田玉龍

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，水資源問題一直伴隨左右，兩者形成一對矛盾。正確處理這對矛盾，對推動經(jīng)濟社會發(fā)展能夠起到基礎(chǔ)和關(guān)鍵性作用。

一、經(jīng)濟社會發(fā)展中的水資源支撐

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國經(jīng)濟處于快速發(fā)展之中。GDP總量由新中國成立初期的數(shù)百億元，發(fā)展到2009年的34萬億元(修正值)，現(xiàn)在已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體。在這期間，以水資源開發(fā)利用為主的水利建設(shè)始終扮演著重要的基礎(chǔ)支撐角色。

1.第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用

作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，在經(jīng)濟社會發(fā)展中處在最基礎(chǔ)的地位，是國家糧食安全和第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本保障。在農(nóng)業(yè)發(fā)展中，水利體現(xiàn)著基礎(chǔ)命脈的作用，1998年以前農(nóng)業(yè)發(fā)展與水利建設(shè)基本是線性正相關(guān)關(guān)系。從水澆地實灌面積的變化和糧食生產(chǎn)能力的不斷提高可以看出這種緊密的相關(guān)性。1949年我國水澆地面積為 2.4 億畝（1600 萬 hm2），糧食產(chǎn)量11318萬t；1965年水澆地為4.8億畝（3200 萬 hm2），糧食產(chǎn)量為19453 萬 t；1978年水澆地面積為7億畝（4666.67萬 hm2），糧食產(chǎn)量為 30477 萬 t；1998年水澆地面積達到8億畝 （5333.33萬 hm2），糧食產(chǎn)量達到 51230萬 t。新中國成立以來，水利建設(shè)形成了數(shù)以千萬計的大中小型水利工程，是使水澆地面積不斷增長、糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增加的基本保證。1998年以來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和第二、三產(chǎn)業(yè)用水的增加，水利建設(shè)逐漸轉(zhuǎn)向以增加內(nèi)涵為主的發(fā)展方式，水澆地增長速度雖然放緩，但依然保障著糧食產(chǎn)量維持在5億t左右。

2.第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的支撐作用

我國的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度一直是比較快的，特別是改革開放以來，工業(yè)化速度更是突飛猛進，成為國民經(jīng)濟發(fā)展的生力軍。其間水利的巨大支撐作用功不可沒。工業(yè)發(fā)展與水利建設(shè)也呈正相關(guān)關(guān)系，這可以從工業(yè)產(chǎn)值和用水量的變化得到印證。新中國成立初期，百廢待興，工業(yè)幾乎是白手起家，到1978年工業(yè)產(chǎn)值達到3892億元，2009年工業(yè)增加值已經(jīng)達到156958億元，工業(yè)用水量也從 1949年的24億t增加到2009年的1424億t。工業(yè)化過程中用水量的增加主要有兩個因素：一是工業(yè)發(fā)展本身消耗的水量，再者是伴隨工業(yè)化過程，人口向工業(yè)區(qū)和城市集中過程中不斷增加的用水量。為保障工業(yè)化進程持續(xù)增加的用水量，一方面通過大力建設(shè)蓄、引、提、調(diào)工程不斷增加供水能力，另一方面通過優(yōu)化配置水資源將原來的部分農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水逐步轉(zhuǎn)為工業(yè)用水。這些水可以說是工業(yè)的血液，沒有這些血液，工業(yè)這棵大樹就是無本之木。

