王治明，胡玉強(qiáng)

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

近年，國家加大水利建設(shè)投入，一批控制性水利樞紐工程相繼竣工，大江大河堤防加固工程基本完成，南水北調(diào)等重大水資源配置工程正在建設(shè)，灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造及農(nóng)村飲水等民生水利工程陸續(xù)開工，水利建設(shè)取得重大進(jìn)展。水利工程造價管理伴隨著水利工程建設(shè)取得了長足進(jìn)步，在水利工程建設(shè)投資的確定與管理方面發(fā)揮著愈加重要的作用。水利工程建設(shè)均已實(shí)行項目法人責(zé)任制、項目設(shè)計與施工招標(biāo)投標(biāo)制、項目建設(shè)監(jiān)理制。“三制”的實(shí)施表明，水利工程建設(shè)已引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制且逐步完善，水利工程造價管理通過不斷改進(jìn)，適應(yīng)并滿足了水利工程建設(shè)管理的需要。

一、適應(yīng)水利建設(shè)新形勢，推進(jìn)水利工程造價管理體系建設(shè)

1.健全水利工程造價標(biāo)準(zhǔn)，水利工程造價體系日趨完善

2002年水利部頒布第一套水利工程系列定額，結(jié)束了水利工程沒有行業(yè)定額以及水利水電工程共用一套定額的歷史。近幾年水利部又陸續(xù)頒布了水利工程補(bǔ)充定額、水利水電國際招標(biāo)工程概算編制方法指南、水土保持定額、環(huán)境保護(hù)與征地移民補(bǔ)償概（估）算編制規(guī)定等水利工程造價標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了水利工程造價標(biāo)準(zhǔn)體系，并隨著水利工程建設(shè)和管理體制的改革不斷完善?，F(xiàn)行水利工程造價體系主要包括以下幾個方面。

（1）主體工程造價標(biāo)準(zhǔn)

《水利工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定》（水總〔2002〕116 號）（正在修編）

《水利建筑工程概算定額》（水總〔2002〕116 號）

《水利工程施工機(jī)械臺時費(fèi)定額》（水總〔2002〕116 號）

《水利水電設(shè)備安裝工程概算定額》（水建管〔1999〕523 號）

《水利工程概預(yù)算補(bǔ)充定額》（水總〔2005〕389 號）

《水利工程概預(yù)算補(bǔ)充定額 （掘進(jìn)機(jī)施工隧洞工程）》（水總〔2007〕118號）

《水利水電工程設(shè)計工程量計算規(guī)定》（SL 328—2005）

《水利國際招標(biāo)工程概算編制方法指南》（水總造〔2004〕1 號）

（2）水土保持工程造價標(biāo)準(zhǔn)

《水土保持工程概（估）算編制規(guī)定（水總〔2003〕67 號）》（正在修編）

《水土保持工程概算定額（水總〔2003〕67 號）》（正在修編）

（3）環(huán)境保護(hù)工程造價標(biāo)準(zhǔn)

《水利水電工程環(huán)境保護(hù)概（估）算編制規(guī)程》（SL 359—2006）

（4）征地移民補(bǔ)償工程造價

《水利水電工程建設(shè)征地移民補(bǔ)償投資概（估）算編制規(guī)定（報批稿）》

（5）水文專項工程造價標(biāo)準(zhǔn)

《水利工程概算補(bǔ)充定額（水文設(shè)施工程專項）》（水總〔2006〕140 號）

上述造價標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程基本滿足了水利工程建設(shè)項目對前期投資確定與管理的需求。

2.改進(jìn)造價標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，反映水利工程建設(shè)實(shí)際

（1）根據(jù)國家相關(guān)政策，調(diào)整人工工資內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)

水利定額人工工資計量單位由原定額的工日改為工時，精確了計量單位；由綜合平均工資改為崗位等級工資，細(xì)化了人員配備，按級別計算工資，反映現(xiàn)場實(shí)際情況；工資計算中納入了國家有關(guān)新政策、新規(guī)定，如醫(yī)療保險、住房公積金等內(nèi)容，使工資構(gòu)成更加合理；現(xiàn)正在根據(jù)國家新要求增加邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼等內(nèi)容并調(diào)整工資水平。

（2）跟蹤新工藝、新材料、新設(shè)備的應(yīng)用，補(bǔ)充新定額子目

目前，我國水利工程施工機(jī)械化水平逐步提高，掘進(jìn)機(jī)、塔帶機(jī)、反井鉆機(jī)、重型卡車等重型、大型機(jī)械的投入使用，使勞動生產(chǎn)率有了較大提高。為了滿足投資計算，補(bǔ)充了重型、大型機(jī)械施工的定額和子目。

