嚴(yán) 黎，吳門伍，李 杰

（水利部珠江水利委員會(huì)珠江水利科學(xué)研究院，510611，廣州）

密西西比河位于北美大陸中南部，發(fā)源于美國(guó)明尼蘇達(dá)州西北部海拔501m的艾塔斯卡湖，干、支流流經(jīng)美國(guó)31個(gè)州和加拿大兩個(gè)省，流域面積322萬km2，居世界第5位，占美國(guó)本土面積的41%，覆蓋了東部和中部廣大地區(qū)。河口平均年徑流量為5800億m3（包括阿查法拉亞河），平均年輸沙量為3.12億t。若以發(fā)源于美國(guó)西部落基山脈密蘇里河的源頭雷德羅克湖計(jì)，全長(zhǎng)6262km，為北美最長(zhǎng)、世界第四長(zhǎng)河。

一、密西西比河歷史上的洪水災(zāi)害及成因

密西西比河歷史上洪災(zāi)頻繁。洪災(zāi)最早的歷史紀(jì)錄為Hernando De Soto記錄的1543年3月10日起持續(xù)了80天的洪水。近百年來，密西西比河曾發(fā)生重大洪災(zāi)37次，平均3年就有1次水災(zāi)。表1為近一百年來密西西比河流域主要洪水災(zāi)害情況。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：密西西比河洪水主要有以下幾種原因：

①春季和夏季的持續(xù)降雨或局部暴雨。典型洪水：1993年6～9月洪水。

②融雪。典型洪水：1965年4～5月洪水。

③冰壩、冰塞造成洪水泛濫。典型洪水：1966年2月。

④颶風(fēng)造成風(fēng)暴潮。典型洪水：2005年8月。

二、歷史上密西西比河的防洪策略演變

針對(duì)密西西比河流域頻繁不斷的洪水災(zāi)害，美國(guó)人民進(jìn)行了不屈不撓的斗爭(zhēng)，防洪策略也不斷改進(jìn)。1717年，美國(guó)人在密西西比河上修建了第一條堤防，但人們漸漸地意識(shí)到單純靠工程措施防洪并不能真正控制洪水，非工程措施逐漸得到重視并被投入運(yùn)用，美國(guó)的防洪策略也開始由唯堤政策走向綜合管理，并十分注重工程措施與非工程措施的結(jié)合。歷史上密西西比河的防洪策略主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

①唯堤論防洪階段

從1717年在密西西比河上修建第一條堤防至1812年，港口城市新奧爾良己修建了100英里防洪堤，至1855年，下密西西比河已修建1000英里防洪堤（國(guó)家和地方投資修建），這些堤防工程取得了良好的防洪效果。1861年美國(guó)密西西比河考察團(tuán)發(fā)表了防洪策略考察報(bào)告，認(rèn)為堤防就可解決密西西比河洪水問題，密西西比河委員會(huì)以此為依據(jù)，在南北戰(zhàn)爭(zhēng)（1879年）以后開始推行只建堤防的防洪政策。至19世紀(jì)末，沿下密西西比河修建了主要堤防系統(tǒng)。

表1 密西西比河主要洪水災(zāi)害

②控制洪水階段

1903年及1907年的兩場(chǎng)洪水出乎意外地破壞了許多堤防，造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。其后的1912年和1913年密西西比河再度發(fā)生的洪災(zāi)，宣告了堤防萬能防洪策略的失敗。于是，美國(guó)當(dāng)局于1917年制定了《防洪法》，結(jié)束了“唯堤政策”，隨之產(chǎn)生了以堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)、分洪道、整治河道、水土保持等各種措施相結(jié)合的以“控制洪水”為目標(biāo)的綜合性工程防洪策略。

1930—1940年，密西西比河上修建了一系列梯級(jí)閘壩，使洪水期流速不致過高，枯水期仍能保持2.7 m水深。在圣路易斯河及其上游約750km的河段上修建有30個(gè)閘壩，上游圣安東尼船閘至開羅的1 360 km區(qū)間建有29個(gè)梯級(jí)閘壩。支流俄亥俄河從匹茲堡到開羅1 579km，水位落差170m，設(shè)有19個(gè)梯級(jí)。由于地理形勢(shì)等原因，已建和計(jì)劃修建的以防洪為主的水庫并不多，俄亥俄河流域只在支流田納西河上有以防洪為主的水庫，且控制面積不大。密蘇里河上建有7座大水庫，大都以發(fā)電為主。

