□ 梁志平

長江是我國主要的運輸河流，進入21世紀，長江航運迅猛發(fā)展。2007年的貨運量一舉突破10億t大關(guān)，達到11.23億t，是密西西比河貨運量的2倍，是萊茵河貨運量的3倍。成為世界上內(nèi)河航道通航里程最長、運量最大、運輸最為繁忙的通航河流，成為名副其實的黃金水道。

南京是長江中下游和長江三角洲經(jīng)濟帶重要的中心城市，也是我國最大的危險品生產(chǎn)、儲存、運輸集散地之一。有中央管理水域通航水道8條，自然岸線長196 km，共有10個錨地，其中3個是危險品錨地。生產(chǎn)性碼頭、泊位365個，萬噸級以上泊位35個，其中危險品泊位60多個，水上加油站40多個。2008年危險品運量達3100萬t左右，約占長江危險品運量的3%。危險品運輸船舶 （主要指液貨船中油船、散裝運輸危險化學(xué)品船、散裝運輸液化氣體船）進出達47000余艘，過境危險品運輸船舶超10萬艘次。在危險品總運量中，船舶是主要運輸主體。從長江的情況來看，近幾年來危險品運輸船舶雖然沒有發(fā)生大的火災(zāi)爆炸事故，但小的火災(zāi)爆炸還是不斷發(fā)生。如2009年7月18日11時30分，長江岳陽水域云溪區(qū)巴陵石化碼頭一艘正在卸貨的 “贛天宜化046”號散裝運輸危險化學(xué)品船因違章修理泵機發(fā)生爆炸并引發(fā)燃燒，造成人員傷害和財產(chǎn)損失。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，對危險品運輸船舶的消防安全監(jiān)管的形勢不容樂觀。如何才能加強對中央管理水域內(nèi)危險品運輸船舶的消防安全監(jiān)管呢？筆者認為，應(yīng)加強對該類船舶的消防監(jiān)督檢查，使之及時發(fā)現(xiàn)和消除火災(zāi)隱患，從而達到防止發(fā)生火災(zāi)爆炸事故之目的。但筆者在現(xiàn)實的檢查工作中發(fā)現(xiàn)，不少船員、船舶安全管理人員、水上交通安全主管機關(guān)的人員都不十分清楚什么是消防監(jiān)督檢查，它和機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)等單位消防安全管理活動中開展的消防安全檢查，和水上交通安全主管機關(guān)開展的船舶安全檢查中對消防設(shè)備的檢查有什么不同，如什么是消防監(jiān)督檢查，由誰來查、依據(jù)什么查等問題。對船舶來說，會感到來檢查的單位太多，不知誰的檢查具有權(quán)威性，這個問題在長江水上運輸行業(yè)中顯得比較突出。

一、了解消防監(jiān)督檢查的概念、性質(zhì)和特點是什么

消防監(jiān)督檢查是消防監(jiān)督管理的一種具體檢查行為，是特定的行政主體根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)而實施的消防執(zhí)法行為，具有與其它消防安全檢查所不同的性質(zhì)和特征。消防監(jiān)督檢查，也稱消防行政監(jiān)督檢查，是指公安消防監(jiān)督機構(gòu)和公安派出所依法對消防監(jiān)督相對人及機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律法規(guī)情況進行檢查了解，并能夠影響其權(quán)益的消防執(zhí)法行為，且參加檢查的公安消防監(jiān)督機構(gòu)和公安派出所的人員應(yīng)當(dāng)取得崗位資格。消防監(jiān)督檢查是國家消防監(jiān)督制度的重要組成部分，是預(yù)防火災(zāi)和減少危害，保護公民人身，公共財產(chǎn)和公民財產(chǎn)安全，維護公共安全的有效措施。消防監(jiān)督檢查的性質(zhì)決定了消防監(jiān)督檢查不同于其它消防檢查行為，具有以下特點：

1．檢查結(jié)論具有權(quán)威性。消防監(jiān)督檢查是公安機關(guān)消防監(jiān)督機構(gòu)和公安派出所依法履行法律法規(guī)的規(guī)定職責(zé)，按照規(guī)定的程序，以國家的消防法律、法規(guī)為檢查依據(jù)，因此，其檢查結(jié)論具有權(quán)威性。

