王冠軍 ，陳 獻(xiàn) ，柳長順 ，張秋平 ，戴向前

（1.北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院，100875，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、新中國農(nóng)田水利發(fā)展歷程及存在的主要問題

新中國成立以來，我國農(nóng)田水利發(fā)展具有明顯的階段性特征，按各個時期農(nóng)田水利的建設(shè)重點、發(fā)展目標(biāo)和組織方式，大致可分為4個階段，分別為改革開放前（1949—1977年）、改革開放初期（1978—1987年）、深化改革時期（1988—2000年）、新世紀(jì)以來（2001年至今）。其中，改革開放前為農(nóng)田水利快速發(fā)展期，興建了一大批水庫、灌區(qū)，當(dāng)前運(yùn)行的農(nóng)田水利工程大多是這一時期建設(shè)的；改革開放初期為新中國成立后農(nóng)田水利發(fā)展的第一個低潮期，受包產(chǎn)到戶影響，出現(xiàn)了“徘徊的十年”；深化改革時期為農(nóng)田水利發(fā)展的又一個高潮期，實行了“兩工”制度；新世紀(jì)以來，中央政府不斷加大對農(nóng)田水利的投入，但因取消“兩工”，農(nóng)田水利總投入在2004年之前出現(xiàn)滑坡，2004年之后，滑坡勢頭得到有效遏制。

當(dāng)前，我國農(nóng)田水利工程總體上已有大的改善，但也存在一些突出問題，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是各類工程發(fā)展不平衡。大中型灌區(qū)骨干工程面貌逐步改善，但小型灌區(qū)及小型農(nóng)田水利工程的狀況普遍較差，小型水庫、山塘的淤積、病險情況最為突出。二是工程標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，灌區(qū)末級渠道襯砌率僅為11%左右，建筑物配套率約為30%，小型農(nóng)田水利工程完好率不足50%。

農(nóng)田水利制度方面存在的突出問題可以概括為 “三難”：資金籌措難、落實主體難、建管組織難。主要表現(xiàn)在三方面：一是農(nóng)田水利投入嚴(yán)重不足。“兩工”取消后，新的投入主體沒有落實到位，巨大的投入缺口尚未有效彌補(bǔ)；財政投入大幅度增加，但規(guī)模太小，按當(dāng)前投資強(qiáng)度，要完成大中型灌區(qū)骨干工程改造規(guī)劃任務(wù)，至少需要30年。二是農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制不健全。工程產(chǎn)權(quán)不明晰，維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)投入主體界定不清，有人用、沒人管現(xiàn)象還比較普遍。三是組織方式滯后，傳統(tǒng)組織方式與當(dāng)前形勢不相適應(yīng)，新機(jī)制尚未建立。

二、問題成因分析

造成上述問題的原因是多方面的，但從根本上分析，主要與我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、財稅、土地等領(lǐng)域發(fā)生的重大變化有關(guān)。改革開放30年來，我國在諸多領(lǐng)域進(jìn)行了重大改革與深度調(diào)整，而農(nóng)田水利建設(shè)與管理的體制機(jī)制改革明顯滯后，導(dǎo)致農(nóng)田水利的組織形式、投入方式與當(dāng)前形勢極不適應(yīng)。國家對此高度重視，采取了一系列對策措施予以挽救彌補(bǔ)，取得了積極成效，但形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨。

1.財稅體制改革造成中央與地方分配關(guān)系發(fā)生變化，農(nóng)田水利投入責(zé)任未作相應(yīng)調(diào)整，投入嚴(yán)重不足

農(nóng)田水利作為公共財政的重要支出領(lǐng)域，國家財稅體制改革對農(nóng)田水利的影響十分明顯。改革開放前，我國實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制，盡管經(jīng)歷了1958年工業(yè)企業(yè)經(jīng)營權(quán)下放、財稅體制改革等過程，但國家財政收入與支出一直由中央財政統(tǒng)一決策；改革開放初期進(jìn)行了第一次財稅體制改革，將“統(tǒng)收統(tǒng)支”調(diào)整為以“包干制”為主要特征的中央與地方“分灶吃飯”；1994年進(jìn)行了第二次財稅體制改革，實行“分稅制”，對中央與地方的收入分配比例進(jìn)行了重大調(diào)整。