隨著新的環(huán)保型止水填縫材料、新型護(hù)坡材料、新型節(jié)能機(jī)電設(shè)備等在工程中的應(yīng)用，定額相關(guān)內(nèi)容也進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)整。

（3）增加或取消費(fèi)用項目，執(zhí)行國家規(guī)定并滿足建設(shè)管理需求

根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局的統(tǒng)一要求，正在修編的概（估）算編制規(guī)定增加安全文明施工措施費(fèi)，保證施工單位對安全生產(chǎn)措施的投入；根據(jù)水利工程相關(guān)規(guī)定，增加蓄水安全鑒定費(fèi)，確保水工建筑物投入運(yùn)行后的安全。根據(jù)國家發(fā)改委文件要求，取消定額測定費(fèi)、質(zhì)量監(jiān)督檢測費(fèi)。

（4）深入調(diào)研建設(shè)管理費(fèi)使用情況，完善內(nèi)容調(diào)整水平

針對目前管理單位反映及審計稽查中發(fā)現(xiàn)的問題，組織有關(guān)人員對建設(shè)管理費(fèi)的使用情況進(jìn)行了大量調(diào)研，發(fā)現(xiàn)建設(shè)管理費(fèi)水平偏低，開支范圍偏廣，造成建設(shè)管理費(fèi)用額度和內(nèi)容均不能滿足工程建設(shè)管理的需要?，F(xiàn)修編的編制規(guī)定已根據(jù)財政部、國家發(fā)改委的要求和目前國家相關(guān)行業(yè)總體水平進(jìn)行調(diào)整，補(bǔ)充了相關(guān)內(nèi)容并調(diào)整了管理費(fèi)費(fèi)率。

3.注重資料收集整理，奠定造價標(biāo)準(zhǔn)修編基礎(chǔ)

對水利工程建設(shè)的技術(shù)資料注意收集與整理，為定額的補(bǔ)充和修編準(zhǔn)備基礎(chǔ)資料。如在對高海拔地區(qū)的施工過程中，人工和機(jī)械降效問題一直存在不同意見，定額站組織人員對高原降效問題進(jìn)行了專題研究并提出了初步成果，對南水北調(diào)工程中應(yīng)用的混凝土襯砌機(jī)和穿黃盾構(gòu)機(jī)施工的相關(guān)效率資料進(jìn)行收集并進(jìn)行分析研究，均提出了研究報告，為定額的修編奠定了基礎(chǔ)。

4.加強(qiáng)專業(yè)知識培訓(xùn)，提高造價從業(yè)人員素質(zhì)

為了提高水利工程造價人員專業(yè)素質(zhì)，定額站專門組織水利工程系列定額宣貫培訓(xùn)，共在全國范圍培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干約240人；為規(guī)范工程量計算，針對設(shè)計單位舉辦水利水電設(shè)計工程量計算規(guī)定培訓(xùn)班，共培訓(xùn)約100人；對引進(jìn)外資工程相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，舉辦內(nèi)外資概算編制方法培訓(xùn)班，培訓(xùn)約50人。各種培訓(xùn)對水利工程系列定額的使用和工程量計算及引進(jìn)外資工程概算的編制，發(fā)揮了重要作用。

二、結(jié)合水利工程建設(shè)實(shí)際，加強(qiáng)水利工程造價控制與管理

1.合理確定工程投資，確保重大水利工程順利建設(shè)

根據(jù)現(xiàn)行水利工程造價標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)計、審查和評審單位相繼編制、審查與核定了南水北調(diào)東、中線一期工程，治淮、治太工程，尼爾基、百色等大型水利樞紐工程，全國大型灌區(qū)、大型泵站改造等工程投資約數(shù)千億元。目前，上述工程一部分基本完工，一部分正在建設(shè)，工程造價基本滿足工程建設(shè)需要?，F(xiàn)行水利工程造價標(biāo)準(zhǔn)對合理確定和控制工程造價起到了重要作用，基本滿足了國家對工程決策、設(shè)計單位對投資編制和業(yè)主對投資控制的需要?，F(xiàn)行水利工程造價標(biāo)準(zhǔn)體系也得到了國家發(fā)改委和中咨公司等部門的認(rèn)可，據(jù)其評估已核定了大量水利工程投資。

2.改進(jìn)造價控制方法，提高造價管理水平

（1）對工程投資實(shí)行靜態(tài)控制、動態(tài)管理

靜態(tài)投資控制是指在水利工程建設(shè)過程中，項目法人（建設(shè)單位）負(fù)責(zé)建設(shè)的工程項目，在保證工程建設(shè)功能、質(zhì)量、安全、環(huán)保和工期的前提下，保證靜態(tài)總投資完成額不超過國家批準(zhǔn)的初步設(shè)計概算靜態(tài)總投資。