密西西比河下游防洪主要依靠的是堤防和分洪工程。分洪工程有兩類：一類是分洪道工程（也是主要的工程），20世紀(jì)共修建了3處，即新馬德里分洪道、阿特察法拉亞分洪道，以及邦尼特卡雷分洪道；另一類是回水 臨 時(shí) 蓄 洪 區(qū) （Backwater Leveed Area），建在支流匯入干流的尾閭地區(qū)，即白河河口臨時(shí)蓄洪區(qū)和坦薩斯—柯柯德里亞臨時(shí)蓄洪區(qū)。此類工程可防御一般性洪水，在大洪水時(shí)則用于臨時(shí)蓄洪。

③洪水管理階段

近幾十年，隨著城市不斷擴(kuò)大，人口不斷集中，人們發(fā)現(xiàn)洪水所造成的損失比以前有增無減，于是不斷要求提高江河的防洪標(biāo)準(zhǔn)以獲得眼前的安全，直到再次發(fā)生洪水泛濫時(shí)釀成更大的悲劇。因此，新的防洪減災(zāi)思路逐漸被提出。

20世紀(jì)40年代，美國(guó)人吉爾伯特·懷特在《調(diào)整人與洪水的關(guān)系》一書中提出了防洪不應(yīng)只采取單一的措施，應(yīng)將各種策略加以組合運(yùn)用，以期達(dá)到合理有效的防洪目的。這些策略包括：地面抬升（Land elevation）、削弱洪水（Flood abatement）、防御洪水（Flood protection）、 應(yīng)急措施（Emergency measures）、 耐水建筑物（Structure adjustment）、土地利用再調(diào)整（Land use readjustment）、 社 會(huì) 救 濟(jì)（Public relief）、洪水保險(xiǎn)（Insurance）。這種協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系的思想，標(biāo)志著考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等約束因素管理洪水而非控制洪水、減輕而非消除洪水影響的防洪觀念的形成。明確提出了非工程防洪措施在防洪中的作用，即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)、法律等綜合管理措施，并形成了較完整的洪水管理體系，即后來的洪泛區(qū)管理體系。

1950年，水資源政策委員會(huì)提出聯(lián)邦洪水管理必須考慮洪泛區(qū)區(qū)劃和洪水預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)。1951年堪薩斯河及密蘇里河流域發(fā)生洪災(zāi)后，曾試圖設(shè)立聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)計(jì)劃 （Federal Flood Insurance Program），因未得到議會(huì)和保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的認(rèn)可而擱淺。1953年田納西河流域管理局（TVA）開始實(shí)施區(qū)域洪泛區(qū)管理援助計(jì)劃，為地方提供制定洪泛區(qū)管理法規(guī)的技術(shù)援助，推進(jìn)了洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)土地利用法規(guī)的建設(shè)和非工程措施的應(yīng)用。1959年3月TVA向美國(guó)參議院提交了題為國(guó)家減災(zāi)計(jì)劃的報(bào)告書，建議在全國(guó)范圍內(nèi)推廣田納西河流域的洪泛區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃是美國(guó)國(guó)會(huì)根據(jù)1968年通過的國(guó)家 《洪水保險(xiǎn)法》建立的，國(guó)家防洪保險(xiǎn)計(jì)劃包含兩個(gè)原則：a.鼓勵(lì)州和地方政府在規(guī)劃未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)時(shí)避開洪水災(zāi)害區(qū)，將“抗拒洪水”的方針改為“給洪水讓路”的方針；b.使公眾能以承擔(dān)得起的保險(xiǎn)費(fèi)參加保險(xiǎn)。1973年通過的《防洪法（修訂案）》對(duì)該計(jì)劃作了進(jìn)一步的擴(kuò)大和修改，將自愿保險(xiǎn)改為強(qiáng)制保險(xiǎn)，促進(jìn)了洪水保險(xiǎn)在全國(guó)的推廣普及。聯(lián)邦防洪保險(xiǎn)單由聯(lián)邦救災(zāi)總署發(fā)行，但保險(xiǎn)單的銷售、保險(xiǎn)聯(lián)營(yíng)、理賠等均由私人保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)。1977年發(fā)布的 《洪泛區(qū)管理11988號(hào)總統(tǒng)令》明確了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在洪泛區(qū)管理中的責(zé)任和決策程序，以洪水保險(xiǎn)為主體的非工程防洪措施構(gòu)架形成。1994年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法》又對(duì)該計(jì)劃作了進(jìn)一步的修改。國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃通過社區(qū)、保險(xiǎn)業(yè)等的參加，每年減少洪災(zāi)損失大約8億美元。此外，按照國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的建筑標(biāo)準(zhǔn)建造的建筑物要比不遵守該標(biāo)準(zhǔn)的建筑物遭受的損失小得多，大約為77%。而且，每付3美元洪水保險(xiǎn)金就可少付1美元的救災(zāi)款。

