②歐盟法律與政策文件。其中，直接適用于英國的歐盟法律和判決，具有法律拘束力；需要經(jīng)過國內(nèi)制定程序轉(zhuǎn)化的，可以視為英國法律與政策的指導(dǎo)性政策，主要是《2000年水框架指令》。

③英國議會立法。其中最重要的法律包括《1989年水法》《1991年水資源法》《1990年環(huán)境保護法》和《2003年水法》等。

④政府或其部門制度的附屬法規(guī)和水資源政策。其中最重要的附屬法規(guī)有《2003年水資源（環(huán)境影響評價）（英格蘭和威爾士）附屬法規(guī)》《2006年水資源（抽取和存儲）附屬法規(guī)》《2007年水資源管理規(guī)劃附屬法規(guī)》，以及《規(guī)劃流量——未來水事政策的優(yōu)先事項（2002年11月）》《未來之水——政府的英格蘭水事戰(zhàn)略（2008 年 2月）》等。

3.水資源配置（權(quán)利）制度結(jié)構(gòu)

（1）水資源和水權(quán)

在英國，水資源法律與政策中并沒有對水資源作出全面的界定。在法律上，主要是對影響內(nèi)水水域的或者與水有關(guān)的地下巖（土）層的活動進行調(diào)整?！?991年水資源法》規(guī)定內(nèi)水水域包括：天然的或者人工的河流、溪水或者其他水道，天然的或者人工的湖泊或者池塘，水庫或者塢，以及渠道、小溪、水灣、河口或者海灣。所謂地下巖（土）層是指鄰接任何土地表面的巖（土）層。

就水資源權(quán)利而言，根據(jù)《1991年水資源法》和《2003年水法》的規(guī)定，有關(guān)水資源的初始配置權(quán)利由政府行使。這可以從該兩部法律中有關(guān)政府部門職責和許可證制度的規(guī)定中得到證明。例如，《1991年水資源法》第19條第1款規(guī)定，國家河流局負有保育、重新配置或者以其他方式增加英格蘭和威爾士的水資源，并確保水資源適當利用的職責。

在英國，水資源利用分為一般意義上水量方面的利用以及納污容量意義上排放污染物方面的利用。這兩種利用都需要從政府部門獲得許可證并按照許可證所設(shè)定的條件利用。

（2）水資源（水權(quán)）管理部門

對英格蘭和威爾士范圍內(nèi)的水資源（水權(quán)）管理部門，在中央政府層面上是國家河流局。另外還有自然保護機構(gòu)、國家公園管理機構(gòu)、寬闊水面管理機構(gòu)（Broads Authority）等專門領(lǐng)域內(nèi)的管理機構(gòu)。

三、英國生態(tài)環(huán)境用水保護

1.生態(tài)環(huán)境用水的法律地位

英國是世界上關(guān)注生態(tài)環(huán)境用水比較早的國家。早在《1963年水資源法》中就有關(guān)于“可接受最低流量（minimumacceptableflow）”的規(guī)定。此后，有關(guān)可接受最低流量的制度不斷完善。

在國家政策層面，英國注重維持環(huán)境的穩(wěn)定性，保持生態(tài)系統(tǒng)的功能。例如，《1998年國家生物多樣性政策》中列舉了六項目標，其中第三項是“為了生態(tài)系統(tǒng)的適當功能，維持和改善環(huán)境的穩(wěn)定性”。在 《規(guī)劃流量——未來水事政策的優(yōu)先事項》（2002年）中，認識到“支撐動植物生命的棲息地依賴于適當水量和水質(zhì)的供水。濕地棲息地還是水環(huán)境不可分割的組成部分”，根據(jù)歐盟《水改革框架》，英國需要在水量和水質(zhì)管理、地表水和地下水管理、避免對依賴于地下水的生態(tài)系統(tǒng)的重大損害等方面更加一體化，提出水資源管理的“一體化，需要為了生物多樣性和人民的利益，來保護我們最重要的濕地場所，以及幫助在更廣泛的鄉(xiāng)村創(chuàng)造和恢復(fù)濕地”。在《未來之水——政府的英格蘭水事戰(zhàn)略》（2008年）中，英國政府認識到，“減少河流流量和降低河流水位能夠減少甚至阻斷或干擾對生活和環(huán)境的供水，從而減少生活于水中的植物和動物的可用氧氣”。 顯然，英國在政策上是承認生態(tài)環(huán)境用水的。

在成文法中，英國雖然沒有明確使用“生態(tài)環(huán)境用水”之類的表述，但是，卻有可接受最低流量制度以及防治水污染、保護生態(tài)健康的規(guī)定。特別是為了1971年 《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》的義務(wù)，英國根據(jù)該公約的規(guī)定，已經(jīng)將166處濕地列入國際重要濕地名冊之中，是名冊中濕地數(shù)目最多的國家。