動態(tài)投資管理是指在水利工程建設(shè)過程中，項目法人對因價格變動、國家政策調(diào)整、稅費(fèi)變動、融資費(fèi)用變化等因素引起的工程動態(tài)投資變化進(jìn)行動態(tài)管理。

南水北調(diào)工程靜態(tài)控制的主要措施是編制項目管理預(yù)算，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)情況，對工程初步設(shè)計概算進(jìn)行合理調(diào)整，使各部分投資更符合工程實(shí)際需要，為建設(shè)期靜態(tài)投資控制定下框架，嚴(yán)格控制靜態(tài)投資總額。

動態(tài)投資中，國家政策調(diào)整、稅費(fèi)變動、融資費(fèi)用均按國家政策進(jìn)行調(diào)整，因此動態(tài)管理主要是對因物價導(dǎo)致的價差的計算與管理。這就要求價差計算必須準(zhǔn)確、合理并規(guī)范計算方法。

為了對南水北調(diào)工程投資實(shí)行靜態(tài)控制、動態(tài)管理，結(jié)合南水北調(diào)工程特點(diǎn)，專門制定了《南水北調(diào)工程項目管理預(yù)算編制辦法》和《南水北調(diào)工程價差報告編制辦法》，目前已應(yīng)用在南水北調(diào)工程造價的管理工作中，對提高管理水平發(fā)揮了重要作用。

靜態(tài)控制、動態(tài)管理在水利工程投資管理中的實(shí)行豐富了水利投資管理手段，必將對水利工程造價管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（2）改進(jìn)概算編制方法，嚴(yán)格控制工程投資

部分水利工程由于地質(zhì)條件變化、物價變動和政策調(diào)整導(dǎo)致工程需要修改概算，如何修改概算使投資既滿足工程建設(shè)需要，又不造成投資浪費(fèi)，關(guān)鍵在于修改概算的編制方法。針對這一要求，工程修改概算編制方法必須緊密結(jié)合工程招標(biāo)、設(shè)計及實(shí)施的具體工程量和合同單價，有的放矢地進(jìn)行編制，達(dá)到既滿足工程建設(shè)需要又控制投資的目的。目前修改概算編制方法摒棄了原來主要依據(jù)設(shè)計及變更的圖紙工程量和依據(jù)初步設(shè)計施工方法編制單價計算投資的方式，避免了計算投資與實(shí)施投資有可能脫節(jié)的問題。

（3）對水利工程前期各設(shè)計階段投資進(jìn)行有效控制

水利工程前期三個設(shè)計階段投資分別為項目建議書階段投資估算、可行性研究階段投資估算及初步設(shè)計階段設(shè)計概算。針對三個階段的不同設(shè)計深度和特點(diǎn)，分別制定編制規(guī)程，保證編制質(zhì)量。同時，要求后一階段投資不得超過前一階段投資的一定比例，否則需要重新進(jìn)行前一階段設(shè)計。后階段投資超過前階段投資在容許幅度內(nèi)，要說明投資增加原因，并從工程方案、政策因素、物價因素等方面進(jìn)行分析對比，有效控制設(shè)計階段投資。

3.貫徹可持續(xù)發(fā)展治水思路，保證工程環(huán)境生態(tài)投資需求

在工程投資審核過程中轉(zhuǎn)變過去只注重工程自身投資，忽視甚至嚴(yán)控與環(huán)境相關(guān)投資的觀念，認(rèn)真遵循可持續(xù)發(fā)展治水思路，在重視工程自身的同時重視環(huán)境保護(hù)、水土保持及河湖自身需求，盡可能做到工程與環(huán)境和諧。在具體工作中，工程綠化、渣場復(fù)耕、魚道建設(shè)、環(huán)保材料應(yīng)用等方面的投資應(yīng)與工程投資同等重視。

4.提高工作效率，支持民生水利建設(shè)

近年，我國加大了對病險水庫、泵站、水閘和大型灌區(qū)改造及飲水安全的投入，民生水利建設(shè)全面鋪開，但這些工程由于先天不足、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)差等問題，造成投資審定難度大，工作中應(yīng)秉持以人為本、注重民生的觀念，認(rèn)真分析，仔細(xì)論證，合理確定投資。