在“統(tǒng)收統(tǒng)支”時期，中央財政設(shè)立小型農(nóng)田水利事業(yè)費(fèi)，支持農(nóng)田水利建設(shè)。以1980年為例，當(dāng)年中央財政安排農(nóng)田水利事業(yè)費(fèi)23億元，占當(dāng)年全國財政收入1 229億元的1.87%。“分灶吃飯”后，地方政府在國家財政分配格局中占“大頭”，中央財政維持國家機(jī)關(guān)基本運(yùn)轉(zhuǎn)尚有困難，有時需向地方政府“舉債度日”，無力投資農(nóng)田水利，為此自1981年起，國家將小型農(nóng)田水利事業(yè)費(fèi) “包干”下放到地方。1994年實行“分稅制”后，中央與地方的收入分配格局發(fā)生了根本性扭轉(zhuǎn)，中央財政所占比例大幅度提高，從1993年的22%上升至1994年的55%，其余4級地方財政所占總比例約為45%，比例下降明顯。由于未在財權(quán)上移的同時對農(nóng)田水利投入責(zé)任進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，農(nóng)田水利建管經(jīng)費(fèi)仍由各級地方政府負(fù)擔(dān)，形成中央與地方事權(quán)與財權(quán)的錯位。事實上，在地方政府所占45%的財政收入中，省級財政占25%左右，市、縣、鄉(xiāng)三級財政占20%左右，大多數(shù)地方政府是“吃飯財政”，甚至是“討飯財政”，無力拿錢出來搞農(nóng)田水利，造成農(nóng)田水利投入出現(xiàn) “國家靠地方、地方靠農(nóng)民、農(nóng)民靠國家”的怪圈，投入主體責(zé)任難以落實。

為解決在農(nóng)田水利領(lǐng)域中央政府和地方政府事權(quán)與財權(quán)不匹配的問題，2005年中央一號文件要求：中央和省級財政從預(yù)算內(nèi)新增收入中設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項資金；預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性固定資產(chǎn)投資和國債資金安排小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，結(jié)合土地開發(fā)整理安排一定資金用于小型農(nóng)田水利建設(shè)；市、縣兩級財政也要增加對小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入。為落實中央一號文件，中央財政于2005年設(shè)立了小農(nóng)水專項補(bǔ)助資金，補(bǔ)助規(guī)模3億元，隨后資金規(guī)模逐年增長，2009年達(dá)到45億元。同時，為實現(xiàn)小農(nóng)水由分散投入向集中投入轉(zhuǎn)變、由面上建設(shè)向重點建設(shè)轉(zhuǎn)變,中央財政于2009年開始實施小農(nóng)水重點縣建設(shè)，在全國選取400個縣，每個縣安排中央資金800萬元，以達(dá)到“建一片，成一片，發(fā)揮效益一片”的目的。

盡管中央財政小農(nóng)水補(bǔ)助資金的設(shè)立對局部改善我國小農(nóng)水工程面貌、部分彌補(bǔ)“兩工”取消帶來的投入缺口具有一定作用，但不可否認(rèn)，小農(nóng)水補(bǔ)助資金杯水車薪，與點多量大面廣的農(nóng)田水利工程需求相比，差距很大。2005年安排的3億元補(bǔ)助資金，不足當(dāng)年財政支出的萬分之一；2009年安排45億元也僅占當(dāng)年財政支出預(yù)算的0.59‰。然而“兩工”取消后，小農(nóng)水的群眾投工投勞下降幅度很大。據(jù)有關(guān)方面初步統(tǒng)計，目前僅每年冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)投入的勞動工日，比20世紀(jì)末減少約100億個，按每個工日30元計算，相當(dāng)于每年減少投入3000億元。而中央財政、省級財政和其他渠道每年投入到小農(nóng)水的資金總量不足100億元，投入到農(nóng)田水利基本建設(shè)的資金總量不足900億元，缺口巨大，欠賬太多，造成各地小農(nóng)水工程整體退化、報廢加快。

2.農(nóng)村勞動力就業(yè)環(huán)境和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)田水利增收功能弱化，農(nóng)民籌資投勞積極性降低

導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)田水利問題出現(xiàn)的一個主要原因，就是作為農(nóng)田水利使用主體的農(nóng)民群眾缺乏積極性。

（1）農(nóng)村勞動力就業(yè)環(huán)境改善，收入渠道擴(kuò)展，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村人口比例下降，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民總收入中所占比重降低