2．檢查行為具有強制性。消防法律法規(guī)對公民、法人和其它組織具有普遍約束力，是屬于公安法規(guī)的范疇。公安消防機構(gòu)和公安派出所對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位的消防監(jiān)督檢查不受時間和場所的限制，也不管被監(jiān)督者是否愿意接受。同時對消防監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患有權(quán)依法督促整改，對消防違法行為有權(quán)依法實施消防行政處罰，實際上消防監(jiān)督檢查行為也就是一種公安行政執(zhí)法行為。因而，消防監(jiān)督檢查行為本身具有強制性。

3．具有客觀公正性。消防監(jiān)督檢查是一種抽查性檢查，通過消防監(jiān)督檢查，來發(fā)現(xiàn)公民和機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況，督促其履行消防安全職責(zé)。公安消防機構(gòu)在檢查中發(fā)現(xiàn)和糾正違反消防法律法規(guī)行為，提出整改意見，責(zé)令限期改正或責(zé)令改正，并依法予以處罰。監(jiān)督檢查的目的是糾正，輔之處罰，具有客觀性。

從上述的內(nèi)容可以看出，消防監(jiān)督檢查并不是什么單位什么人都可以實施的，只有公安機關(guān)內(nèi)的消防監(jiān)督機構(gòu)和公安派出所有權(quán)進行檢查。首先消防行政執(zhí)法主體要有國家的法律法規(guī)明確授權(quán)，具有唯一性，其它行政執(zhí)法單位和人員都不具備消防行政執(zhí)法主體的資格。其次參與檢查的人員必須具有相應(yīng)的資質(zhì)。

二、明確對長江危險品運輸船舶實施消防監(jiān)督檢查的行政執(zhí)法主體

這主要解決誰是消防行政執(zhí)法主體的問題，也就是說誰有權(quán)對長江危險品運輸船舶進行消防監(jiān)督檢查的問題。第十一屆全國人大常委會第五次會議于2008年10月28日通過了修訂后的 《中華人民共和國消防法》 （以下簡稱 《消防法》），以中華人民共和國主席令第六號發(fā)布，并于2009年5月1日起施行。其配套的部門規(guī)章 《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》 （以下簡稱 《107號令》）經(jīng)修訂后以中華人民共和國公安部第107號令發(fā)布，自2009年5月1日起施行。

《消防法》第四條是這樣規(guī)定的：“國務(wù)院公安部門對全國的消防工作實施監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府公安機關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機關(guān)消防機構(gòu)負責(zé)實施。軍事設(shè)施的消防工作，由其主管單位監(jiān)督管理，公安機關(guān)消防機構(gòu)協(xié)助；礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設(shè)施的消防工作，由其主管單位監(jiān)督管理?！钡谖迨龡l是這樣規(guī)定的：“公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查。公安派出所可以負責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定。”

《107號令》第二條規(guī)定：“本規(guī)定適用于公安機關(guān)消防機構(gòu)和公安派出所依法對單位遵守消防法律、法規(guī)情況進行消防監(jiān)督檢查?！钡谌藯l規(guī)定：“鐵路、交通運輸、民航、森林公安機關(guān)在管轄范圍內(nèi)實施消防監(jiān)督檢查參照本規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

在上述的國家基本法律和國務(wù)院部門規(guī)章中，明確規(guī)定了全國的消防工作由國務(wù)院公安部門負責(zé)監(jiān)督管理，具體由公安消防監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)實施，消防監(jiān)督檢查由公安消防監(jiān)督機構(gòu)和公安派出所共同負責(zé)實施，實際也就是在法律上予以授權(quán)。但是軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設(shè)施的消防工作，由其主管單位監(jiān)督管理。由于這些單位有其特殊性，所以法律也授權(quán)由其主管單位來監(jiān)督管理，也就不在公安消防監(jiān)督的范圍之內(nèi)。由此可以看出，交通運輸行業(yè) （船舶）是在公安消防監(jiān)督范圍之內(nèi)，自然應(yīng)接受消防監(jiān)督檢查。