3.第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的保障作用

水利建設(shè)對第三產(chǎn)業(yè)的保障作用主要體現(xiàn)在三個方面。一是在經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中，城市化過程對水資源的需求迅速增長。我國的城市數(shù)量從1949年的132個，發(fā)展到2009年的660個，1978年城市化率只有17.9%，2009年已達46.6%，平均每年提高0.92%。城市化過程也是第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的過程，城鎮(zhèn)人口的迅速增加使城市用水剛性需求持續(xù)增長，城市生活用水量已從1978年的約50億t增加到2009年的616億 t。二是持續(xù)提高的供水能力保障了以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在城市化過程中，一、二、三產(chǎn)業(yè)分工不斷發(fā)生調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)所占比重呈上升趨勢，到2009年已經(jīng)達到43.4%，城市用水中很大一部分比例為三產(chǎn)所用。三是良好的水環(huán)境促進了三產(chǎn)各業(yè)的發(fā)展。利用改善水環(huán)境，提升城市品位，創(chuàng)造優(yōu)良的生產(chǎn)生活和招商引資條件，已經(jīng)逐漸成為城市發(fā)展的重要途徑，而為改善水環(huán)境的水利建設(shè)投入往往能為其他服務(wù)業(yè)取得數(shù)倍的經(jīng)濟效益，如旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等。

二、經(jīng)濟社會發(fā)展中的水資源約束

1.1978年以前階段

1978年以前，我國處在計劃經(jīng)濟時代，水資源約束比較集中地體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，解決方式是大規(guī)模地開發(fā)利用水資源，進行水利建設(shè)。為了改變我國落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面貌，在20世紀50、60、70年代，中央和地方各級政府帶領(lǐng)人民群眾掀起了三次水利建設(shè)高潮，建成數(shù)以千萬計的各種水利工程，形成對農(nóng)業(yè)的強大供水能力。農(nóng)業(yè)用水量逐漸達到3900億t以上，占到全國總用水量的90%。這一階段通過水利建設(shè)解決水資源約束，不但強化了農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，保證了糧食產(chǎn)量的穩(wěn)步增長，而且也為其后的經(jīng)濟社會快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

2.1978—1988年階段

改革開放使經(jīng)濟飛速發(fā)展，各個行業(yè)都提出了新的水資源需求，在我國北方地區(qū)水資源短缺問題開始出現(xiàn)，開發(fā)利用水資源中投入成為主要約束。為此討論水的商品屬性問題（水利工程效益和水費價格）和資源性問題（進行水資源評價）成為主題。為了在經(jīng)濟社會發(fā)展計劃中爭取到更多的水利建設(shè)項目和資金，各地往往把水資源問題說得危言聳聽，結(jié)果是所有的水利規(guī)劃都做得非常大。80年代初，水利部門曾預(yù)測2000年全國用水量為7096億m3；實際2000年全國的用水量為5497.6億m3。

3.1988—1998年階段

這一階段，水的資源性制約突出表現(xiàn)出來。1988年以后我國經(jīng)濟進入強勁增長階段，GDP年平均增長率達到9.21%，進出口貿(mào)易平均增速為13.5%，我國逐漸成為世界加工廠。與此相對應(yīng)的是資源和環(huán)境問題更為突出地表現(xiàn)出來，水資源供需矛盾迅速上升，水資源的制約作用成為瓶頸性問題。為緩解水資源的供需矛盾，國家一方面規(guī)范用水行為，1988年出臺了我國第一部《水法》，開始了依法治水的實踐；另一方面進行了數(shù)量眾多的水源工程和各類調(diào)水工程建設(shè)，繼續(xù)增加供水能力，但依然難以滿足經(jīng)濟快速發(fā)展對水資源的要求，水資源短缺問題沒有得到根本解決。

4.1998年至今

1998年以后，我國經(jīng)濟社會進入一個新的發(fā)展階段，市場化的發(fā)展使原來的經(jīng)濟學(xué)原則、經(jīng)濟地理學(xué)原則都開始不適應(yīng)。我國南北水土資源、經(jīng)濟發(fā)展的不匹配情況愈發(fā)嚴重，大量附加在商品中的虛擬水逆向流動，資源性缺水問題困擾大部分城市和整個北方地區(qū)，水環(huán)境容量不足由點向面迅速擴展，使得水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力持續(xù)下降。加上水資源開發(fā)利用中破壞和浪費現(xiàn)象嚴重，突發(fā)性水污染事件時有發(fā)生，水資源約束進一步上升和集中到管理層面。為應(yīng)對這一發(fā)展形勢，對水資源由重視開發(fā)利用向重視配置、節(jié)約、保護等強化管理手段轉(zhuǎn)變，在水資源管理方面由過去以行政手段為主向以經(jīng)濟、法律、科技和行政等手段的綜合管理轉(zhuǎn)變，水資源管理發(fā)展到一個新的階段。