改革開放前，農(nóng)村勞動力就業(yè)選擇空間小，絕大多數(shù)農(nóng)民只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依靠農(nóng)業(yè)勞動掙取“工分”，即使到改革開放初期，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村勞動力比例仍在90%以上。這一時期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平直接關(guān)系到農(nóng)民生活水平的高低，在缺乏自主經(jīng)營權(quán)和其他收入來源的情況下，農(nóng)民群眾有自發(fā)大干農(nóng)田水利、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的原動力。改革開放后，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給予農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)，工業(yè)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展擴(kuò)大了農(nóng)民就業(yè)渠道，大量農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)，進(jìn)工廠、進(jìn)城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)人口中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比例大幅度下降，到2008年只有55%，還主要以婦女、兒童、老人為主。

與就業(yè)環(huán)境改善、渠道擴(kuò)展相對應(yīng)的是農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的變化。改革開放初期，我國農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民家庭總收入的比重在50%以上，2007年這一比重下降到22%左右。實際上，農(nóng)業(yè)收入統(tǒng)計中還包含家庭副業(yè)收入。據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，種植業(yè)收入僅占農(nóng)業(yè)收入的30%左右。也就是說我國農(nóng)民實際上從種植業(yè)中獲得的收入不足家庭總收入的10%，農(nóng)田水利對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率可能更低，農(nóng)民干農(nóng)田水利的積極性受到較大影響。

（2）農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)田水利產(chǎn)投比小

我國人多地少，以家庭為單元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益十分有限，農(nóng)民收入水平一直處于較低水平，單靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持日常生活尚有困難。據(jù)統(tǒng)計，2008年我國農(nóng)民人均純收入4 761元，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元，是農(nóng)民的3.3倍。同時考慮城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障方面的差異，讓收入更低、社會保障程度更差的農(nóng)民對農(nóng)田水利建設(shè)與管理進(jìn)行投入，既不合理，也不現(xiàn)實，更不可靠。此外，由于每個農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地規(guī)模有限，難以形成規(guī)模效應(yīng)，農(nóng)戶投資農(nóng)田水利產(chǎn)投比很低，對農(nóng)民缺乏吸引力。據(jù)調(diào)查，我國有效灌溉面積糧食單產(chǎn)比旱田平均高250 kg左右（南方地區(qū)更低），按當(dāng)前平均糧價0.4元/kg計，畝均增收400元，扣除灌溉水費(fèi)、田間工程維護(hù)等投入，灌溉畝均增加的收益在300元左右。按當(dāng)前全國農(nóng)民工日平均工資50元計，灌溉畝均增加的收益抵不上農(nóng)民工一周的收入，因此更多的農(nóng)民選擇“靠天吃飯”，靠打工掙錢，原有工程逐漸廢棄。

需要指出的是，農(nóng)民對農(nóng)田水利依賴性的降低，并不代表國家對農(nóng)田水利依賴性降低。對單個農(nóng)民而言，可以靠耕作旱地或者通過市場購買滿足家庭的“口糧”需求；對國家而言，不可能也決不允許放棄灌溉或者通過國際糧食市場保障國家的糧食安全。目前，我國進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的發(fā)展階段，財力又允許，地方政府與農(nóng)民要求也十分迫切，國家應(yīng)該而且可以承擔(dān)更大的農(nóng)田水利投入責(zé)任。為此，在取消“兩工”后，中央政府積極探索建立和完善農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制，調(diào)動地方政府和農(nóng)民群眾開展農(nóng)田水利建設(shè)與管理的積極性。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了由國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部等五部委聯(lián)合制定的《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見》，明確要求“政府支持、民辦公助”“民主決策、群眾自愿”的原則，采取“一事一議”方式開展農(nóng)田水利工作。

上述政策實施取得一定成效，但問題未得到根本解決?！懊褶k公助”并未真正確立各級政府的投入主體地位，未真正落實投入責(zé)任，農(nóng)民仍是農(nóng)田水利的重要投入主體，搞“民辦”，各級政府只起輔助作用，實施“公助”，這與農(nóng)田水利公益性特征和當(dāng)前社會形勢不相適應(yīng)。同時，在全國廣泛推行的“一事一議”政策，在農(nóng)田水利領(lǐng)域存在“事難議、議難決、決難行”的窘境，甚至在個別地區(qū)，地方政府為維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定，禁止“一事一議”，以避免事議不成，反受其害，影響社會穩(wěn)定。

