吳允平,任鐵軍
(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,100120,北京)
近年,國家把加強(qiáng)水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為擴(kuò)大國內(nèi)需求、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要舉措。2009年全國水利建設(shè)累計(jì)完成投資達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的1430億元。水利建設(shè)投入不斷加大,水利工程勘測設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理任務(wù)也明顯加重。針對水利建設(shè)使用中央投資多的特點(diǎn),國家加強(qiáng)了對水利工程建設(shè)的檢查監(jiān)督,通過一系列的稽察和檢查,發(fā)現(xiàn)水利工程建設(shè)領(lǐng)域管理仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和問題,其中水利工程設(shè)計(jì)變更較多、管理不嚴(yán)格、程序不規(guī)范問題比較突出。水利工程設(shè)計(jì)變更涉及工程安全、建設(shè)質(zhì)量和投資控制,因此,做好設(shè)計(jì)變更類型分類,明確設(shè)計(jì)變更程序和要求,完善相關(guān)制度,加強(qiáng)和規(guī)范設(shè)計(jì)變更管理非常重要和緊迫。
設(shè)計(jì)變更是指工程初步設(shè)計(jì)經(jīng)批準(zhǔn)后,在工程招標(biāo)階段、施工圖設(shè)計(jì)和施工階段對批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)進(jìn)行的改變。這種改變包括工程任務(wù)和規(guī)模、工程等級及建筑物級別、工程布置方案、工程結(jié)構(gòu)型式和結(jié)構(gòu)尺寸、工程設(shè)備型號和數(shù)量、工程施工方案等內(nèi)容的變化,工程子項(xiàng)目增加或減少等。引起這些改變的原因有很多,可能是工程所在地的水文、地質(zhì)等自然基礎(chǔ)資料的變化,也可能是工程所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或環(huán)境要求的變化等,或是多種因素并存。
水利建設(shè)工程類別多、規(guī)模差別大、公益性強(qiáng)、涉及面廣等特點(diǎn),決定了水利工程設(shè)計(jì)變更具有種類繁多、情況復(fù)雜、影響因素多等特點(diǎn)。水利工程涉及水庫工程、引調(diào)水工程、堤防工程、灌溉工程、城市供水工程、河道治理工程、水土保持工程等,不同工程建設(shè)內(nèi)容差別大,涉及設(shè)計(jì)變更的主要因子不同,對質(zhì)量、投資的影響程度也不同。水利工程劃分為大、中、小型,施工方式和管理模式不同,對設(shè)計(jì)變更的控制手段也不同。大中型水利工程具有規(guī)模大、投資高、周期長、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn),工程建設(shè)的不確定性因素較多,在建設(shè)過程中常常由于樞紐布置及主要建筑物類型、工程地質(zhì)條件以及施工方法等變化影響,較易發(fā)生設(shè)計(jì)變更。水利工程關(guān)系到公共安全和公共利益,涉及移民、占地、生態(tài)環(huán)境等廣大群眾的切身利益,政府部門的干預(yù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策和環(huán)境要求的變化也往往導(dǎo)致工程設(shè)計(jì)變更。
各級水行政主管部門和項(xiàng)目法人對工程建設(shè)過程中的設(shè)計(jì)變更管理非常重視,積極加強(qiáng)設(shè)計(jì)質(zhì)量管理,嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更的各個(gè)控制環(huán)節(jié),規(guī)范設(shè)計(jì)變更管理程序,保證工程質(zhì)量、安全和進(jìn)度要求。但是由于缺乏水利工程重大設(shè)計(jì)變更的明確界定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)管理辦法,設(shè)計(jì)變更的約束機(jī)制不夠,目前設(shè)計(jì)變更管理上還存在著一些漏洞。有的建設(shè)項(xiàng)目利用設(shè)計(jì)變更改變工程規(guī)模或增加建設(shè)項(xiàng)目,違背規(guī)劃設(shè)計(jì)原則;有的建設(shè)項(xiàng)目利用優(yōu)化設(shè)計(jì)改變或減少建設(shè)內(nèi)容,“報(bào)大建小”,縮減地方配套資金,并作為一般設(shè)計(jì)變更處理,躲避原審批單位對設(shè)計(jì)變更合理性和經(jīng)濟(jì)性的審查,給工程安全帶來了隱患;有些建設(shè)項(xiàng)目以施工工期要求和度汛為由,不及時(shí)履行工程的設(shè)計(jì)變更報(bào)批手續(xù),造成既成事實(shí)。