高俊才

（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，100824，北京）

從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，黨的十七大報(bào)告提出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。2010年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確提出了“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)”的要求。近年來(lái)，各地在發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)布局、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度安排等方面，加大了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)的力度。水利工程建設(shè)和運(yùn)行管理，也因勢(shì)而為，采取了一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的措施，取得了很多好的效果。今后，應(yīng)在深入研究國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展大趨勢(shì)的同時(shí)，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新理念、技術(shù)和體制機(jī)制，使水資源配置和水利工程建設(shè)管理更好地適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善提供支撐和保障。

一、我國(guó)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)及其與水利的關(guān)系

水是重要的生活資料和生產(chǎn)資料，是生態(tài)環(huán)境必不可少的物質(zhì)要素。水資源優(yōu)化配置和水利工程建設(shè)管理，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化、人口流動(dòng)趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)環(huán)境改善相適應(yīng)。

1.世界和我國(guó)的城鎮(zhèn)化概況

在19世紀(jì)初，全世界約有3億人口住在城市里，200年后的今天，住在城市里的人口已超過(guò)30億。英國(guó)、德國(guó)在19世紀(jì)晚期初步完成了城市化，居住在城市的人口超過(guò)居住在農(nóng)村的人口；美國(guó)、日本于20世紀(jì)60年代完成了城市化；韓國(guó)于20世紀(jì)80年代基本完成了城市化；這些國(guó)家目前的城市化率都在80%以上，有的超過(guò)90%。

馬克思早在一百多年前就指出：“現(xiàn)代化的歷史就是鄉(xiāng)村城市化的歷史”。城市化水平，是反映一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。根據(jù)聯(lián)合國(guó)有關(guān)組織的研究，21世紀(jì)是城市的世紀(jì)，到2008年年底，世界上已有超過(guò)半數(shù)的人口居住在城市里。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步晚，1949年城市化率只有10.6%，1978年還不足18%，改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，2009年城鎮(zhèn)化率達(dá)到了46.6%。

不論大中城市還是小城鎮(zhèn)，都離不開(kāi)水利建設(shè)，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，都要充分考慮水資源供給、防洪排澇、防污治污等因素，古今中外，概莫能外。

2.我國(guó)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)

我國(guó)總體上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，按照通常稱謂和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，又可分為兩個(gè)三元結(jié)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱為“雙三元結(jié)構(gòu)”）：一是城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村三元結(jié)構(gòu)，其中小城鎮(zhèn)“一手連城市，一手接農(nóng)村”；二是城鎮(zhèn)戶籍居民、農(nóng)民工、農(nóng)民三元結(jié)構(gòu)，其中農(nóng)民工大多是城鄉(xiāng)“兩棲”居民。在一定時(shí)期內(nèi)，“雙三元結(jié)構(gòu)”是中國(guó)特色的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。這種“雙三元結(jié)構(gòu)”在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中表現(xiàn)出來(lái)的主要特點(diǎn)：

一是“兩棲”式人口多。農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)，分為臨時(shí)融入、長(zhǎng)期融入（一年內(nèi)在城鎮(zhèn)居住半年以上者，計(jì)算在城鎮(zhèn)化率中）、永久融入（具有城鎮(zhèn)戶籍）三種情況。2007年我國(guó)統(tǒng)計(jì)為5.9億的城鎮(zhèn)人口中，還有1.6億是農(nóng)業(yè)戶籍，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?7%。農(nóng)民工仍是以勞動(dòng)力流動(dòng)而非舉家遷移定居為主，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的、80%的農(nóng)民工，都是流動(dòng)就業(yè)，舉家遷徙的農(nóng)民工僅占約20%。所以，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程以流動(dòng)就業(yè)為主要實(shí)現(xiàn)形式，并沒(méi)有完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的定居或者“落戶”。今后的水利規(guī)劃和水利工程建設(shè)尤其是飲水安全問(wèn)題，要充分考慮一億多農(nóng)民工的“兩棲”特點(diǎn)。