（3）國家法制環(huán)境發(fā)生變化，基層政府組織動員能力弱化，組織農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)難度加大

取消“兩工”前，各級政府依靠行政命令與宣傳發(fā)動，組織農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)與管理是行之有效的措施。但當(dāng)前國家的政治、法制宏觀環(huán)境發(fā)生了重大變化，“增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”成為不敢碰的“高壓線”，繼續(xù)采取這一傳統(tǒng)方式開展農(nóng)田水利建設(shè)困難重重。改革開放后，我國行政管理逐步納入法制化軌道，“依法治國” “依法治水”理念深入人心。

依法治水是依法治國方略在水利領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，水利工作包括農(nóng)田水利工作必須納入法制化軌道。取消“兩工”后，組織廣大農(nóng)民群眾無償參與農(nóng)田水利建設(shè)已無法可依，基層政府的組織動員能力逐步削弱，傳統(tǒng)的帶有行政強(qiáng)制色彩的投工投勞不再適用，水費(fèi)計收的難度進(jìn)一步加大，但有效的應(yīng)對措施仍在探索之中。農(nóng)村稅費(fèi)改革在取消“兩工”的同時，還取消了農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等稅費(fèi)。為了維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)村學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央政府承擔(dān)了稅費(fèi)改革的大部分成本，通過轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a(bǔ)助等措施不斷加大對農(nóng)村的投入，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村干部、教師的工資缺口以及鄉(xiāng)村兩級管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)缺口，把改革的影響降到最小。但時至今日，各級政府仍未采取有效對策消除稅費(fèi)改革對農(nóng)田水利的影響，投入缺口長期得不到有效彌補(bǔ)。這樣，在無法可依、財政投入不足、水費(fèi)計收困難的情況下，開展農(nóng)田水利工作難度空前加大。

（4）農(nóng)田水利工程標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)模式發(fā)生變化，工程由勞動密集型升級為資金密集型，“人海戰(zhàn)術(shù)”實施效果大打折扣

改革開放前，我國農(nóng)田水利建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，建筑材料大多就地取材，簡單、原始，工程建設(shè)與管理以人工為主，機(jī)械化和現(xiàn)代化程度較低。時至今日，我國農(nóng)田水利建設(shè)，特別是大中型農(nóng)田水利骨干工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)大大提高，建設(shè)模式發(fā)生根本性變化，工程設(shè)計程序化，施工作業(yè)機(jī)械化，建筑材料市場化，從因陋就簡的土、石、沙、灰變?yōu)殇摻?、水泥、管材。目前，農(nóng)田水利建設(shè)與管理需要投入更加充足的資金，聘請更加專業(yè)的隊伍，采用更加先進(jìn)的機(jī)械，使用更加現(xiàn)代的材料，需要投工投勞的工程量越來越少，農(nóng)田水利工程已逐步從過去的勞動密集型轉(zhuǎn)為資金密集型。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)中依靠人力完成的工程量不超過10%。因此，“人海戰(zhàn)術(shù)”已不能滿足農(nóng)田水利建設(shè)要求。

為應(yīng)對農(nóng)田水利工程標(biāo)準(zhǔn)提高、建設(shè)模式轉(zhuǎn)變，國家逐步對農(nóng)田水利工程建設(shè)實施項目管理、加大投入。其中，大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、大型灌排泵站更新改造納入國家基本建設(shè)范疇，中型灌區(qū)改造由農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目統(tǒng)一安排，中央財政小農(nóng)水重點縣建設(shè)對小農(nóng)水工程也實施項目管理。同時，中央提高對地方特別是中西部地區(qū)的資金補(bǔ)助比例，國家基建項目補(bǔ)助比例分別提高至60%、80%，小農(nóng)水補(bǔ)助比例統(tǒng)一提高至50%。