三、水資源管理約束解讀

經(jīng)濟社會發(fā)展的水資源約束中，管理約束是較高層次的約束，它涵蓋和集中了其他約束的內(nèi)容，更具有綜合性和系統(tǒng)性，對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響也更直接和更深遠。

①經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源的關(guān)系是相互影響、相互制約、相互適應(yīng)的，也是不斷變化、不斷遞進的。經(jīng)濟社會發(fā)展水平影響著水資源的開發(fā)利用，水資源的開發(fā)利用也影響著經(jīng)濟社會的發(fā)展。經(jīng)濟社會發(fā)展初期一般都是迫切需要開發(fā)利用水資源，需要水利建設(shè)為經(jīng)濟建設(shè)打好基礎(chǔ)；而開發(fā)利用水資源的水利建設(shè)又受到經(jīng)濟發(fā)展水平和財力、技術(shù)能力的影響。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，對水資源的需求不斷增加，開發(fā)利用水資源的能力也相應(yīng)提高。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展是擴大外延的粗放式發(fā)展方式時，對水的利用方式也是低水平的粗放方式，重建設(shè)，輕管理；當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展方式實施內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變時，水資源的利用方式也將進行實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，即由注重開發(fā)、利用、治理向注重配置、節(jié)約、保護轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變過程即是不斷解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中水資源約束問題的過程，解決得好，可以增強對經(jīng)濟社會的支撐能力，形成相互的適應(yīng)；解決得不好，將與經(jīng)濟社會發(fā)展成為相互的制約。

②水資源管理約束是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段對水資源需求發(fā)生轉(zhuǎn)變的必然過程。經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求是持續(xù)和不斷上升的，到一定階段需求的無限性與水資源的有限性矛盾就凸現(xiàn)出來。解決這一矛盾，任何工程、行政、技術(shù)等擴大外延式的單一手段都是無能為力的，只有以增加內(nèi)涵的新的綜合管理方法才是行之有效的。比如，2000年后黃河流域通過總量控制管理實現(xiàn)黃河不斷流，海河流域通過優(yōu)化配置管理維持了流域內(nèi)經(jīng)濟社會的持續(xù)、快速發(fā)展。

③水資源管理約束的形成主要有三個因素，體現(xiàn)在配置、節(jié)約和保護方面。在配置方面，過去的管理模式是經(jīng)濟社會需要多少水，就增加多少相應(yīng)供水能力的供水管理，造成各方競相開發(fā)水資源，總量迅速超過水資源的承載能力，形成了水資源總量不足、配置困難的約束；在節(jié)約方面，粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式反映在水資源的使用上是粗放的低效方式，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局忽視水資源條件，農(nóng)業(yè)上落后的灌溉方式使水的生產(chǎn)率難以提高，工業(yè)上生產(chǎn)工藝和設(shè)備不注意節(jié)約用水以及城市生活和服務(wù)業(yè)中節(jié)水意識淡薄等，形成了浪費水資源的制約；在保護方面，在較長時段的經(jīng)濟社會發(fā)展中漠視水資源的保護，造成污染和破壞水資源的情況由突發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)，在很多地方，水環(huán)境容量達到或超過了極限，成為環(huán)境惡化的主要因素和標(biāo)志，形成了影響發(fā)展的重要制約。