二是中小城鎮(zhèn)（縣城和小城鎮(zhèn)）人口還比較多。2007年我國(guó)共有城市655個(gè)（其中直轄市4個(gè)、地級(jí)市283個(gè)、縣級(jí)市368個(gè)），城鎮(zhèn)總?cè)丝跒?.9億，其中：城市人口3.4億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?7.6%；縣城城鎮(zhèn)人口1.2億人，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.3%；小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口1.3億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2.1%。今后的水利規(guī)劃和水利工程建設(shè)，要進(jìn)一步考慮縣城和小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要。

3.小城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢(shì)

黨的十七大報(bào)告提出，“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理布局、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”。小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略，已經(jīng)并將進(jìn)一步在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演重要角色。

（1）發(fā)展小城鎮(zhèn)的必要性

從國(guó)內(nèi)外工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展來(lái)看，農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間、農(nóng)村與城市之間的相互關(guān)系，具有“推拉效應(yīng)”。隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高、農(nóng)村勞動(dòng)力的富余和資金的積累，以及人們對(duì)物質(zhì)和文化需求的提高，要求過(guò)城市生活的人（尤其是年輕人）越來(lái)越多，由于大中城市容量有限不能滿足要求、在大城市生活成本高等因素，必然需要發(fā)展小城鎮(zhèn)。

（2）大城市“以大帶小”發(fā)展小城鎮(zhèn)

一些大城市，目前城區(qū)的單位面積居住的常住人口和外來(lái)人口已經(jīng)很多，而且還有不斷增加的趨勢(shì)，交通、服務(wù)等壓力將越來(lái)越大。這些大城市郊區(qū)鎮(zhèn)的發(fā)展空間和潛力都很大，投資成本也比城區(qū)低，今后應(yīng)進(jìn)一步重視郊區(qū)縣域、鎮(zhèn)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，可更多更好地發(fā)展小城鎮(zhèn)，這樣既可減輕城區(qū)的壓力，又能縮小城鄉(xiāng)差別。

（3）已有小城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張

現(xiàn)在全國(guó)有1.9萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)，通過(guò)更多更好地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，可吸納更多的人口，公共服務(wù)和管理水平也可更上一層樓。城市分為四等：人口少于20萬(wàn)為小城市；20～50萬(wàn)人為中等城市；50萬(wàn)以上為大城市；其中超過(guò)100萬(wàn)的大城市稱為特大城市。小城鎮(zhèn)中的有些鎮(zhèn)，規(guī)模逐年大幅擴(kuò)張，其規(guī)模已不亞于中等城市的人口。現(xiàn)在一大批產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較快的小城鎮(zhèn)，下一步將吸引大量農(nóng)民到鎮(zhèn)上務(wù)工經(jīng)商和安家落戶。

水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要充分考慮水的問(wèn)題；水資源配置和水利建設(shè)，要進(jìn)一步研究和適應(yīng)城鎮(zhèn)化特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率，預(yù)計(jì)到2020年將接近60%，2030年將達(dá)到70%左右，屆時(shí)如何保障城市防洪和城鎮(zhèn)居民生活用水、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水和生態(tài)環(huán)境用水等，要早作籌劃。此外，今后水庫(kù)移民安置、行蓄洪區(qū)移民遷建等，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，可根據(jù)條件和可能，更好地與推進(jìn)城鎮(zhèn)化和建設(shè)新農(nóng)村相結(jié)合，在這方面一些水庫(kù)已經(jīng)取得了很好的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該進(jìn)行總結(jié)和借鑒。

二、水利建設(shè)要與建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相協(xié)調(diào)

根據(jù)黨的十七大報(bào)告，我國(guó)到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)，再繼續(xù)奮斗幾十年，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)這兩大目標(biāo)，必須穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，扎實(shí)建設(shè)新農(nóng)村，雙輪驅(qū)動(dòng)，協(xié)調(diào)前進(jìn)。水利建設(shè)在適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，也要重視建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。

1.水利建設(shè)要充分考慮村莊變化趨勢(shì)

近年來(lái)，一些農(nóng)村在政府引導(dǎo)下，農(nóng)民自愿拆除舊房，到規(guī)劃的新社區(qū)建房，村莊集中、人口集聚，形成了一批非鄉(xiāng)非城、亦鄉(xiāng)亦城的新型社區(qū)，這既是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)重要類型、新生事物，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也是農(nóng)村向城鎮(zhèn)化過(guò)渡的一種有效方式。根據(jù)近年來(lái)調(diào)研的情況，下面介紹兩個(gè)實(shí)例：