上述措施對改善農(nóng)田水利局部面貌發(fā)揮了重要作用，但目前投入水平與實際需求相比差距太大。從大型灌區(qū)改造來看，按照國家發(fā)改委已經(jīng)批復(fù)的規(guī)劃，全國408處大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造骨干工程需要投資1 231億元，加上田間工程，估算需要總投資超過1800億元。按照2008年投資強(qiáng)度，至少需要30年才能完成規(guī)劃任務(wù)，實現(xiàn)十七屆三中全會提出的 “力爭2020年基本完成大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)”目標(biāo)難度很大。從中型灌區(qū)來看，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是唯一的改造資金渠道，全國現(xiàn)有重點中型灌區(qū)1 505處，其中需要改造的1 279處，每年安排的資金僅能解決幾十個中型灌區(qū)的問題。按照當(dāng)前投入水平，全部完成改造也需要20～30年。小農(nóng)水問題更加突出，特別是糧食非主產(chǎn)區(qū)的小農(nóng)水長期被忽視，到了報廢的邊緣。

（5）農(nóng)村土地經(jīng)營制度變革，土地分散經(jīng)營與農(nóng)田水利集體受益矛盾突出，化解矛盾的對策缺位

改革開放后，我國農(nóng)村土地制度發(fā)生了根本性變化，由之前的集體經(jīng)營改為以戶為單位的分散經(jīng)營，即所謂的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，每個農(nóng)戶經(jīng)營的土地規(guī)模都十分有限。據(jù)統(tǒng)計，我國戶均經(jīng)營耕地（包括果園、菜地在內(nèi)）不足 6 畝（0.4hm2），且是分塊經(jīng)營，這種土地經(jīng)營模式與農(nóng)田水利工程集體受益的特性形成矛盾，村組集體無力履行農(nóng)田水利建設(shè)與管理職責(zé)，主體長期缺位。在農(nóng)田水利工程設(shè)施不完善的情況下，農(nóng)田水利使用不具排他性，“搭便車”很容易、很普遍，最終導(dǎo)致全體農(nóng)戶都缺乏投入的積極性。

實際上，農(nóng)田水利與農(nóng)村土地經(jīng)營制度之間的矛盾并不是進(jìn)入本世紀(jì)后才出現(xiàn)的，而是在實施土地按戶承包經(jīng)營之初就出現(xiàn)了，并因此導(dǎo)致了新中國成立后農(nóng)田水利的第一次滑坡，出現(xiàn)了“徘徊的十年”。當(dāng)時，黨中央、國務(wù)院為解決這一問題，出臺了“兩工”政策，要求農(nóng)田水利受益區(qū)的每個農(nóng)戶每年都必須投入一定數(shù)量的“勞動積累工”參與工程建設(shè)與維護(hù)，有效緩解了這一矛盾，保證了農(nóng)田水利工程效益的正常發(fā)揮。進(jìn)入本世紀(jì)，“兩工”取消后，這一矛盾再次顯現(xiàn)出來。因此，各級政府必須采取有效措施應(yīng)對和化解這一矛盾。

近年，針對上述矛盾，各地探索性地組建了農(nóng)民用水合作組織，把分散經(jīng)營的農(nóng)戶組織起來，有效地減緩了農(nóng)田水利工程退化。但是，當(dāng)前農(nóng)民用水合作組織的生存與發(fā)展面臨著較大問題，需要政策扶持。

三、對策措施

當(dāng)前我國正處在進(jìn)一步發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，形勢還可能發(fā)生新的變化，農(nóng)田水利發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。我們要主動適應(yīng)形勢的變化，勇于變革，大膽創(chuàng)新，建立農(nóng)田水利建設(shè)與管理新機(jī)制。

1.確立政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、社會支持的工作方針

農(nóng)田水利是一項以公益性為主的系統(tǒng)工程，要抓好這項工作，離不開政府主導(dǎo)，也離不開農(nóng)民群眾的積極參與、社會各界的全力支持，這是由我國的基本國情、工情所決定的。農(nóng)田水利作為提高與穩(wěn)定農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)設(shè)施，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，這是政府義不容辭的責(zé)任。目前，政府的主導(dǎo)作用日益明顯，隨著國家經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展，財政收入不斷提高，政府應(yīng)當(dāng)而且有能力發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是我國農(nóng)田水利點多量大面廣，由政府包辦不現(xiàn)實。此外，在政府資金的引導(dǎo)下，采取更加民主的組織決策方式，農(nóng)民有參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性；在激勵政策的引導(dǎo)下，提供更加優(yōu)惠的條件，社會有支持農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。因此，應(yīng)盡快確立政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、社會支持的農(nóng)田水利工作方針。

