熊德蘭

（江西省宜春市水利局，336000，宜春）

宜春市位于江西省西北部,耕地面積為34.67萬(wàn)hm2，是農(nóng)業(yè)和水利大市。境內(nèi)以丘陵、山地為主，氣候溫和，雨量充沛，河流眾多，水系發(fā)達(dá)，水利工程數(shù)量多，分布廣，種類全，已建成各類水利工程3萬(wàn)多座（處），基本形成蓄、引、提、排、擋相結(jié)合，防洪、灌溉、排澇、發(fā)電和水土保持兼顧，大中小型并舉的較為完整的水利工程體系，水利工程建設(shè)為宜春經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了可靠的防洪安全和水資源保障。

一、全市小農(nóng)水工程建設(shè)與管理工作成效

1.大力開展小農(nóng)水工程建設(shè)

2005—2008年，全市小型農(nóng)田水利工程共投入9 569萬(wàn)元，其中中央和省級(jí)小農(nóng)水建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金4 838萬(wàn)元，實(shí)施小農(nóng)水項(xiàng)目279個(gè)，受益面積1.25萬(wàn)hm2，年增加糧食生產(chǎn)能力1678萬(wàn)kg，農(nóng)民人均年增收65元。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱、抗旱保灌能力較低的狀況得到明顯改善，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益顯著。主要做法是：

政府主導(dǎo)。全市各級(jí)政府都將加強(qiáng)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為年度重點(diǎn)民生工程來(lái)督辦，并做到每個(gè)縣（市、區(qū)）用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金每年不少于100萬(wàn)元，同時(shí)把小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)。

科學(xué)規(guī)劃。從2008年開始，全市以縣為單位，在摸清轄區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利灌溉工程現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制農(nóng)田灌溉工程規(guī)劃。目前全市10個(gè)縣市（區(qū)）全面完成縣級(jí)農(nóng)田灌溉規(guī)劃，經(jīng)省發(fā)改委、水利廳等7家單位組織專家審查批復(fù)，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。

加大投入。2009年奉新縣、高安市、袁州區(qū)列入全國(guó)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)投資5300萬(wàn)元。同時(shí)按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的原則，在不改變資金性質(zhì)和用途的前提下，積極整合各項(xiàng)涉及小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金，統(tǒng)籌安排，集中使用。此外，各地積極轉(zhuǎn)變工作方式，用民主管理替代行政命令，組建和規(guī)范農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，采取“一事一議”的方法，鼓勵(lì)和引導(dǎo)受益農(nóng)民興修小型農(nóng)田水利。

加強(qiáng)管理。明確村委會(huì)或農(nóng)村用水協(xié)會(huì)作為項(xiàng)目建設(shè)管理主體。規(guī)模較大的工程采取招標(biāo)投標(biāo)形式，由專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)場(chǎng)施工。投資較小的工程采取邀標(biāo)、議標(biāo)的形式，聘請(qǐng)專業(yè)施工隊(duì)伍施工，或承包給村委會(huì)和個(gè)人施工。同時(shí)水利部門在小農(nóng)水項(xiàng)目實(shí)施方案編制、工程技術(shù)設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督管理等方面做了大量細(xì)致工作，進(jìn)一步提高了工程質(zhì)量。

2.全力推進(jìn)小農(nóng)水改革

第一階段：加大水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。1996—2001年，通過(guò)承包、租賃、拍賣、股份合作等方式，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，確定各類工程的產(chǎn)權(quán)主體及其責(zé)、權(quán)、利。全市10946處小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了改革，置換資金1.44億元。