2.生態(tài)環(huán)境用水在水資源配置（權(quán)利）制度結(jié)構(gòu)中的優(yōu)先順序

在英國，生態(tài)環(huán)境用水在水資源配置（權(quán)利）制度中的優(yōu)先地位可以從以下三個方面進行分析。首先，由于國家河流局在考慮決定是否授予許可證以及決定為許可證設(shè)定哪些條件時，以及在決定是否撤銷或者修改許可時，需要考慮可接受最低流量，因此，從這一角度而言，生態(tài)環(huán)境用水具有最高的優(yōu)先地位。

其次，在水質(zhì)保護方面，由于存在許可（證）和排放標準，可以認為生態(tài)環(huán)境用水的水質(zhì)保護具有相對優(yōu)先的地位。

最后，根據(jù)英國水資源法律與政策中的許可證制度，不同許可證之間的優(yōu)先順序主要根據(jù)取得許可證時間的先后順序確定。由于包括自然保護機構(gòu)、國家公園管理機構(gòu)和寬闊水面管理機構(gòu)在內(nèi)的政府機構(gòu)可以申請許可證，以履行其職能。因此，從許可證取得的水權(quán)而言，生態(tài)環(huán)境用水的優(yōu)先地位取決于有關(guān)許可證的取得時間。

3.生態(tài)環(huán)境用水的確定

在英國，生態(tài)環(huán)境用水主要是從以下三個方面進行確定的。

第一，根據(jù)可接受最低流量制度，確定有關(guān)內(nèi)水水域的可接受最低流量，或者可接受最低水位或者水量。

第二，在水質(zhì)方面，英國水資源法律與政策強調(diào)對水體納污能力的有益性利用，通過規(guī)定哪些污染物可以向水體中排放、排放標準以及對違法排放行為的處罰等，來確保生態(tài)環(huán)境用水的水質(zhì)。這方面主要是通過《1990年環(huán)境保護法》進行規(guī)范。

第三，通過頒發(fā)有關(guān)許可證并設(shè)定有關(guān)條件和限制的條件及程序，確保生態(tài)環(huán)境能夠獲得相應(yīng)的水量，同時保護內(nèi)水水域免遭污染。

4.生態(tài)環(huán)境用水的具體保護措施

（1）政府職責規(guī)定

英國水資源法律與政策中規(guī)定了政府在保育同水有關(guān)的動物、植物和生態(tài)系統(tǒng)方面的職責、權(quán)利和義務(wù)。例如，《1989年水法》要求，大臣、部長、局長和有關(guān)機構(gòu)在起草或者考慮任何涉及包括自身在內(nèi)的每一職位或者機構(gòu)職能建議的時候，履行法律賦予其關(guān)于進一步保育和改善自然風景以及保育具有特別利益的動物和植物的任何權(quán)力，考慮建議可能對有關(guān)動物和植物具有的任何影響。又如，《1991年水資源法》和《1989年水法》都規(guī)定，國家河流局負有職責，在它認為所希望的范圍內(nèi)，普遍促進依賴于任何水生環(huán)境的動物和植物的保育；而對由于其動物或者植物而具有特別利益的土地區(qū)域，可能在任何時候受到有關(guān)機構(gòu)的計劃、工程、運行或者活動影響的，自然保育機構(gòu)、國家公園管理機構(gòu)或者寬闊水面管理機構(gòu)應(yīng)當就同包括國家水事局在內(nèi)的有關(guān)機構(gòu)進行協(xié)商。再如，《1990年環(huán)境保護法》賦予威爾士鄉(xiāng)村委員會和自然保護委員會以保育自然的職責，而自然保育包括對動物或者植物的保育。

（2）可接受最低流量制度

自《1963年水資源法》在第19條中規(guī)定可接受最低流量制度以來，該制度在英國不斷完善。根據(jù)該制度：①可接受最低流量包括水量和水質(zhì)兩個方面，水量可以用流量、水位或者水量方法進行衡量，既適用于內(nèi)水水域，也適用于地下水。②在可接受最低流量的決定程序上，由國家河流局提出文件（草案），由大臣依法決定是否批準。批準的形式有直接批準文件（草案）和對文件（草案）作出修改后予以批準。③在作出決定的過程中，需要考慮內(nèi)水水域、地下水以及它們相互之間的影響。④關(guān)于某一內(nèi)水水域可接受最低流量的決定，應(yīng)當設(shè)定“（a）用于測量該水域流量的控制點；（b）在每一控制點使用的測量方法；以及（c）在每一控制點的可接受最低流量，或者，如果適當?shù)脑挘谖募鞔_的不同時間或者期間，在每一控制點的可接受最低流量”。特別是《1991年水資源法》附錄5就可接受最低流量文件程序方面的問題，根據(jù)公正、公開、公平和透明的原則，作出了詳細明確、具體、操作性強的規(guī)定。