2.建立中央決策、省級統(tǒng)籌、縣級實施的管理體制

貫徹上述工作方針，必須合理界定政府與農(nóng)民的責(zé)任，明確劃分各級政府的事權(quán)，創(chuàng)新管理體制?？紤]現(xiàn)實可能性與合理性，責(zé)任田內(nèi)的工程建設(shè)與管理由農(nóng)民負(fù)責(zé)，責(zé)任田外的工程建設(shè)與管理由各級政府負(fù)責(zé)?？紤]到農(nóng)田水利基礎(chǔ)性、公益性特點，省級以上政府特別是中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。同時，農(nóng)田水利也是一個地區(qū)改變生產(chǎn)條件、生活環(huán)境的重要手段，傳統(tǒng)上農(nóng)田水利主要以縣為基礎(chǔ)開展，農(nóng)田水利建設(shè)離不開縣級政府，縣級政府仍是農(nóng)田水利重要的組織實施主體。因此，應(yīng)建立與完善中央決策、省級統(tǒng)籌、縣級實施的管理體制。各級政府事權(quán)劃分建議如下：

——中央政府：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織全國的農(nóng)田水利建設(shè)與管理工作，編制總體規(guī)劃，擬定建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)主要投入責(zé)任，開展農(nóng)田水利建設(shè)與管理績效評價工作，建立激勵約束機(jī)制，督促地方政府認(rèn)真開展農(nóng)田水利工作。

——省級政府：統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)工作，審核年度農(nóng)田水利建設(shè)項目，從省級財政安排農(nóng)田水利建設(shè)與管理專項資金，組織驗收納入基建程序或財政重點建設(shè)工程的項目，對轄區(qū)內(nèi)縣級政府開展農(nóng)田水利建設(shè)情況進(jìn)行考評。

——縣級政府：主要負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門編制縣級農(nóng)田水利建設(shè)總體規(guī)劃，確定并上報年度農(nóng)田水利建設(shè)的計劃和重點工程，組織工程建設(shè)與管理。

3.合理劃定中央政府、地方政府和農(nóng)民群眾的投入責(zé)任

按照各級政府、農(nóng)民在農(nóng)田水利建設(shè)與管理中承擔(dān)的責(zé)任，確定各主體的投入責(zé)任。根據(jù)中央與地方的財政收入分配比例，確定投入責(zé)任，中央政府承擔(dān)主要投入責(zé)任（55%以上），建立專項資金逐步彌補(bǔ)取消“兩工”造成的農(nóng)田水利投入缺口。省級政府按照其財政收入分成比例（25%以上），承擔(dān)一定的投入責(zé)任。按照2009年中央一號文件要求，取消中西部縣級政府對農(nóng)田水利建設(shè)的配套資金投入責(zé)任，對東部地區(qū)財力較雄厚的縣級政府，安排一定資金用于農(nóng)田水利建設(shè)與管理。農(nóng)民承擔(dān)自己責(zé)任田內(nèi)工程建設(shè)的投入責(zé)任，超出農(nóng)民承受能力的，政府采取以獎代補(bǔ)等方式給予補(bǔ)助。

在投入責(zé)任明確后，各級政府要切實履行責(zé)任。一要加大財政投入力度。建立與財力掛鉤的農(nóng)田水利投入增長長效機(jī)制，逐步彌補(bǔ)取消“兩工”造成的投入缺口，力爭到2020年使農(nóng)田水利總投入恢復(fù)到“兩工”取消前的水平。因此，中央政府應(yīng)逐年大幅度增加農(nóng)田水利投入規(guī)模，省級政府也應(yīng)按相應(yīng)比例增加投入。二要調(diào)整水利投資結(jié)構(gòu)。目前大江大河防洪體系建設(shè)基本完成，2010年規(guī)劃內(nèi)病險水庫除險加固任務(wù)也將完成，建議將國家原先用于大江大河治理和病險水庫除險加固的專項資金，調(diào)整用于農(nóng)田水利。三要調(diào)整農(nóng)田水利資金投向。在繼續(xù)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利投入力度的同時，擴(kuò)大資金覆蓋面，將山丘區(qū)與其他非糧食主產(chǎn)區(qū)的小農(nóng)水工程作為獎補(bǔ)重點，促進(jìn)農(nóng)田水利均衡發(fā)展。四是建立農(nóng)田水利綜合補(bǔ)償補(bǔ)貼制度。重點建立小型農(nóng)田水利工程公益性任務(wù)補(bǔ)償機(jī)制、抽水電費(fèi)直補(bǔ)機(jī)制、農(nóng)田水利工程建筑材料與設(shè)備補(bǔ)貼機(jī)制。由農(nóng)村集體、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民群眾經(jīng)營的小型農(nóng)田水利工程，根據(jù)其承擔(dān)的公益性職能，核定運(yùn)行補(bǔ)償規(guī)模；因水價倒掛形成的灌溉水費(fèi)、電費(fèi)虧損，由灌區(qū)主管部門的同級財政進(jìn)行補(bǔ)償；將農(nóng)田水利工程建設(shè)設(shè)備和材料納入農(nóng)機(jī)綜合補(bǔ)貼范疇，適當(dāng)提高補(bǔ)貼比例。

