徐成波

（中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京）

自從20世紀90年代我國建立第一個現(xiàn)代意義上的農(nóng)民用水戶協(xié)會以來，隨著農(nóng)村稅費改革及水利工程管理體制改革的推進，以及國家對農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的增加，農(nóng)民用水戶協(xié)會快速發(fā)展。統(tǒng)計資料顯示，目前全國已建立5萬多個農(nóng)民用水戶協(xié)會，其中在民政部門注冊登記的有2萬余個。這些用水戶協(xié)會運行方式各異，即便是同一個行政區(qū)域內(nèi)或同一個灌區(qū)內(nèi)的用水戶協(xié)會，在組織形態(tài)、工程管理、供水配水、水費計收等方面也會有較大的差異。因此，為了對形態(tài)各異的用水戶協(xié)會進行分析研究，有必要將用水戶協(xié)會從不同角度進行分類。

一、用水戶協(xié)會分類

1.按水資源條件劃分用水戶協(xié)會

用水戶協(xié)會水資源條件主要有3種，即水資源依賴型、水資源自給型和水資源補充型。

（1）“水資源依賴型”用水戶協(xié)會

“水資源依賴型”用水戶協(xié)會，指用水戶協(xié)會主要依靠國有供水單位供水，用水戶協(xié)會或農(nóng)戶沒有或者僅有很少的自有水源。這種用水戶協(xié)會在組建及運行過程中多依靠供水單位的支持，供水單位對其有較強的監(jiān)督。由于供水單位對用水戶協(xié)會的供水處于主導地位，使得其對用水戶協(xié)會內(nèi)部事務(wù)有很大影響，能夠參與或主導用水戶協(xié)會的決策，甚至有些用水戶協(xié)會的負責人是供水單位職工?！八Y源依賴型”用水戶協(xié)會主要分布于西北、華北等干旱半干旱地區(qū)的大中型灌區(qū)，用水戶協(xié)會負責管理灌區(qū)末級渠系。

（2）“水資源自給型”用水戶協(xié)會

“水資源自給型”用水戶協(xié)會，指用水戶協(xié)會自己有獨立的水源，如小型水庫、塘壩、機井或小型泵站等，協(xié)會灌溉系統(tǒng)自成體系，用水戶協(xié)會負責管理整個灌溉系統(tǒng)。用水戶協(xié)會組建及運行過程中多依靠村組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由村干部擔任用水戶協(xié)會負責人的情況較多。由于沒有大中型國有供水單位供水，用水戶協(xié)會的灌溉保證率較低?！八Y源自給型”用水戶協(xié)會在小型灌區(qū)中較多見，一般以小型灌區(qū)為范圍建立用水戶協(xié)會。

（3）“水資源補充型”用水戶協(xié)會

“水資源補充型”用水戶協(xié)會，指用水戶協(xié)會擁有一定的水源，在自身水源不足時，引用國有供水單位的水作為補充?！八Y源補充型”用水戶協(xié)會，在南方大中型灌區(qū)及北方井渠結(jié)合灌區(qū)較多，協(xié)會負責管理大中型灌區(qū)末級渠系及協(xié)會范圍內(nèi)的小型水源工程等。

2.按農(nóng)業(yè)水費計收方式劃分用水戶協(xié)會

這里說的“農(nóng)業(yè)水費”專指國有供水單位及用水戶協(xié)會向農(nóng)戶收取的水費，不包括用水戶協(xié)會以下的組織（如用水小組、村委會等）收取的水費。農(nóng)業(yè)水費并不一定等于農(nóng)戶實際支付的灌溉費用。因為在有些地區(qū)，無論是國有供水單位還是用水戶協(xié)會，都很難直接配水到戶，農(nóng)戶除了向供水單位或用水戶協(xié)會繳納水費之外，可能還要向用水小組的配水人員支付服務(wù)費，或者還要支付其他水源費用，甚至有些地方還有不合理收費。

農(nóng)業(yè)水費計收方式包括水費的構(gòu)成、水價的制定、水費收取主體、水費收取程序等。不同灌區(qū)其農(nóng)業(yè)水費計收方式千差萬別，形式多樣。國有水管單位、用水戶協(xié)會及當?shù)卣?、村組織等在農(nóng)業(yè)水費計收上的權(quán)責也各異。