④人水和諧階段

從1993年密西西比河大洪水的重創(chuàng)到2005年新奧爾良洪水的打擊，美國(guó)人意識(shí)到了任何防洪工程都是有風(fēng)險(xiǎn)的。不管標(biāo)準(zhǔn)多高，都不可能萬無一失。在兩百余年的治水歷史中，每一次慘重的災(zāi)害都導(dǎo)致了一部防洪方面法律的修改與頒布。在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保障環(huán)境安全的同時(shí)，美國(guó)也在逐步調(diào)整著防洪政策，總結(jié)失敗的教訓(xùn)，以達(dá)到人與河流和諧相處。

三、密西西比河的防洪經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)防洪的指導(dǎo)思想是以修建高標(biāo)準(zhǔn)防洪工程為基礎(chǔ)，直接控制洪水，同時(shí)重視稀遇洪水時(shí)的非工程防洪措施，加強(qiáng)洪泛區(qū)的分區(qū)管理，實(shí)行洪水保險(xiǎn)、洪水預(yù)警和臨時(shí)遷移等措施，從而達(dá)到防洪減災(zāi)的目的。密西西比河防洪的歷史經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：

1.防洪標(biāo)準(zhǔn)高

美國(guó)的防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍較高，防洪工程措施中，堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)中普通堤防一般為50年一遇，重要堤防（聯(lián)邦堤防）為100年一遇～200年一遇，重要城市堤防標(biāo)準(zhǔn)為300年一遇～500年一遇。從這一點(diǎn)可以看出，美國(guó)在防洪工程建設(shè)的指導(dǎo)思想上并不是一味追求高標(biāo)準(zhǔn)，而是把工程標(biāo)準(zhǔn)確定在一個(gè)合理的水平上。防洪非工程措施中，洪泛區(qū)管理的標(biāo)準(zhǔn)為100年一遇。

2.先進(jìn)的流域防洪管理

陸軍工程師團(tuán)是美國(guó)密西西比河承擔(dān)防洪任務(wù)的核心部門。陸軍工程兵團(tuán)統(tǒng)一負(fù)責(zé)美國(guó)主要河流的防洪、航道整治、水力發(fā)電、城市和工業(yè)用水、農(nóng)田灌溉和環(huán)境保護(hù)等，在流域開發(fā)實(shí)施的過程中綜合平衡各方利益，保證了密西西比河發(fā)生洪水災(zāi)害時(shí)統(tǒng)一的管理以及高效合理的開發(fā)。

3.高科技的運(yùn)用

長(zhǎng)期以來，美國(guó)聯(lián)邦十分重視高科技手段在各行各業(yè)的運(yùn)用。設(shè)置在維克斯堡的水道試驗(yàn)站建有世界最大的內(nèi)河模型—密西西比河水系整體模型，該模型占地達(dá)4 000 hm2，以模擬方式研究防洪方案和河勢(shì)規(guī)劃。物理模型及數(shù)值模擬能復(fù)演歷史上的大洪水，預(yù)演可能發(fā)生的更大洪水。

4.完善的法制體系

國(guó)會(huì)的第一部水法始于1824年的《河道和港口法》，授權(quán)工程師團(tuán)疏浚密西西比河及其支流俄亥俄河。在1860—1890年間開發(fā)密西西比河流域時(shí)，陸續(xù)出臺(tái)了《鼓勵(lì)西部植樹法》《沙漠土地法》等法律，規(guī)定要獲得開發(fā)土地的權(quán)利，必須以在那里植樹種草、修建灌溉渠道，并以達(dá)到一定規(guī)模為前提。1917年國(guó)會(huì)通過了《防洪法》，號(hào)召進(jìn)一步修建堤防，并與地方分?jǐn)偼顿Y。1927年的特大洪水后，于1928年美國(guó)又修訂了《防洪法》，該法案規(guī)定由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定明確的防洪方案，并批準(zhǔn)了密西西比河及其支流（MR&T）上的工程項(xiàng)目。1928年防洪法案是美國(guó)第一個(gè)綜合性的防洪和航行法案，對(duì)后來密西西比河的開發(fā)發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用，對(duì)美國(guó)防洪和內(nèi)河運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。1936年國(guó)會(huì)又批準(zhǔn)了第一個(gè)綜合防洪法令，以后在1938年、1944年、1950年、1954年、1958年、1965年和1966年分別經(jīng)過幾次修改，1968年又通過國(guó)家洪水保險(xiǎn)法。在實(shí)行國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃以前，國(guó)家對(duì)洪災(zāi)的反應(yīng)通常局限在建設(shè)防洪工程，如大壩、堤防、海堤等，同時(shí)對(duì)洪災(zāi)受害人提供災(zāi)難救濟(jì)。這種方法既沒有減少損失，也沒有減少不明智的開發(fā)行為。在某些情況下，甚至還促進(jìn)了這種開發(fā)，還會(huì)導(dǎo)致公眾不購買保險(xiǎn)公司的洪災(zāi)保險(xiǎn)，以及忽視能減少洪災(zāi)損失的建筑技術(shù)等。國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃通過社區(qū)、保險(xiǎn)業(yè)和貸款業(yè)參加，有效地推進(jìn)了防洪保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)，按照國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的建筑標(biāo)準(zhǔn)建造的建筑物比一般建筑物在遭遇洪水時(shí)遭受的損失要小得多。至此，美國(guó)的防洪立法形成了較為完整的體系。