一是河南省新鄉(xiāng)市，創(chuàng)造了“破繭化蝶”的經(jīng)驗(yàn)。從2006年開(kāi)始，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新型農(nóng)村住宅社區(qū)為載體，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)“發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管理”六個(gè)一體化，加快人口和產(chǎn)業(yè)集聚，逐步實(shí)現(xiàn)“居住環(huán)境、公共服務(wù)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)方式”四個(gè)城鎮(zhèn)化。新鄉(xiāng)市擬逐步將全市3 571個(gè)行政村規(guī)劃整合為1 050個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，平均3～4個(gè)村整合為一個(gè)新型社區(qū)，有的大社區(qū)甚至由8個(gè)自然村整合而成。到2009年11月，初具規(guī)模的新型農(nóng)村社區(qū)已達(dá)220多個(gè)。

二是山東淄博市馬橋鎮(zhèn)，創(chuàng)造了“架起農(nóng)村走向工業(yè)化城鎮(zhèn)化的金橋”的經(jīng)驗(yàn)。按照“群眾自愿、適當(dāng)集中、統(tǒng)一管理”的原則，將原有27個(gè)行政村整合為4個(gè)大社區(qū)；4個(gè)新社區(qū)的住房占地比原來(lái)27個(gè)農(nóng)村占地大幅度減少，騰出可復(fù)墾的舊村宅基地等達(dá)666.7 hm2。馬橋鎮(zhèn)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面堅(jiān)持多元化格局，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)通過(guò)多種方式將70%的土地實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，有效解決了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。

類似河南新鄉(xiāng)市和山東淄博市馬橋鎮(zhèn)這樣的例子很多，今后還有更多，在水資源配置和水利工程建設(shè)規(guī)劃上，要充分考慮今后村莊布局變化趨勢(shì)，防止資金和水資源的浪費(fèi)和低效，提高其利用效率和效益。

現(xiàn)在全國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率雖然已經(jīng)達(dá)到69%，但相當(dāng)一部分農(nóng)村自來(lái)水的質(zhì)量還不高，有些村的水源不足、不穩(wěn)，只能定時(shí)供水，有待更換水源；也有些村的自來(lái)水水質(zhì)，與城鎮(zhèn)自來(lái)水的水質(zhì)差距很大，需要深化處理；還有些村的自來(lái)水管網(wǎng)老化，漏失率很高，亟待進(jìn)行改造。

2.水利建設(shè)要更加重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)

下面結(jié)合2009年實(shí)地調(diào)查情況，談?wù)劤青l(xiāng)一體化供水。

（1）山東諸城市供水工程，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)

據(jù)介紹，2005年以來(lái)，諸城市針對(duì)氟超標(biāo)、苦咸水、污染水、用水不方便等飲水不安全問(wèn)題，采取多種形式建設(shè)改水供水工程。

一是龍泉自來(lái)水供水工程。以青墩水庫(kù)（中型水庫(kù)）為水源，向受水村和戶鋪設(shè)供水管網(wǎng)，已解決了21萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題，同時(shí)改善了“得力斯”食品加工企業(yè)、“諸城外貿(mào)”等大型企業(yè)的用水問(wèn)題。該項(xiàng)目主要由市供電公司投資建設(shè)，已投入6 300萬(wàn)元。工程供水對(duì)農(nóng)民實(shí)行優(yōu)惠價(jià)格，為1.2元/m3，對(duì)企業(yè)的供水價(jià)格為1.95元/m3，比對(duì)農(nóng)民的供水價(jià)格高出62%。

二是城市自來(lái)水管網(wǎng)延伸工程。依托城市自來(lái)水管網(wǎng)向周邊村莊進(jìn)行延伸，目前已輻射到密州、龍都、舜王和開(kāi)發(fā)區(qū)，受益村莊達(dá)到92個(gè)，受益人口近10萬(wàn)人。