近幾年，我國自然災(zāi)害頻發(fā)，先后發(fā)生汶川、玉樹地震及西南五省大旱、甘肅舟曲泥石流等自然災(zāi)害。水利部在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，采取有利措施，迅速制定涉及水利災(zāi)害的處置方案，并編制災(zāi)后重建規(guī)劃，為應(yīng)急救災(zāi)和災(zāi)后重建作出了重要貢獻(xiàn)。為了滿足應(yīng)急救災(zāi)和災(zāi)后重建的需要，投資的確定既要快速又要基本準(zhǔn)確。在缺乏完整工程資料的情況下，采用典型設(shè)計、經(jīng)驗(yàn)估算及宏觀復(fù)核等不同方法，迅速測算出投資，滿足救災(zāi)建設(shè)需要。

三、解放思想，開創(chuàng)水利工程造價管理新局面

1.現(xiàn)行水利工程造價標(biāo)準(zhǔn)存在的不足之處

現(xiàn)行水利工程造價的主要方法是定額法。定額法的特點(diǎn)是人工、材料、機(jī)械的消耗量根據(jù)社會平均勞動生產(chǎn)率確定，確定后不能隨意更改，要求不同地域、不同規(guī)模、不同類型的工程全部采用統(tǒng)一定額，因此，工程投資的確定總體是合適的，宏觀是合理的。但存在以下不足：

①對具體單個工程沒有反映其特點(diǎn)，因此投資不一定很準(zhǔn)確。

②由于人工、材料、機(jī)械的消耗量固定，因此無法反映規(guī)模效應(yīng)。

③定額法還有子目不全等其他缺點(diǎn)。

2.水利工程建設(shè)管理的新需求

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，對水利工程造價管理也提出了新的更高要求。如：工程建設(shè)采用代建制，如何合理確定代建費(fèi)用；工程建設(shè)采用招標(biāo)投標(biāo)制，如何確定標(biāo)底才更合理；工程建設(shè)期投資控制與管理如何才能更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求；如何結(jié)合國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢對水利工程投資風(fēng)險進(jìn)行評估；如何完善水利工程的后評價機(jī)制等。

3.水利工程造價管理設(shè)想

工程造價較為理想的方法是實(shí)物量法，即把工程項目分成若干施工工序，按完成該項目工序所需時間配備勞動力、施工設(shè)備和消耗材料，根據(jù)分析計算的基礎(chǔ)單價計算直接費(fèi)，再分?jǐn)傞g接費(fèi)后計算工程投資。該方法的優(yōu)點(diǎn)是計算準(zhǔn)確合理，能反映每個工程特點(diǎn)和實(shí)際，但對資料的積累和造價人員的水平要求更高，目前實(shí)行有困難。

不同的工程其效益不同。商業(yè)性項目工程效益好，還貸能力強(qiáng)，貸款利率要低；反之要高。對不同工程要實(shí)行差別利率，對涉及國計民生的公益性工程要實(shí)行優(yōu)惠利率。

市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是物價會隨著供需變化進(jìn)行調(diào)整，水利工程建設(shè)期長，投資大，應(yīng)根據(jù)國家權(quán)威部門發(fā)布的價格指數(shù)逐期計算建設(shè)期價差，滿足水利工程建設(shè)的實(shí)際需要。

4.結(jié)合水利工程造價工作實(shí)際，吸收國外造價管理經(jīng)驗(yàn)，探索中國特色水利工程造價管理之路

工程造價主要有預(yù)測、控制、調(diào)控和評價等四個方面的職能，水利水電工程造價也不例外。首先，它是投資主體決策項目、籌集資金的依據(jù);其次，它是控制項目投資或工程實(shí)際成本的依據(jù);再者，它是評價項目投資合理性和投資效益的主要依據(jù)；另外，國家可以通過工程造價調(diào)控和管理對國計民生有重大影響的重要資源和資金流向。工程造價的職能決定了工程造價的重要性，只有工程造價得到有效控制，才能達(dá)到工程投資的預(yù)期目標(biāo)，因而如何提高工程造價的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和合理性，形成具有中國特色的水利水電工程造價控制管理模式，是當(dāng)前需要探索、研究和解決的重要課題之一。

西方發(fā)達(dá)國家實(shí)行的實(shí)物量法有其準(zhǔn)確并針對具體工程的優(yōu)點(diǎn)，但計算繁瑣復(fù)雜，對相關(guān)專業(yè)要求高。定額法有不能反映規(guī)模效應(yīng)和具體工程特點(diǎn)的缺點(diǎn)，但有計算簡單、總體合理的優(yōu)點(diǎn)。結(jié)合我國的實(shí)際情況，工程投資在前期預(yù)測階段即國家決策階段采用定額法，在工程實(shí)施階段采用實(shí)物量法是較為合理的選擇。