在農(nóng)業(yè)水費構(gòu)成上，有的地區(qū)只計收國有水費；有的地區(qū)將國有水費和末級渠系水費合二為一計收；有的地區(qū)將國有水費和末級渠系水費分開計收。在農(nóng)業(yè)水費收費主體上，有的地區(qū)由用水戶協(xié)會收?。挥械牡貐^(qū)由國有供水單位收??；還有的地區(qū)其國有水費由供水單位收取，群管水費由用水戶協(xié)會收??；有的地區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組織收取。在水價制定上，國有水價一般實行政府指令價；對于末級渠系水價，有的地區(qū)實行政府指令價，有的地區(qū)實行政府指導價，有的地區(qū)水費標準由協(xié)會通過民主協(xié)商自主定價。在農(nóng)業(yè)水費計量上，有的地區(qū)無計量，完全按面積收取水費；有的地區(qū)在國有工程和群管工程接口處計量；有的地區(qū)在末級渠系計量；有的地區(qū)國有水費計量點與群管水費計量點在同一個位置，有的在不同位置。

農(nóng)業(yè)水費構(gòu)成是水費計收方式的主要方面。根據(jù)農(nóng)業(yè)水費構(gòu)成，可將用水戶協(xié)會水費計收分成兩大類，即“兩費制”和“協(xié)會綜合水費制”，與此相對應，用水戶協(xié)會也分成兩類。

二、用水戶協(xié)會水費計收方式與其運行形態(tài)分析

1.“兩費制”農(nóng)業(yè)水費計收方式

（1）“兩費制”農(nóng)業(yè)水費

“兩費制”農(nóng)業(yè)水費指農(nóng)業(yè)水費由兩部分組成，即國有水費和末級渠系水費（有些地方稱群管費、斗管費、末級渠系維護費等；有些地方末級渠系水費由多項費用組成）。末級渠系水費主要用于用水戶協(xié)會灌溉工程的維修養(yǎng)護、配水人員報酬、辦公費用等。

一般來說，“兩費制”用水戶協(xié)會的供水基本上依靠國有供水單位，即屬于“水資源依賴型”用水戶協(xié)會。在北方干旱缺水地區(qū)比較多，如山西、陜西、新疆、甘肅等地。

在實施水管體制改革以前，許多國有供水單位已經(jīng)直接供水到支渠口或斗渠口，支口或斗口以下由村組管理。隨著水管體制改革的推進，在供水單位主導下，支口或斗口以下成立了用水戶協(xié)會。

在“兩費制”用水戶協(xié)會中，國有工程供水價格實行政府指令價，國有水費一般由國有供水單位直接向農(nóng)戶收取，國有水費不納入用水戶協(xié)會財務(wù)核算范圍。

末級渠系水費原則上由用水戶協(xié)會向農(nóng)戶收取。目前大部分用水戶協(xié)會由于成立時間短，與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系還沒有完全理順；而且在西北、華北等干旱缺水地區(qū)，農(nóng)業(yè)供水和水費計收顯得更為重要。末級渠系水費的計價、計收、管理、使用等對供水單位和農(nóng)戶來說都是比較敏感的事，因此，目前末級渠系水費由國有供水單位代收代管的現(xiàn)象比較普遍，即末級渠系水費由水管單位統(tǒng)一收取、統(tǒng)一管理。水管單位對農(nóng)戶應交的國有水費和末級渠系水費分別核算、一并收取，并由供水單位或用水戶協(xié)會開票到農(nóng)戶。協(xié)會按規(guī)定向水管單位申請使用末級渠系水費。國有水管單位代收代管末級渠系水費可以看成是個過渡過程，隨著用水戶協(xié)會運行逐漸規(guī)范，制度完善、管理透明后，國有供水單位應逐漸退出對末級渠系水費的代收代管，而應由用水戶協(xié)會直接向農(nóng)戶計收，自主管理，并接受農(nóng)戶監(jiān)督。

（2）末級渠系水價定價方式

目前有些地區(qū)，特別是北方地區(qū)，逐漸將末級渠系水價納入到政府價格管理范圍。國家發(fā)改委、水利部于2005年發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)末級渠系水價管理的通知》，要求將農(nóng)業(yè)末級渠系水價納入政府價格管理范圍。目前末級渠系水價的核定方式有“政府指令價”和“政府指導價”兩種。前者，末級渠系水費標準的具體數(shù)值由當?shù)卣y(tǒng)一規(guī)定；后者，末級渠系水費標準由用水戶協(xié)會在政府規(guī)定的范圍內(nèi)自主商定。