從我國消防監(jiān)督工作發(fā)展的過程中也可以看出，監(jiān)督的范圍也是隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展而變化的。1957年我國第一部消防法律 《消防監(jiān)督條例》第二條規(guī)定：“消防監(jiān)督工作，由各級公安機關(guān)實施。國防部及其所屬單位，林業(yè)部門的森林，交通運輸部門的火車、飛機、船舶以及礦井地下的消防監(jiān)督工作，由各該主管部門負責(zé)，公安機關(guān)予以協(xié)助?！睆倪@部法律中可以看出船舶是不在公安消防監(jiān)督范圍內(nèi)的，是由主管部門負責(zé)監(jiān)督管理。其主要原因是，剛解放不久，消防監(jiān)督力量和業(yè)務(wù)水平不夠，加上這些行業(yè)有其特殊性，所以法律作出了這樣的規(guī)定。從1984年的 《中華人民共和國消防條例》開始至今就將船舶納入到公安消防監(jiān)督的范圍中，不再由其主管部門負責(zé)監(jiān)督管理。

國務(wù)院國函 〔2002〕1號 《國務(wù)院關(guān)于長江港航公安管理體制改革有關(guān)問題的批復(fù)》中第二條明確規(guī)定了 “長江港航公安機構(gòu)作為國家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區(qū)域的中央管理水域的公安管理事權(quán)。”第三條 “長江航運公安局由交通部公安局直接領(lǐng)導(dǎo)”。在向中編辦上報的交通部交函人勞〔2002〕235號文 《關(guān)于報送 〈長江航運公安機構(gòu)設(shè)罝與人員編制方案〉的函》中第三部分、主要職責(zé)中第5條是這樣規(guī)定的：“負責(zé)長江中央管理水域航行、停泊、作業(yè)的中外民用船舶、水上設(shè)施、躉船、碼頭的消防監(jiān)督工作?！鼻夜膊抗?〔2002〕339號文已原則同意該方案。

根據(jù)上述的法律法規(guī)和相關(guān)的文件，筆者認為：在長江中央管理水域航行、停泊、作業(yè)的中外民用船舶的消防監(jiān)督工作應(yīng)由長江航運公安局負責(zé)，在其水域內(nèi)的危險品運輸船舶的消防監(jiān)督檢查由長江航運公安局消防監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)實施，其消防行政執(zhí)法主體是長江航運公安局消防監(jiān)督機構(gòu)。

三、掌握對長江危險品運輸船舶進行消防監(jiān)督檢查的依據(jù)

筆者在前面巳談到，消防監(jiān)督檢查是依據(jù)國家消防法律法規(guī)來開展檢查的，那消防法律法規(guī)又包含那些內(nèi)容呢？我國現(xiàn)行的消防法規(guī)體系由消防法律、消防法規(guī) （行政法規(guī)、地方性法規(guī)）、消防規(guī)章 （行政規(guī)章、地方政府規(guī)章）和消防技術(shù)標準組成。

消防法律是指由全國人大及其常委會制定頒發(fā)的與消防有關(guān)的各項法律，主要有消防法、刑法等。消防法規(guī)中的行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，按照法定程序制定出的規(guī)范性文件。如國務(wù)院344號令 《危險化學(xué)品安全管理條例》、 《草原防火條例》等。

消防規(guī)章中的行政規(guī)章是國務(wù)院各部委，根據(jù)并且為了實施消防法律、消防行政法規(guī)在自已權(quán)限范圍內(nèi)依法制定的規(guī)范性文件。

消防技術(shù)標準是我國各部委依據(jù) 《中華人民共和國標準化法》的有關(guān)法定程序單獨或聯(lián)合制定頒發(fā)的，用以規(guī)范消防技術(shù)領(lǐng)域中人與自然、科學(xué)技術(shù)的關(guān)系的準則或標準。