第二階段：推進(jìn)以組建農(nóng)村用水協(xié)會(huì)為重點(diǎn)的管理體制改革。2002年7月潦河灌區(qū)在奉新縣赤岸鎮(zhèn)諶坊村開展了農(nóng)村用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)，組建了第一個(gè)具有法人地位的農(nóng)村用水協(xié)會(huì)。2006年市政府在總結(jié)近140年歷史的萬(wàn)載縣鯉陂用水協(xié)會(huì)和奉新赤岸諶坊農(nóng)村用水協(xié)會(huì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面啟動(dòng)了小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度與管理體制改革。市政府印發(fā)了《關(guān)于小型農(nóng)村水利工程管理體制改革的實(shí)施意見》和《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村用水協(xié)會(huì)組建工作的指導(dǎo)意見》，按照“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)、規(guī)范管理、落實(shí)責(zé)任”的原則，分試點(diǎn)、推開、推廣三步進(jìn)行小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村用水協(xié)會(huì)組建。到2007年12月底，全市批準(zhǔn)成立農(nóng)村用水協(xié)會(huì)1213個(gè)。

第三階段：進(jìn)一步深化小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度與管理體制改革。2007年年底至今，全市以明晰產(chǎn)權(quán)為核心，以規(guī)范協(xié)會(huì)組建和運(yùn)行為重點(diǎn)，以“三有四權(quán)”（有產(chǎn)權(quán)證、社團(tuán)登記證、管護(hù)合同，明晰所有權(quán)、放開使用權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)管理權(quán)）為主要內(nèi)容，制定了《宜春市小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度與管理體制改革工作驗(yàn)收辦法》和《宜春市小型農(nóng)村水利設(shè)施權(quán)屬登記發(fā)證暫行管理辦法》。高安市率先在楊圩鎮(zhèn)梨塘村實(shí)施以“三有四權(quán)”為主要內(nèi)容的小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。梨塘村用水協(xié)會(huì)將村里26條支渠、51條斗渠，總長(zhǎng)30km的渠道產(chǎn)權(quán)分到了各家各戶，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證236份，簽訂管護(hù)合同302份，確保了“有人管事、有錢辦事”。

3.努力完善小農(nóng)水工程管理體制

2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，全市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站相繼撤銷，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅保留1～2名兼職水利員，人員經(jīng)常變換，農(nóng)村水利基層服務(wù)體系處于網(wǎng)破、線斷、人散的局面，嚴(yán)重影響了農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。2009年6月，市政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施辦法》，明確規(guī)定全市每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上設(shè)置1個(gè)水務(wù)站，為公益性全額撥款事業(yè)單位；定編2～4人，具體設(shè)置水利工程建設(shè)管理、防汛抗旱、水土保持、水資源管理等崗位；主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)水資源管理、水利工程建設(shè)管理和維護(hù)、水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)以及防汛抗旱調(diào)度管理和技術(shù)服務(wù)等公益性職能，并要求將人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算，落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策。辦法的出臺(tái)，解決了長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理單位體制不順、隊(duì)伍不穩(wěn)的突出問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村水利工程建設(shè)管理起到極大的促進(jìn)和保障作用。

二、當(dāng)前小農(nóng)水建設(shè)與管理工作中存在的突出問(wèn)題

1.現(xiàn)有投入規(guī)模與工程改造所需資金差距較大

根據(jù)全市農(nóng)田灌溉工程規(guī)劃，到2020年基本完成農(nóng)田灌溉工程建設(shè)和改造任務(wù)，需投資66.93億元?？磕壳暗耐度霠顩r，要基本解決農(nóng)田灌溉問(wèn)題，需要25年時(shí)間。

2.“一事一議”政策難以落實(shí)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化，大量青壯年外出打工，農(nóng)田水利基本建設(shè)勞動(dòng)力難組織，“一事一議”難度越來(lái)越大，小范圍的事好議、好組織，大一點(diǎn)范圍的事難議、難組織，或者是議而不決、決而不干，導(dǎo)致農(nóng)村水利欠賬多。

3.工程水費(fèi)計(jì)收困難

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施種糧補(bǔ)貼并逐步擴(kuò)大補(bǔ)助范疇并提高了標(biāo)準(zhǔn)。基層干部、群眾在應(yīng)不應(yīng)該繼續(xù)收繳水費(fèi)上出現(xiàn)了一些模糊認(rèn)識(shí)，正是由于沒有認(rèn)識(shí)到灌溉水費(fèi)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本這一性質(zhì)，造成全市水利工程水費(fèi)收取率相比稅費(fèi)改革前大幅度下滑。