4.建立縣級規(guī)劃整合項目與資金的機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)田水利建設(shè)的投入渠道較多，發(fā)展改革、財政、水利、國土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)發(fā)、扶貧等部門都在安排與組織實施農(nóng)田水利項目。各部門工作思路、建設(shè)重點不同，又缺乏統(tǒng)籌安排，資金使用分散，效益低于預(yù)期。因此，有必要采取有效措施，對涉及農(nóng)田水利的項目與資金進(jìn)行整合，逐步規(guī)范資金投向，合理配置財力資源，集中力量辦大事，提高農(nóng)田水利資金的使用合力。從目前來看，縣級層面的項目與資金整合要求最緊迫，成效最顯著，各地已有一些成功的探索與實踐。因此，建議縣級政府組織相關(guān)部門編制各方認(rèn)可的縣級農(nóng)田水利建設(shè)總體規(guī)劃，制定縣級農(nóng)田水利建設(shè)項目與資金整合辦法，建立部門協(xié)商機(jī)制，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、各司其職、渠道不亂、用途不變、各記其功、形成合力”的原則，統(tǒng)籌安排建設(shè)項目。

5.推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織的規(guī)范化建設(shè)

現(xiàn)階段農(nóng)田水利工作的外部環(huán)境已發(fā)生重大改變，傳統(tǒng)的組織模式已不能適應(yīng)形勢要求。在此背景下，農(nóng)民用水合作組織在農(nóng)田水利建設(shè)與管理中的作用越來越突出。但由于多種原因，當(dāng)前農(nóng)民用水合作組織的建設(shè)步伐相對滯后，建設(shè)模式五花八門，職能發(fā)揮不充分，發(fā)展后勁不足。建議各級政府出臺農(nóng)民用水合作組織扶持政策，制定配套措施，明確其職能定位與工作重點，加大政府投入力度，提高其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障水平，促進(jìn)其良性發(fā)展。一要明確農(nóng)民用水合作組織是用水單位和農(nóng)戶自愿組織、自主經(jīng)營、民主管理、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的管水用水組織，是非營利性的社會團(tuán)體，依法取得社團(tuán)法人資格，具備作為項目法人的條件。二要明確農(nóng)民用水合作組織主要承擔(dān)小型水利工程和大中型灌區(qū)末級渠系的建設(shè)與管理工作職能。三要建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。各級財政設(shè)立專項補(bǔ)助資金對農(nóng)民用水合作組織予以扶持，其他運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入用水戶終端水價統(tǒng)一核算，確保其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

6.加強(qiáng)農(nóng)田水利立法

加強(qiáng)農(nóng)田水利立法是當(dāng)前農(nóng)田水利工作最為緊迫的任務(wù)。當(dāng)前我國正在全面實施依法治國方略，要求加快農(nóng)田水利立法，盡快改變農(nóng)田水利無法可依的局面。農(nóng)田水利建設(shè)與管理存在法律空白，需要立法填補(bǔ)；農(nóng)田水利作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，需要立法保障；現(xiàn)行政策不完善，需要立法規(guī)范；大量成功經(jīng)驗做法，需要立法推廣。因此，必須盡快出臺農(nóng)田水利方面的法律法規(guī)，確立新時期農(nóng)田水利的工作方針，健全農(nóng)田水利建設(shè)與管理體制，明晰投入責(zé)任，建立農(nóng)田水利長效管護(hù)機(jī)制，將農(nóng)田水利工作納入法制化軌道。

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