“末級渠系水價由政府定價”，政府的初衷是為了規(guī)范末級渠系水費計收，取消不合理收費，保護農(nóng)民利益。然而，如果實行政府定價，政府很難對每個協(xié)會都測算水價成本，只能針對整個灌區(qū)測算平均成本，在此基礎(chǔ)上制定水價。由于用水戶協(xié)會的工程條件、水資源條件的差異，導致用水戶協(xié)會運行維護成本的差異，統(tǒng)一規(guī)定的末級渠系水價并不一定能與每個用水戶協(xié)會的運行維護成本相符。筆者認為，“末級渠系水價由政府定價”應該是個過渡過程，實行政府指導價比較合適。而且，《水利工程供水價格管理辦法》也指出，“政府鼓勵發(fā)展的民辦民營水利工程供水價格，實行政府指導價。”對于運行較為規(guī)范的用水戶協(xié)會，應逐步賦予其自主制定末級渠系水價的權(quán)利。

（3）典型的“兩費制”農(nóng)業(yè)水費計收方式及其使用程序

以新疆三屯河灌區(qū)為例來描述“兩費制”農(nóng)業(yè)水費計收方式。

①灌區(qū)基本情況

三屯河灌區(qū)總灌溉面積5.18萬hm2（包含兵團灌區(qū)），地方灌區(qū)種植面積3.13萬hm2，自2005年以來共組建用水戶協(xié)會38個，地方灌區(qū)用水戶協(xié)會覆蓋率達100%。

②灌區(qū)水價政策

灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費由國有水費和末級渠系維護費 （或稱末級渠系水費）構(gòu)成，而農(nóng)戶實際支出的水費還包括井水費、外引水費等，各農(nóng)戶情況不一，本文不展開描述，僅描述灌區(qū)水費計收方式。

三屯河灌區(qū)2005年起執(zhí)行農(nóng)業(yè)供水國有水價0.089 04元/m3（斗口計量）。另外，灌區(qū)實施用水定額管理，超定額累進加價。全灌區(qū)統(tǒng)一用水定額480m3/畝（7200m3/hm2，斗口水量），超定額按1.5倍價格即0.134元/m3計收水費。二輪承包地以外的其他土地也按0.134元/m3計收水費。

2007年開始執(zhí)行末級渠系水價0.024元/m3，按斗口計量結(jié)算。2007—2008年，按照自愿和動員相結(jié)合，用水戶協(xié)會召開會員代表會議，“一事一議”，在不高于0.024元/m3的前提下計收末級渠系水費，具體收費標準由各協(xié)會自行商定，2009年所有協(xié)會按0.024元/m3計收末級渠系水費。

③農(nóng)業(yè)水費收繳及使用

國有水費由水管單位直接向農(nóng)戶收取。各水管站設(shè)有收費大廳，每輪灌溉前，農(nóng)戶主動去收費大廳預交水費，管理處向農(nóng)戶開具財政監(jiān)制的“非稅收入收據(jù)”。國有水費實行“收支兩條線”管理，由水管單位上繳財政。

末級渠系維護費由協(xié)會委托水管單位代為收取，并與國有水費一并收取。由水管站向農(nóng)戶開具末級渠系維護費專用收據(jù) （三屯河管理處監(jiān)制，加蓋協(xié)會章），末級渠系水費存入用水戶協(xié)會銀行賬戶。

末級渠系維護費使用程序：經(jīng)用水戶協(xié)會“一事一議”后，提出申請，經(jīng)村理財小組組長、村書記、用水戶協(xié)會會長、水管站站長簽字后開支，其中2 000元以上的開支需經(jīng)分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長簽字。用水戶協(xié)會每年向水管站繳納600元末級渠系維護費用。

三屯河流域管理處建立了農(nóng)業(yè)水費管理計算機系統(tǒng)，記錄和管理每戶農(nóng)戶每輪水量及水費計收。各水管站與管理處中心管理站通過網(wǎng)絡(luò)通信，實時更新數(shù)據(jù)。每輪用水結(jié)束后，管理處打印農(nóng)戶用水清單，并送每個用水戶協(xié)會張榜公布。