（2）山東桓臺(tái)縣城鄉(xiāng)同網(wǎng)同質(zhì)一體化供水工程

2010年2月份到山東淄博市桓臺(tái)縣調(diào)查，據(jù)介紹，該縣雖然多年前就重視農(nóng)村自來(lái)水工程建設(shè)，但在2009年以前大部分農(nóng)村各自為戰(zhàn)、水源分散，供水情況不平衡、不穩(wěn)定，一些農(nóng)村一天只能供水3小時(shí)左右，被稱為“1/8的自來(lái)水”，與城鎮(zhèn)自來(lái)水相比，在水質(zhì)、水量、水壓等方面都存在很大差距。2009年以來(lái)，在深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)中，桓臺(tái)縣提出并實(shí)施了城鄉(xiāng)供水一體化、從根本上解決農(nóng)村飲水問(wèn)題的方案。一些農(nóng)民已經(jīng)用上了城鄉(xiāng)一體化的自來(lái)水，農(nóng)民非常滿意。其主要做法：

一是合理規(guī)劃，分步實(shí)施。根據(jù)水源地可采水量和村莊布局等情況，將11個(gè)鎮(zhèn)的335個(gè)村莊，規(guī)劃為兩大片，分為兩期工程，其中，一期解決一大片即8個(gè)鎮(zhèn)204個(gè)村24.6萬(wàn)人。一期工程的水源工程由18眼深水井 （200～400 m）組成，這些井抽的水集中到一個(gè)水廠處理后，通過(guò)管網(wǎng)送到204個(gè)村。到春節(jié)前，一期工程已完成投資9 935萬(wàn)元，占投資計(jì)劃的83%，邊建設(shè)、邊受益，一些農(nóng)村已經(jīng)將水質(zhì)水量不穩(wěn)定的老水源，置換為城鄉(xiāng)一體化的新水源，利用原來(lái)的村內(nèi)管網(wǎng)，由原來(lái)的“1/8自來(lái)水”改為全天供水。

二是確保供水水質(zhì)。請(qǐng)省水利廳專家論證水質(zhì)處理設(shè)施與工藝；建設(shè)包括信息自動(dòng)化控制中心、水質(zhì)檢驗(yàn)中心與供水管理調(diào)度中心；該工程在水質(zhì)方面的目標(biāo)是力爭(zhēng)達(dá)到國(guó)家頒布的飲用水新標(biāo)準(zhǔn)，使106項(xiàng)指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)。

三是城鄉(xiāng)用水同網(wǎng)同質(zhì)不同價(jià)，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，建立工程良性運(yùn)行機(jī)制。工程建成后，采用公司化運(yùn)作方式，將工程以國(guó)有資產(chǎn)的形式移交給供水公司，由供水公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。按照“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的方針，該工程采用同網(wǎng)同質(zhì)不同價(jià)的辦法，既讓農(nóng)民喝上與城里人同樣的水，又適當(dāng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，城鄉(xiāng)居民的供水水價(jià)分別為每立方米2.25元和1.40元。

（3）幾點(diǎn)啟示

一是諸城市、桓臺(tái)縣實(shí)行較大規(guī)模集中供水的技術(shù)路線，以及多元結(jié)合的體制機(jī)制，在很多地區(qū)具有借鑒和推廣價(jià)值。二是諸城市和桓臺(tái)縣的農(nóng)村飲水安全工程無(wú)論在投資建設(shè)，還是水價(jià)政策方面，都體現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

3.水利建設(shè)要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，黨中央既提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的總體要求（十六屆五中全會(huì)決定），也明確了“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)”（2007年中央一號(hào)文件）。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又明確要求，“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，也是促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，其中現(xiàn)代物質(zhì)條件的一個(gè)重要方面就是農(nóng)田水利。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資中水利投資一直占大頭，這是由我國(guó)的特點(diǎn)（人均水土資源少、降雨時(shí)空分布不均、旱澇災(zāi)害頻發(fā)）所決定的。新中國(guó)成立60年來(lái)，國(guó)家對(duì)水利建設(shè)投入了一萬(wàn)多億元，加上其他多渠道的財(cái)力、物力、人力投入，建成了一大批水利工程，灌溉面積發(fā)展很快，從1949年的2.4億畝（1 600萬(wàn)hm2），發(fā)展到2008年的 8.8億畝 （5 866.7萬(wàn) hm2），初步形成了農(nóng)田水利工程體系，對(duì)提高糧食生產(chǎn)能力起到了重要作用，但是，相當(dāng)一部分地區(qū)還沒(méi)有從根本上解決靠天吃飯的問(wèn)題，比如從2009年春夏季一些省的旱災(zāi)情況看，有無(wú)灌溉條件大不一樣，有灌溉條件的，旱災(zāi)影響不大；沒(méi)有灌溉條件的，大幅度減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)。今后，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更加重視農(nóng)田水利基本建設(shè)，使更多的農(nóng)田旱能澆、澇能排。