（3）許可（證）制度

無論對水資源哪一方面的利用，英國水資源法律與政策都規(guī)定了許可（證）制度，并要求許可（證）頒發(fā)機構(gòu)設(shè)定必要的條件。例如，在水量利用許可的取水許可證方面，《1991年水資源法》第24A條規(guī)定了全項許可證、調(diào)水許可證和臨時許可證三種類型的取水許可證。該法還規(guī)定，在處理取水許可證申請時，國家河流局應(yīng)當考慮確保所決定的不同時間或者期間的可接受最低流量的需要。在第48條，還規(guī)定了取水許可證的一般效力，要求許可證持有者在享有權(quán)利的同時履行相應(yīng)的義務(wù)?！?006年水資源（抽取和存儲）附屬法規(guī)》就取水許可的申請、審批、不服決定的起訴等事宜作出了詳細規(guī)定。在水質(zhì)保護方面，《1991年水資源法》第161條就防治污染工程及其運行作出了明確的、具有可操作性的規(guī)定。

在取水許可證撤銷或者修改方面，《2003年水法》規(guī)定，如果大臣認為，為了保護下列事物或者任何依賴于它們之一的動物或者植物免遭嚴重損害，可以撤銷或者修改一項許可證，而無需根據(jù)《1991年水資源法》第61條支付任何賠償。

（4）利益相關(guān)者和公眾參與

英國水資源政策與法律注重利益相關(guān)者和公眾參與，包括確?？山邮茏畹土髁吭趦?nèi)的生態(tài)環(huán)境用水方面。例如，《1991年水資源法》第21條第2款規(guī)定，在起草任何此類關(guān)于任何特定內(nèi)水水域的關(guān)于可接受最低流量的文件（草案）之前，國家河流局應(yīng)當依法征詢所有利益相關(guān)者的意見。

在該法附錄5中，公眾參與制度更是在關(guān)于可接受最低流量的文件（草案）公布、公眾查閱、公眾意見的提供和考慮接納、決定文件的公布和查閱等方面，得到了明確、具體和具有可操作性的體現(xiàn)。

再如，《2003年水法》第14條也主要是關(guān)于公眾參與的規(guī)定。而配套的 《2003年水資源 （環(huán)境影響評價）（英格蘭和威爾士）附屬法規(guī)》，更是就環(huán)境影響評價方面的事宜作出了可操作性極強的規(guī)定。

（5）不同政府機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)

保障生態(tài)環(huán)境用水不僅僅是一個部門的職責，它涉及多個政府部門或者機構(gòu)。在英國，主要的政府機構(gòu)是國家河流管理局，同時還涉及自然保護機構(gòu)、國家公園管理機構(gòu)、寬闊水面管理機構(gòu)等多個政府部門或者機構(gòu)。但是，在英國并沒有出現(xiàn)管理效果不理想的結(jié)果。究其原因，一方面是各部門或者機構(gòu)之間的職責劃分比較明確，另一方面是對于各部門或者機構(gòu)之間的配合程序規(guī)定得具體、可行。實際上，絕大多數(shù)事務(wù)的管理都不是一個部門能夠單獨完成的，主要問題是有關(guān)部門或者機構(gòu)之間應(yīng)當如何分工、如何合作或者配合的問題。

三、英國生態(tài)環(huán)境用水保護給我們的啟示

英國重要的河流、湖泊和濕地等生態(tài)環(huán)境之所以能夠處于良好的健康狀況，并且不斷改善，其有關(guān)管理方面的法律制度功不可沒。對其有關(guān)生態(tài)環(huán)境用水的法律與政策進行考察、分析和總結(jié)，筆者認為，有6個方面的經(jīng)驗值得借鑒。

第一，積極參加全球性和區(qū)域性涉及生態(tài)環(huán)境保護的國際活動，加強不同國家或者地區(qū)之間的溝通和理解，參加或者締結(jié)有關(guān)國際條約，提升本國的國際地位和形象。

第二，明確承認生態(tài)環(huán)境對水量和水質(zhì)的需求，為保障生態(tài)環(huán)境用水提供了堅實的基礎(chǔ)。

第三，對水資源水量、環(huán)境容量（水質(zhì)）方面的利用實行全面的許可（證）制度，有利于全面保護水資源，從而有助于生態(tài)環(huán)境用水的實現(xiàn)。

第四，實行比較全面的、完善的和可操作性強的可接受最低流量制度，保障內(nèi)水水域和地下水的最低流量、水位和水量以及水質(zhì)。

第五，對于需要由政府行政機構(gòu)或者其他機構(gòu)采取行動的，法律授權(quán)后者通過制定附屬法則、實施具體行政行為，保障生態(tài)環(huán)境用水需求。而且，對于不同政府部門或者機構(gòu)職責和權(quán)力以及相互間配合的規(guī)定，比較明確、具體，具有可操作性。

第六，注重利益相關(guān)者和公眾參與，有關(guān)法律和政策規(guī)定公開、公平、公正、透明，且可操作性強，這一方面有利于保護私人權(quán)利，另一方面有利于促進社會公眾參與。

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[2]Department for Environment,Food and Rural Affairs.Future Water-The Government’s Water Strategy for England （2008）.

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