2000年頒布執(zhí)行的《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》(國務(wù)院第293號令)只規(guī)定了建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)文件內(nèi)容需要作重大修改的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn),而對重大修改的界定沒有明確規(guī)定,也沒有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。因此迫切需要研究和明確水利工程重大設(shè)計(jì)變更的界定標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)水利工程特點(diǎn)和工程建設(shè)實(shí)踐,水利工程建設(shè)客觀上存在著各種設(shè)計(jì)變更,可能涉及工程開發(fā)任務(wù)和規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程布置、主要建筑物結(jié)構(gòu)型式等各個(gè)方面,會(huì)對工程的安全、質(zhì)量、工期、投資和效益產(chǎn)生不同程度的影響。為加強(qiáng)水利工程設(shè)計(jì)變更的管理,保證工程安全和質(zhì)量,同時(shí)盡量減少對工程施工和進(jìn)度的影響,簡化審查、審批程序,應(yīng)對設(shè)計(jì)變更審查、審批采取分級管理模式。實(shí)行分級管理,首先要根據(jù)水利工程特點(diǎn),對設(shè)計(jì)變更類型進(jìn)行劃分,針對不同類型設(shè)計(jì)變更采用不同的審批程序。
①設(shè)計(jì)變更類型劃分要與工程建設(shè)管理體制相匹配,充分發(fā)揮不同管理層次的作用,體現(xiàn)不同管理層次的責(zé)任和權(quán)力,盡可能地降低設(shè)計(jì)變更的管理成本,有利于促進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)度。②設(shè)計(jì)變更類型劃分應(yīng)主要考慮設(shè)計(jì)變更對工程功能和效益、工程投資和工期、工程運(yùn)行安全和工程質(zhì)量等方面的影響程度。對工程影響較大的應(yīng)由原審查審批機(jī)構(gòu)批復(fù),影響很小的則可將批復(fù)權(quán)限放在項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。③設(shè)計(jì)變更界定標(biāo)準(zhǔn)主要針對新建和改擴(kuò)建的大中型水利工程特點(diǎn),小型水利工程情況復(fù)雜,建設(shè)體制多樣,可參考大中型工程設(shè)計(jì)變更的分類原則專項(xiàng)制訂分類和管理辦法。
按照以上原則,為便于水利工程設(shè)計(jì)變更的分級管理,將水利工程設(shè)計(jì)變更按重大設(shè)計(jì)變更和一般設(shè)計(jì)變更兩類進(jìn)行劃分。重大設(shè)計(jì)變更是指工程建設(shè)過程在工程開發(fā)任務(wù)、工程規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、總體布局、工程布置、主要建筑物結(jié)構(gòu)型式、重要機(jī)電金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備、重大技術(shù)問題的處理措施等方面,對工程的工期、安全、投資、效益產(chǎn)生重大影響的設(shè)計(jì)變更;其他變更為一般設(shè)計(jì)變更。
通過對典型水利工程設(shè)計(jì)變更情況和對工程建設(shè)影響的調(diào)研和分析,認(rèn)為以《水利水電工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)程》(DL 5021—93)的專業(yè)劃分為主線進(jìn)行重大設(shè)計(jì)變更界定,概念明確,結(jié)構(gòu)清晰,可以適用各類水利工程。主要考慮設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模是否突破批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì),樞紐布置及主要建筑物方案是否影響到工程安全、工期和后期正常運(yùn)用,投資去除政策性、物價(jià)因素是否超過一定額度。征地移民等其他非工程變化影響可單獨(dú)界定設(shè)計(jì)變更。
主要的界定指標(biāo)包括:
(1)水文