黨的十七屆三中全會(huì)提出，“以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)”?！傲?zhēng)2020年基本完成大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)”。按照2010年中央一號(hào)文件精神，國(guó)家固定資產(chǎn)投資要把水利建設(shè)放到重要位置；要大幅度增加中央和省級(jí)財(cái)政小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模；通過(guò)一事一議、財(cái)政補(bǔ)助等辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿投工投勞開(kāi)展直接受益的小型水利設(shè)施建設(shè)。

為了加強(qiáng)以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，中央、地方各級(jí)政府和企事業(yè)單位以及廣大農(nóng)民群眾，都應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)田水利的投入力度。同時(shí)，要深化水利管理體制改革，尤其要總結(jié)和推廣農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民用水戶參與管理、農(nóng)村水利技術(shù)服務(wù)體系等方面投入與改革并重、建設(shè)與管理并重的經(jīng)驗(yàn)。

三、政府行為與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，深化改革，增加投入

1.水利具有兩重性，要兩手抓

總體上說(shuō)，水利行業(yè)具有公益性和經(jīng)營(yíng)性兩重性。大量事實(shí)表明，水利事業(yè)沒(méi)有政府辦不了，不用市場(chǎng)機(jī)制辦不好。對(duì)水利的公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)，一是要并重，二是要結(jié)合。要辯證地認(rèn)識(shí)和處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，運(yùn)用好政府行為和市場(chǎng)機(jī)制，增加投入，加強(qiáng)管理。一方面，作為市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體要實(shí)行政企分開(kāi)；另一方面，有關(guān)措施要政市結(jié)合，即政府行為與市場(chǎng)機(jī)制更好地、合理合法地結(jié)合，比如一些供水、發(fā)電的工程，政府補(bǔ)助資本金與企業(yè)融資相結(jié)合，企業(yè)的資金投向等要與政府的政策導(dǎo)向相結(jié)合。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，從中央到地方，在“兩手抓”籌集水利投入方面，實(shí)行了很多卓有成效的做法，應(yīng)該進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，多層次、多渠道、多種形式拓寬資金來(lái)源，加快水利事業(yè)和水利產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.深化投融資體制機(jī)制改革，多渠道增加投入

加快水利建設(shè)，需要綜合措施，其中增加投入十分重要，下面結(jié)合當(dāng)前情況談?wù)劷ㄗh。

（1）中央投資

近年來(lái)，中央和地方各級(jí)多部門(mén)、多渠道大幅度增加投資，發(fā)展改革部門(mén)結(jié)合拉動(dòng)內(nèi)需的政策大量增加投資，用于大中型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程、農(nóng)村飲水安全工程、大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造工程、江河治理工程、水利樞紐工程、水資源工程、水土保持工程、農(nóng)村水電工程等建設(shè)；財(cái)政部門(mén)在小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固、農(nóng)田水利、中小河流治理等方面也大量增加投資；國(guó)土資源部門(mén)結(jié)合土地整理，也投入了大量資金用于農(nóng)田水利建設(shè)。

今后，要按照中央有關(guān)文件的要求，多部門(mén)、多渠道加大水利投入力度。同時(shí)，在編審規(guī)劃、審核項(xiàng)目、下達(dá)計(jì)劃等環(huán)節(jié)，一方面應(yīng)注重飲水安全、防洪安全、糧食安全、生態(tài)安全等公益性效益；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步考慮工程項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性效益，為項(xiàng)目法人市場(chǎng)融資和加強(qiáng)管理創(chuàng)造條件。

（2）地方投資

近年來(lái)，一些地方大幅度增加水利投入，比如貴州省2005年到2009年4年水利投入增長(zhǎng)5.3倍，其中省級(jí)水利投入4年增長(zhǎng)6.7倍；2010年省級(jí)財(cái)政擬安排的水利投資，又將比2009年超出一倍多。貴州省大幅度增加水利投入，帶來(lái)水利事業(yè)的跨越式發(fā)展，4年間有效灌溉面積由人均0.37畝增加到人均0.58畝，同時(shí)新增解決農(nóng)村飲水安全人口600多萬(wàn)。貴州省的經(jīng)驗(yàn)值得其他地方借鑒和學(xué)習(xí)。