2.“協(xié)會綜合水費制”農(nóng)業(yè)水費計收方式

（1）“協(xié)會綜合水費制”農(nóng)業(yè)水費

“協(xié)會綜合水費制”，指用水戶協(xié)會將國有工程水費作為協(xié)會運行成本之一，納入?yún)f(xié)會財務(wù)核算，協(xié)會根據(jù)運行成本核定水費標準并直接向農(nóng)戶計收水費。用水戶協(xié)會作為獨立的法人實體，與國有供水單位是水的買賣關(guān)系，并按照協(xié)議向供水單位支付水費。用水戶協(xié)會內(nèi)部實行獨立的成本核算，成本包括向供水單位購水費、灌溉工程維修養(yǎng)護費用、協(xié)會配水人員費用、辦公費用等。用水戶協(xié)會水費成本核算一般不包括工程折舊及大修，工程改造及大修一般通過國家補助或農(nóng)民籌資投勞解決。水費標準一般由協(xié)會內(nèi)部民主商定，有些地區(qū)需要報政府批準或備案。用水戶協(xié)會負責國有供水口以下工程管理、配水、水費計收等，國有供水單位一般不與農(nóng)戶直接發(fā)生供水和收費關(guān)系。

“協(xié)會綜合水費制”在“水資源自給型”及“水資源補充型”用水戶協(xié)會中比較常見，在南方地區(qū)較為普遍?！八Y源自給型”用水戶協(xié)會與“水資源補充型”用水戶協(xié)會在水費計收上的區(qū)別，只是在水費成本構(gòu)成中，前者沒有“國有水費”這一項，其他并無差異。

“水資源依賴型”用水戶協(xié)會，也有少數(shù)嘗試“協(xié)會綜合水費制”的，如新疆的農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目區(qū)——頭屯河灌區(qū)南頭工用水戶協(xié)會。該協(xié)會面向農(nóng)戶的水費只有一項，即將國有水費和末級渠系水費合二為一，水價為 0.082元/m3，在農(nóng)渠口計量，由用水戶協(xié)會直接向農(nóng)戶計收；用水戶協(xié)會再向國有供水單位上繳國有水費，水價為0.054元/m3，在支渠口計量。

（2）典型的“協(xié)會綜合水費制”農(nóng)業(yè)水費計收方式

以湖南鐵山灌區(qū)井塘用水戶協(xié)會為例，來描述“兩費制”農(nóng)業(yè)水費計收方式。

①井塘用水戶協(xié)會基本情況

井塘農(nóng)民用水戶協(xié)會一條引水渠從崩山分干引水，在引水渠進口向供水單位——岳陽縣渠道管理所計量繳費。

用水戶協(xié)會內(nèi)工程分3級管理，責任清晰。第一，協(xié)會5名執(zhí)委負責引水渠、2座水庫、3條主干渠、3座機埠的日?？醋o和運行，實行三包，包清淤排障維修（農(nóng)戶不用投勞）、安全度汛、灌溉配水（配水到用水小組）；第二，支渠由各村村委負責組織維修養(yǎng)護，由用水小組按田畝組織出工；第三，87個山塘和田間渠道由各用水小組組織農(nóng)戶維修養(yǎng)護。

農(nóng)戶實際繳納的灌溉費用包括兩部分：一是繳納協(xié)會的水費，即本文中所定義的“農(nóng)業(yè)水費”；二是交用水組長的配水服務(wù)費。

②協(xié)會水費計收

a.協(xié)會收取的水費

協(xié)會水費標準根據(jù)運行成本獨立核算。協(xié)會水費構(gòu)成包括：購供水單位水費、執(zhí)委工資、工程運行維護費（包括機埠提水電費）、辦公管理費等。協(xié)會向岳陽縣渠道管理所按0.032元/m3購水，在協(xié)會引水渠進口計量。協(xié)會水費按面積收取，水價則根據(jù)協(xié)會的運行成本民主協(xié)商確定，以 19元/畝（285元/hm2）作為基準價，每年略有浮動，如2008年為19元，2009年為22元。協(xié)會根據(jù)各用水小組利用自有水源（塘壩等）水量情況確定每個小組的水費。自有水源多的小組交協(xié)會的水費適當少些。關(guān)于水費基準價及各組水費標準，每年年終召開協(xié)會代表大會確定。水費收取的程序是：農(nóng)戶→用水小組（組長收）→協(xié)會。用水小組開具收據(jù)（三聯(lián)單）給每個農(nóng)戶，并將其中一聯(lián)交協(xié)會，協(xié)會核對小組的總水費及每個農(nóng)戶的水費，并向小組開具水費收據(jù)。年終，協(xié)會將各小組的用水情況及水費收繳情況通過墻報公布。各用水小組將本用水組的用水及水費收繳情況作為村務(wù)公開的一部分向村民公布。農(nóng)戶一般9月份交一次水費，年終結(jié)算水費。如果協(xié)會外購水量大，需要農(nóng)戶在7月用水高峰前預交。