四、水資源管理約束的解決方略

1.從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，水資源的供需發(fā)生矛盾，水資源的有限性凸現(xiàn)，使其逐漸成為稀缺性資源時，供水管理的路子就走到了盡頭，取而代之的應(yīng)該是更高層次的、更適合經(jīng)濟社會發(fā)展的需水管理新方式。需水管理以合理用水、高效用水與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變實現(xiàn)互動為主要內(nèi)容，強化水資源的配置、節(jié)約、保護管理，不斷提高水資源可持續(xù)利用能力，從而支撐經(jīng)濟社會又好又快的可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)的是主動的雙向適應(yīng)性。從水資源管理比較先進的以色列、美國、加拿大等國和我國進行的相關(guān)研究、實踐可以看出，由供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然趨勢。解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展當(dāng)前乃至長遠的水資源制約，需要在指導(dǎo)思想上加快從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，并落實到具體的經(jīng)濟社會發(fā)展各項規(guī)劃和相關(guān)工作中。

2.全面建設(shè)節(jié)水型社會

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展速度的加快，資源和環(huán)境的壓力日趨增加，對此國家正在積極推進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，反映在水資源方面就是努力進行節(jié)水型社會建設(shè)。節(jié)水型社會建設(shè)從水資源管理的體制機制改革入手，強化制度建設(shè)，采取經(jīng)濟、法律、科技和必要的行政手段，實行用水的全過程管理，形成政府推動、市場引導(dǎo)、公眾參與的全新的水資源管理方式，是從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變的一種實現(xiàn)形式，也是解決水資源管理約束的重要途徑。從2002年開始在全國進行節(jié)水型社會建設(shè)試點以來，經(jīng)過 “十一五”的快速發(fā)展，現(xiàn)在已有全國試點100個，省級試點300多個。先行試點通過節(jié)水型社會建設(shè)，提高了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的水資源支撐能力，取得了一定的效果和經(jīng)驗。但是從經(jīng)濟社會發(fā)展高度和水資源形勢分析，節(jié)水型社會建設(shè)仍在初創(chuàng)階段，必須進一步加大力度，進入全面建設(shè)階段。從中央到各級地方政府，要把節(jié)水型社會建設(shè)真正作為建設(shè)兩型社會的重要部分、作為節(jié)能減排的主要措施予以重視，下大氣力做好相關(guān)規(guī)劃和落實工作，有效解決制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的水資源管理約束問題。

3.實行最嚴格的水資源管理制度

經(jīng)濟社會發(fā)展受到水資源有限性的制約，亟須轉(zhuǎn)變水資源管理方式，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)，大力強化制度建設(shè)和制度落實，對水資源從開發(fā)利用到使用中的節(jié)約保護以及后續(xù)污水處理回用和排放的全過程實行最嚴格的管理。主要有三方面的內(nèi)容：一是要制定和完善符合當(dāng)前實際的、具有可操作性的、最嚴格的水資源管理制度體系，包括初始水權(quán)分配制度、用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度、水資源論證制度、取水許可和水資源有償使用制度、節(jié)水三同時制度、排污許可制度等；二是嚴格落實具體的控制定額和指標(biāo)，在用水總量、用水效率和納污總量三個指標(biāo)上設(shè)置不可逾越的警戒紅線，并將紅線指標(biāo)落實到各個流域和各級行政區(qū)域以及各個用水部門與單位，實施最嚴格的紅線管理；三是實施最嚴格的責(zé)任追究制度，改變過去有法不依、執(zhí)法不嚴的狀況，把有關(guān)定額和指標(biāo)落實到各級行政部門和單位的崗位責(zé)任中，嚴格按定額和指標(biāo)完成情況予以獎懲。

[1]錢正英，陳家琦，馮杰.從供水管理到需水管理[N].科學(xué)時報，2009-02-23.

[2]陳雷.實行最嚴格的水資源管理制度 促進可持續(xù)發(fā)展 [N].人民日報，2009-03-23.

[3]建設(shè)節(jié)水型社會——經(jīng)濟社會發(fā)展的必經(jīng)之路[J].中國水利，2003（12B）.