當(dāng)前，地方既存在財(cái)力不足的問(wèn)題，也存在向水利投入積極性不高、“等、靠、要”的問(wèn)題。今后地方各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步重視加大水利投入。中央在安排水利投資時(shí)，應(yīng)實(shí)行激勵(lì)機(jī)制，向增加水利投資多的地方傾斜。

（3）市場(chǎng)融資

近年來(lái)，利用市場(chǎng)機(jī)制籌集水利資金的方式也在不斷增多，能力也在不斷增強(qiáng)。比如重慶市、江西省、遼寧省等，搭建了省級(jí)水利投資平臺(tái)，取得了好的效果。2009年到重慶調(diào)查時(shí)據(jù)介紹，2003年成立重慶市水投集團(tuán)，截至2008年年底，水投集團(tuán)共協(xié)調(diào)落實(shí)各類重點(diǎn)水利工程建設(shè)資金218億元，公司資產(chǎn)總額從成立之初16.39億元增長(zhǎng)到206億元，5年間資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)了11.6倍，年均增加38億元。最近據(jù)重慶市有關(guān)部門(mén)介紹，2009年比2008年又有較大發(fā)展。重慶市融資的主要做法，一是充分利用市政府給予的優(yōu)惠政策，探索實(shí)施以“各類項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)”等進(jìn)行質(zhì)押，向銀行貸款；二是防洪工程（比如堤防）投資與所保護(hù)土地的增值統(tǒng)籌考慮，使公益性工程帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性效益反哺公益性工程投入；三是重慶市水投集團(tuán)與縣級(jí)水利融資平臺(tái)，以資產(chǎn)為紐帶建立合作關(guān)系提高了融資能力；四是在深圳證交所成功發(fā)行企業(yè)債券；五是利用國(guó)際金融組織和國(guó)外政府貸款；六是與發(fā)達(dá)國(guó)家合作開(kāi)展CDM項(xiàng)目，可在未來(lái)十年內(nèi)為水投集團(tuán)水電及風(fēng)電項(xiàng)目帶來(lái)大量附加投資補(bǔ)助；七是重慶市水投集團(tuán)與世界五百?gòu)?qiáng)和國(guó)內(nèi)五百?gòu)?qiáng)中的企業(yè)達(dá)成合作意向；八是積極為未來(lái)幾年內(nèi)上市做準(zhǔn)備。

還有一些市（比如合肥市、臨沂市、九江市等），由城市建設(shè)投資公司申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券，用于疏浚河道、加固堤防、建設(shè)排水設(shè)施和建設(shè)污水處理管網(wǎng)等，對(duì)城鄉(xiāng)供水、防洪排澇、減污治污、改善環(huán)境等都起到了很大作用。

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融單位近年來(lái)在病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、疏浚河道、增加蓄水、新增和改善灌溉面積等方面也投放了大量資金。

水利建設(shè)市場(chǎng)融資的做法很多，上述之外還有很多好的經(jīng)驗(yàn)。但是，就大部分地區(qū)來(lái)說(shuō)，水利建設(shè)的融資規(guī)模與其必要性甚至可能性相比，還有較大差距，其重要原因，一是對(duì)水利建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠；二是對(duì)水利行業(yè)公益性和經(jīng)營(yíng)性的兩重性缺乏辯證認(rèn)識(shí)和正確處理；三是水利建設(shè)管理體制機(jī)制的創(chuàng)新還需加大力度。

2009年地方政府融資平臺(tái)對(duì)全行業(yè)的融資規(guī)模達(dá)4萬(wàn)多億元（用于水利的份額很小，有待統(tǒng)計(jì)），相當(dāng)一部分項(xiàng)目帶有公益性，雖然項(xiàng)目本身的收益達(dá)不到還本付息的程度，但一些地方采取了政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、土地資產(chǎn)質(zhì)押等方式。如果負(fù)債水平適度，地方政府的信用支持一般不會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一些地方通過(guò)融資平臺(tái)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施，大大改善了周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來(lái)了增長(zhǎng)空間。今后，各地應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)和借鑒其他行業(yè)的融資經(jīng)驗(yàn)，在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、改善水利融資條件的同時(shí)，加大利用市場(chǎng)機(jī)制為水利建設(shè)融資的力度。