當(dāng)水文、泥沙等設(shè)計(jì)成果引起水庫庫容、防洪保護(hù)對象、治澇面積、灌溉面積、供水規(guī)模及對象、裝機(jī)容量等變化時(shí),應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。
(2)地質(zhì)
①地震基本烈度和地震動(dòng)參數(shù)發(fā)生變化應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。②如果地質(zhì)條件的變化影響到工程建筑物的安全,從而改變了地基加固處理方案、防滲處理方案,或?qū)ㄖ镌O(shè)計(jì)方案進(jìn)行調(diào)整或修改,應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。③引起主要建筑物設(shè)計(jì)方案改變或工期延長的天然建筑材料質(zhì)量、儲(chǔ)量及主要料場場地的變化,應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。當(dāng)料場條件變化對工程影響較小時(shí),應(yīng)視為一般設(shè)計(jì)變更,如河道治理工程的砌石護(hù)坡改為混凝土預(yù)制塊護(hù)坡型式的變化等。
(3)工程任務(wù)、規(guī)模、建筑物等級及設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)
①工程開發(fā)任務(wù)變化及主次順序的調(diào)整應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。②水庫庫容、特征水位的變化,引(供)水工程的供水范圍、供水量、輸水流量、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制水位的變化,電站或泵站裝機(jī)容量的變化,可能會(huì)給地方社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面帶來較大的影響,從而產(chǎn)生工程等級或建筑物級別的變化,這些應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。在工程等級或建筑物級別未發(fā)生變化的情況下,特征水位、裝機(jī)規(guī)模、引水規(guī)模的變化,灌溉或治澇范圍與面積、河道及堤防工程治理范圍的較大變化,也應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。③工程等級、建筑物級別、抗震設(shè)計(jì)烈度、洪水標(biāo)準(zhǔn)、泄流排沙規(guī)模、水位銜接、治澇標(biāo)準(zhǔn)的變化應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。
(4)總體布局、工程布置及主要建筑物
①總體布局、主要建設(shè)內(nèi)容、主要建筑物場址、壩線的變化應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。骨干渠 (管)線、堤線的變化對工程投資、工期、施工方案、建筑物型式、安全標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的征地移民等影響較小時(shí),可視為一般設(shè)計(jì)變更;附屬建設(shè)內(nèi)容變化對工程投資、工期、安全等不產(chǎn)生較大影響的,可視為一般設(shè)計(jì)變更,如場內(nèi)道路、臨時(shí)建筑物等建設(shè)內(nèi)容的增減。②工程布置、主要水工建筑物型式的變化應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。主要建筑物指失事后會(huì)造成下游災(zāi)害或嚴(yán)重影響工程效益的建筑物,如堤壩、泄洪建筑物、輸水建筑物、電站廠房及泵站等。堤防上規(guī)模較小的涵閘等穿堤建筑物的結(jié)構(gòu)型式變化,對工程投資、堤防安全等影響較小時(shí),可視為一般設(shè)計(jì)變更。③主要水工建筑物基礎(chǔ)處理方案、消能防沖方案的變化,應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。對于樁基的數(shù)量、樁徑、樁長,防滲墻、帷幕灌漿、固結(jié)灌漿的深度、范圍等基礎(chǔ)處理的變化,對工程安全、工程投資不產(chǎn)生較大影響時(shí),可視為一般設(shè)計(jì)變更。④邊坡處理、地下洞室支護(hù)方案的變化應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。在邊坡處理或地下洞室支護(hù)設(shè)計(jì)方案或措施項(xiàng)目不變的情況下,邊坡治理參數(shù)、支護(hù)參數(shù)、支護(hù)范圍等發(fā)生變化時(shí),可視為一般設(shè)計(jì)變更。⑤除險(xiǎn)加固或改建工程的主要水工建筑物型式、基礎(chǔ)處理方案、機(jī)電設(shè)備及金屬結(jié)構(gòu)更新改造方案等主要技術(shù)方案發(fā)生變化,應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。