b.用水小組收取的灌溉服務(wù)費

支渠以下的配水由用水組組長負責，配水到每個農(nóng)戶，一般情況下農(nóng)戶不用去田間參與放水。所以，用水組向農(nóng)戶收取一定的灌溉服務(wù)費。灌溉服務(wù)費用標準，按照灌溉面積、渠道長度及水源的復雜程度，由用水組所有農(nóng)戶民主協(xié)商確定。一般在5～10 元/畝（75～150 元/hm2），農(nóng) 戶直 接交用水組長。

協(xié)會水費收取線條清晰，監(jiān)督到位。農(nóng)戶實際承擔的水費，即協(xié)會水費和小組配水服務(wù)費，兩項之和為 25～35 元/畝（375～525 元/hm2），而且協(xié)會及用水小組能保證灌溉服務(wù)質(zhì)量。

三、“協(xié)會綜合水費制”是用水戶協(xié)會農(nóng)業(yè)水費計收的發(fā)展方向

目前，大部分實施“兩費制”的用水戶協(xié)會其末級渠系水費由國有供水單位代收代管，用水計量由國有供水單位負責，而且“兩費制”中的“國有水費”和“末級渠系水費”在同一計量位置。很多實施“兩費制”的灌區(qū)，國有供水單位與用水戶協(xié)會分界計量點控制的面積較大，有的協(xié)會灌溉面積達到萬畝以上，如果農(nóng)戶的用水量也只是在協(xié)會進水口計量，則很難做到農(nóng)戶之間的用水公平和促進節(jié)約用水，因此，對農(nóng)戶用水的計量點有必要下移。但是，國有供水單位的管理權(quán)限在協(xié)會進水口計量點以上，而且，由于受其財力人力的制約，國有供水單位很難將計量點下移到協(xié)會進水口以下的工程。如新疆的頭屯河灌區(qū)，雖然出臺了計收末級渠系水費的政策，并要求在農(nóng)渠口計量，但目前還只能在支渠口即國有供水單位與用水戶協(xié)會的分界點計量。

在用水戶協(xié)會管理的工程上設(shè)置二級計量點，只能由用水戶協(xié)會自己來管理，并將二級計量點作為向農(nóng)戶計收水費的依據(jù)，由用水戶協(xié)會來收取水費，包括“國有水費”和“末級渠系水費”。問題是，以前的國有水費計收是以國有水管單位與用水戶協(xié)會的分界點作為計量點，在二級計量點上的“國有水價”與兩級計量點之間的水損有關(guān)，由此問題就變復雜了。在目前的工程管理權(quán)責劃分下，國有水費計量點不可能下移，也沒必要下移，仍然應該在國有水管單位與用水戶協(xié)會的分界點計量，具體辦法是改變“國有水費”的計收對象，將向農(nóng)戶計收改為向協(xié)會計收，協(xié)會以二級計量點為依據(jù)再向農(nóng)戶計收。這樣，水費計收模式就從“兩費制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)會綜合水費制”。

如果國有供水單位與用水戶協(xié)會之間的計量點控制范圍過大，以“兩費制”方式計收水費，是很難實現(xiàn)計量到戶的。

對于國有供水單位管理較深入，俗稱“一竿子插到底”，而且國有工程與群管工程分界計量點控制面積較小、基本能實現(xiàn)計量到戶的灌區(qū)，實行“兩費制”是可行的。但是，用水戶協(xié)會作為獨立的社團法人，應鼓勵協(xié)會自主管理。隨著協(xié)會運行逐漸規(guī)范，末級渠系水費的管理也應逐漸移交協(xié)會，“協(xié)會綜合水費制”是用水戶協(xié)會水費計收的發(fā)展方向。

[1]鄭通漢，王文生.水利工程供水價格核算研究[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[2]農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點培訓講義[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[3]農(nóng)民用水戶協(xié)會理論與實踐[M].南京：河海大學出版社，2005.

[4]徐成波.組建農(nóng)民用水戶協(xié)會應注意的問題[J].中國水利，2007（9）.

[5]說說咱們農(nóng)民用水戶協(xié)會的事[M].北京：中國水利水電出版社，2008.