四、密西西比河防洪歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)長(zhǎng)江流域防洪的啟示

長(zhǎng)江是我國(guó)最大的河流，也是世界著名的河流。然而，長(zhǎng)江流域頻繁而嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害始終威脅著流域內(nèi)的廣大地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的中下游平原地區(qū)。洪災(zāi)制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，嚴(yán)重影響生態(tài)與環(huán)境安全，一直是中華民族的心腹之患。借鑒美國(guó)密西西比河防洪的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)照我國(guó)長(zhǎng)江流域的具體情況，得到如下啟示：

1.提高防洪能力迫在眉睫

與密西西比河堤防相比，我國(guó)堤防防洪體系十分薄弱，當(dāng)務(wù)之急是提高堤防防御標(biāo)準(zhǔn)。1998年洪水過后，國(guó)家投入大量資金進(jìn)行長(zhǎng)江堤防建設(shè)，經(jīng)過幾年建設(shè)及三峽水庫的蓄水運(yùn)行，長(zhǎng)江中下游堤防防御洪水能力有了較大提高。隨著防洪水位的抬高，工程風(fēng)險(xiǎn)也在加大，出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)洪水災(zāi)害的潛在風(fēng)險(xiǎn)也將加大。因此防洪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該因地制宜，根據(jù)流域特點(diǎn)來制定。同時(shí)，還要加強(qiáng)河道整治、長(zhǎng)江干流控制性工程建設(shè)以及水土保持等其他工程措施的建設(shè)，在抓緊各項(xiàng)防洪工程措施建設(shè)的同時(shí)，還必須抓緊長(zhǎng)江防汛信息系統(tǒng)、防洪調(diào)度決策支持系統(tǒng)、模型模擬實(shí)時(shí)決策系統(tǒng)等高科技的研究與運(yùn)用。

2.合理運(yùn)用洪水保險(xiǎn)

洪水保險(xiǎn)是美國(guó)采取的一項(xiàng)非常重要的防洪措施，它可以將部分地區(qū)一次性遭受的洪災(zāi)損失在較大的范圍和較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?，使投保戶受?zāi)后能及時(shí)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有利于盡快恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園。我國(guó)洪水保險(xiǎn)尚處于積極探索階段，探索出適合我國(guó)國(guó)情的洪水保險(xiǎn)辦法必將對(duì)我國(guó)防洪減災(zāi)起到積極的作用。

3.加強(qiáng)立法和執(zhí)法，確保各項(xiàng)防洪措施有法可依，有法必依

密西西比河防洪體系中法律體系比較完善。我國(guó)水利法規(guī)起步較晚，很多法律法規(guī)不完善，甚至有漏洞，缺乏監(jiān)督和執(zhí)法手段，使一些違反法律規(guī)定的行為難以依法處罰，使水管理缺乏法律的有力支持。因此，應(yīng)在完善今后的防洪體系中加強(qiáng)法制的建設(shè)，確保一切防洪措施有法可依，有法必依。

4.轉(zhuǎn)變防洪觀念，實(shí)現(xiàn)人水和諧

近年，美國(guó)逐漸把目光更多地關(guān)注在對(duì)洪泛區(qū)的管理上，目前美國(guó)在水管理中十分注重 “人與水和諧共處”“回歸自然”“修復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)”等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)近年倡導(dǎo)的“人水和諧”也表明我國(guó)防洪觀念已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變，已經(jīng)由單純的控制洪水向與洪水和諧相處轉(zhuǎn)變。

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