（4）整合資金

無(wú)論中央政府資金、地方政府資金，還是市場(chǎng)機(jī)制籌集的資金以及農(nóng)民群眾投入的人力、物力、財(cái)力，都要統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

近年來(lái)有關(guān)中央文件一直要求加強(qiáng)資金整合，提高投資效益。整合資金取得了一些好的經(jīng)驗(yàn)，一是在專項(xiàng)規(guī)劃（比如全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固規(guī)劃、全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃等）階段整合資金，“各炒一盤(pán)菜，共辦一桌席”，即不同部門(mén)之間通過(guò)加強(qiáng)協(xié)商，為了一個(gè)共同的目標(biāo)，從不同方面安排資金，和而不同，互相配合，相得益彰；二是在項(xiàng)目（比如水庫(kù)、灌區(qū)、水電站等）前期工作和審核階段，統(tǒng)籌考慮資本金和直接、間接融資以及其他社會(huì)資金；三是在計(jì)劃安排階段加強(qiáng)信息溝通，防止不必要、不合理的遺漏或重復(fù)建設(shè)；四是在資金使用階段，對(duì)于各渠道的資金加強(qiáng)協(xié)調(diào)；五是在工程建成后的運(yùn)行管理階段，公益性項(xiàng)目（或公益性部分）的管理資金，責(zé)任明確、責(zé)任落實(shí)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（或經(jīng)營(yíng)性部分）的各出資方責(zé)權(quán)利結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)各方合理的經(jīng)濟(jì)效益，又保證工程長(zhǎng)期良性運(yùn)行。對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)和推廣。

同時(shí)也應(yīng)該看到，對(duì)資金整合的認(rèn)識(shí)和措施還存“重權(quán)力、輕合作，重利益、輕責(zé)任，重資金、輕機(jī)制”等問(wèn)題。今后，應(yīng)該進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新資金整合的方式方法，齊心協(xié)力把水利投入的 “蛋糕”做大，提高水利投入的效率和效益。

（5）提高認(rèn)識(shí)，深化改革

改革開(kāi)放30多年來(lái)，凡發(fā)展快的行業(yè)，無(wú)不是通過(guò)深化改革，拓寬擴(kuò)大來(lái)源。水利行業(yè)的改革一方面取得了很大的成績(jī)，另一方面與水利的重要性相比、與一些改革較快的行業(yè)相比，還有一定差距，改革的潛力還很大。

像貴州、重慶這些西部地區(qū)，在政府增加投入和市場(chǎng)融資方面，都創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)，從條件和可能來(lái)說(shuō)，其他地區(qū)應(yīng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌考慮公益性和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)兩個(gè)方面，探索更多的好做法，增加水利投入，切實(shí)加強(qiáng)管理，進(jìn)一步提高資金的利用效率和效益。

從我國(guó)30多年來(lái)改革的經(jīng)驗(yàn)看，在做法上大多是由點(diǎn)到面、由下而上，即先在一個(gè)局部進(jìn)行試點(diǎn)，探索經(jīng)驗(yàn)，專家對(duì)其進(jìn)行評(píng)估論證、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后政府對(duì)其做法進(jìn)行規(guī)范和推廣。凡搞得好的改革，都重視發(fā)揮市場(chǎng)主體（企業(yè)和公眾）在改革中的能動(dòng)性，政府做好引導(dǎo)、服務(wù)、規(guī)范等工作，創(chuàng)造條件使市場(chǎng)主體有改革的內(nèi)在動(dòng)力。凡群眾受益多的改革，都堅(jiān)持了民主原則，尊重民意、集聚民智。這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在今后的水利改革中更好地總結(jié)和運(yùn)用。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)鍵是以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，今后無(wú)論是制定法規(guī)政策還是編制審核規(guī)劃、建設(shè)管理工程等，都應(yīng)在“帶”字和“促”字上多做文章、多下工夫，通過(guò)加大“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的力度，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會(huì)和推進(jìn)現(xiàn)代化提供有力的水利保障。