(5)機(jī)電及金屬結(jié)構(gòu)
①電廠或泵站主要水力機(jī)械設(shè)備型式和數(shù)量的變化應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。但是,當(dāng)電廠或泵站投資占整個(gè)工程投資比重較小,且其水力機(jī)械設(shè)備型式和數(shù)量的變化不會(huì)對工程安全或工程效益的發(fā)揮產(chǎn)生較大影響時(shí),可視為一般設(shè)計(jì)變更。②接入電力系統(tǒng)方式、電氣主接線和輸配電方式及設(shè)備型式的變化應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。但是,當(dāng)灌溉排澇、河道綜合治理、供水工程等項(xiàng)目內(nèi)的接入電力系統(tǒng)方式、電氣主接線和輸配電方式及設(shè)備型式對整個(gè)工程的安全和效益等影響較小時(shí),可視為一般設(shè)計(jì)變更。③主要金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備及布置方案的變化應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。但是,當(dāng)閘門、啟閉設(shè)備、壓力鋼管等金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備投資占整個(gè)工程投資比重較小,且其位置、型式、數(shù)量及主要設(shè)計(jì)參數(shù)的變化不會(huì)對工程安全或工程效益的發(fā)揮產(chǎn)生較大影響時(shí),可視為一般設(shè)計(jì)變更。
(6)工程投資
投資變化后的工程投資不超過總概算情況下,對于總概算小于2億元的項(xiàng)目,投資變化超過工程部分投資10%的設(shè)計(jì)變更,或?qū)τ诳偢潘愦笥?2億元 (含2億元)的項(xiàng)目,投資變化超過工程部分投資8%的設(shè)計(jì)變更,應(yīng)視為重大設(shè)計(jì)變更。
勘測設(shè)計(jì)是工程建設(shè)的龍頭,是保證工程質(zhì)量、工程安全和生產(chǎn)安全的源頭??睖y設(shè)計(jì)單位應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)設(shè)計(jì)質(zhì)量意識(shí),提高勘測設(shè)計(jì)水平,減少不必要的設(shè)計(jì)變更。首先,要提高前期工作質(zhì)量,確保合理的勘測設(shè)計(jì)周期,確保正常的資金和技術(shù)力量投入,保證勘測設(shè)計(jì)深度,加強(qiáng)基礎(chǔ)工作,完善方案論證,避免設(shè)計(jì)缺項(xiàng)、漏項(xiàng)。其次要加強(qiáng)與業(yè)主、建設(shè)各方的協(xié)調(diào)溝通,嚴(yán)格執(zhí)行工程強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),堅(jiān)持設(shè)計(jì)原則,強(qiáng)化安全意識(shí),避免人為的設(shè)計(jì)變更。勘測設(shè)計(jì)單位還要正確理解和對待設(shè)計(jì)質(zhì)量、優(yōu)化設(shè)計(jì)、勘測設(shè)計(jì)與報(bào)酬的關(guān)系,建立良好的市場信譽(yù)。
重大設(shè)計(jì)變更對工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資都具有重要影響,政府主管部門要根據(jù)水利工程實(shí)際,對設(shè)計(jì)變更類型進(jìn)行劃分,研究相關(guān)管理程序,明確各部門責(zé)任,建議盡快提出水利工程設(shè)計(jì)變更管理辦法,促進(jìn)前期工作質(zhì)量提高,嚴(yán)格基建管理程序,更好地適應(yīng)水利工程建設(shè)的需要。
長期以來,大型水利工程建設(shè)管理積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),管理制度健全,管理程序明確,設(shè)計(jì)變更管理也很規(guī)范。而對于中小型水利工程建設(shè),由于建設(shè)管理體制多樣,管理制度不健全,管理經(jīng)驗(yàn)不足,因此,需要更加重視設(shè)計(jì)變更管理。近年,在水利建設(shè)投資穩(wěn)步提高的同時(shí),中小型的民生水利工程投資比重也在逐步加大,因此,建議對病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程、灌區(qū)節(jié)水配套和續(xù)建改造工程等出臺(tái)專項(xiàng)建設(shè)管理制度,明確設(shè)計(jì)變更管理要求,杜絕 “報(bào)大建小”等現(xiàn)象出現(xiàn)。