4.農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作用還需增強(qiáng)

第一，基層群眾民主自治意識(shí)普遍不強(qiáng)，推廣普及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)需要一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程。第二，涉水事務(wù)由協(xié)會(huì)解決，水費(fèi)收入直接觸動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)利益，部分基層政府態(tài)度難以轉(zhuǎn)變。第三，協(xié)會(huì)自身機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和管轄范圍內(nèi)的小農(nóng)水工程缺乏有效資金扶持，大多數(shù)協(xié)會(huì)基本辦公條件不足，工程破損嚴(yán)重，無(wú)法正常開展管護(hù)工作。

5.工程建后管理跟不上，人為破壞嚴(yán)重

管理人員缺乏，農(nóng)田水利設(shè)施保護(hù)不善、破壞嚴(yán)重。如農(nóng)民在渠道兩旁墾地種植蔬菜等，不僅破壞了渠道的斷面，影響邊坡穩(wěn)定，還造成渠道淤積、倒塌。全市各地的固定提灌站設(shè)備經(jīng)常被盜。而對(duì)這樣一些破壞水利設(shè)施的案件偵破率相當(dāng)?shù)?，?duì)違法犯罪分子打擊不力，破壞水利設(shè)施的案件不斷發(fā)生。

三、幾點(diǎn)思考

1.要加快農(nóng)田水利立法，明確農(nóng)田水利建設(shè)管理體制

建議加快農(nóng)田水利立法進(jìn)程，確定農(nóng)田水利建設(shè)管理體制，確定中央與地方以及有關(guān)部門的事權(quán)劃分，確定社會(huì)組織和受益群眾在農(nóng)田水利建設(shè)管理中的法律地位和義務(wù)，建立良性投入機(jī)制和長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，形成全社會(huì)重視和參與農(nóng)田水利建設(shè)管理的強(qiáng)大合力。

2.要繼續(xù)加大農(nóng)田水利建設(shè)投入

一是進(jìn)一步加大中央財(cái)政小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金投入。建議中央擴(kuò)大小農(nóng)水補(bǔ)助資金額度，并繼續(xù)加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的重點(diǎn)支持力度。二是及時(shí)調(diào)整水利投資結(jié)構(gòu)。當(dāng)前隨著大江大河防洪體系不斷完善，專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固任務(wù)可在2010年完成，建議中央根據(jù)水利工程實(shí)際進(jìn)展情況及時(shí)調(diào)整水利行業(yè)投資結(jié)構(gòu)，將農(nóng)村水利工程建設(shè)作為重點(diǎn)，予以傾斜。

3.要協(xié)調(diào)整合涉農(nóng)資金

當(dāng)前，涉及農(nóng)田灌溉工程建設(shè)投入的有發(fā)改、水利、財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)發(fā)、扶貧等多個(gè)部門的項(xiàng)目，各部門的建設(shè)思路、工程側(cè)重不同，項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)時(shí)間也不一致，僅靠部門推動(dòng)資金整合難度較大。建議國(guó)家建立涉農(nóng)部門協(xié)商機(jī)制，共同組織編制各方認(rèn)可的農(nóng)田水利綜合規(guī)劃，出臺(tái)加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目資金整合的意見或辦法，以指導(dǎo)各級(jí)政府依托規(guī)劃、整合資金、集中投入，推進(jìn)農(nóng)田水利基本建設(shè)。

4.要扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)

建議制定扶持政策，加大投入，支持農(nóng)村用水協(xié)會(huì)健康發(fā)展，加強(qiáng)小型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理，促進(jìn)良性運(yùn)行。

5.要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層水利服務(wù)體系建設(shè)

建議出臺(tái)相關(guān)政策，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管單位的管理體制，明確職能，創(chuàng)新機(jī)制，配套措施，保障經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)基層水利隊(duì)伍建設(shè)，提升水利行業(yè)形象，促進(jìn)農(nóng)村水利事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。