這些消防法律法規(guī)都是消防監(jiān)督檢查的依據(jù)，但現(xiàn)行的消防法律、消防法規(guī)主要是針對全國范圍總體上制定的，對水上交通運輸行業(yè)并沒有單獨作出規(guī)定。各部委應(yīng)依據(jù)消防法律、消防法規(guī)制定具有各自行業(yè)特點的消防規(guī)章，從而成為消防法律法規(guī)的重要組成部分。再者，從我國有關(guān)安全法律法規(guī)的發(fā)展來看，消防安全已形成單獨的體系。如 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》 （2002年11月1日起施行）第二條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”可以看出，從法律地位的角度來看，安全生產(chǎn)法和消防法都是屬安全范疇的基本法，只是調(diào)整的社會關(guān)系不同，它們的關(guān)系應(yīng)是普通法和特殊法的關(guān)系。在法律實踐中，應(yīng)當(dāng)適用特殊法優(yōu)于普通法的原則。而消防安全和水上交通安全相對安全生產(chǎn)法來說都應(yīng)是特殊法，水上交通安全還分為海上和內(nèi)河兩個部分，海上還要考慮到國際公約和國際接軌等問題，《中華人民共和國海上交通安全法》的適用范圍只是我國沿海水域。而長江屬內(nèi)河范圍，應(yīng)適用內(nèi)河水上交通安全法規(guī)，對國際公約實現(xiàn)國內(nèi)化也有一個時間過程，要和國內(nèi)的具體情況相結(jié)合。目前內(nèi)河水上交通安全法規(guī)最高層級就是國務(wù)院的行政法規(guī)，比基本法律的效力要低，也就是說其內(nèi)容不能和消防法相悖。從交通行業(yè)的情況看，專門針對運輸船舶制定的消防規(guī)章主要就是1995年2月23日交通部交公安發(fā) 〔1995〕137號發(fā)布的《運輸船舶消防管理規(guī)定》，其它有關(guān)消防安全管理的內(nèi)容都散見在水上交通安全主管機關(guān)發(fā)布的有關(guān)船舶安全管理規(guī)定中，如 《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》等?！哆\輸船舶消防管理規(guī)定》的制定依據(jù)還是1984年的 《中華人民共和國消防條例》，且適用范圍僅限于運輸船舶，特別是新修訂的消防法實施后，更顯現(xiàn)出水上消防規(guī)章還不適應(yīng)水上運輸業(yè)的發(fā)展，應(yīng)及時修改或制定新的水上消防規(guī)章，作為對該類船舶開展消防監(jiān)督檢查的依據(jù)。檢查的重點是看這些船舶是否按國家的消防法律、法規(guī)的規(guī)定來開展消防管理工作的，也就是我們通常講的消防管理軟件方面。從長江危險品運輸船舶的安全管理工作上看，2003年7月1日以后都已按交通部發(fā)布的《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》（根據(jù)ISM規(guī)則制定）的規(guī)定，取得了由水上交通安全主管機關(guān)頒發(fā)的 “符合證明”（DOC證書）。雖然在規(guī)則中沒有單獨談到船舶的消防安全，但該規(guī)則總則中的1.2.3條是這樣規(guī)定的：“公司的安全管理體系應(yīng)保證；符合強制性規(guī)定和標準?！惫P者理解為，船舶消防安全應(yīng)包含在船舶安全總體之內(nèi)，強制性規(guī)定和標準應(yīng)包括國家的消防法律法規(guī)，也就是說，安全管理體系應(yīng)滿足國家的消防法律法規(guī)的規(guī)定。

其次從消防技術(shù)標準方面來看，也是開展消防監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。根據(jù)消防法的相關(guān)規(guī)定，這些消防技術(shù)標準都具有法律效力，必須遵照執(zhí)行。對陸域上來說，消防技術(shù)標準是消防科學(xué)管理的重要技術(shù)基礎(chǔ)，是建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、生產(chǎn)單位、公安消防監(jiān)督機構(gòu)開展工程建設(shè)、產(chǎn)品生產(chǎn)、消防監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。消防技術(shù)標準可分為國家標準和行業(yè)標準以及地方標準 （地方標準只能在其地域內(nèi)有效），并根據(jù)其強制約束力的不同，分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準都是強制標準。消防技術(shù)標準的規(guī)范和標準一般都是強制性標準。

根據(jù)上述消防技術(shù)標準的含義，筆者認為：對水域上來說，交通運輸部門制定的有關(guān)船舶的交通行業(yè)標準、規(guī)范中，雖然專門的消防技術(shù)標準不多，但在這些標準和規(guī)范中有關(guān)消防篇章和消防的內(nèi)容，都應(yīng)屬于消防技術(shù)標準的范疇。交通運輸部是國務(wù)院所屬的職能部，有責(zé)任落實消防法的相關(guān)規(guī)定，使消防法在整個交通運輸行業(yè) （船舶）中得到貫徹落實，從而保證船舶消防安全。這些標準和規(guī)范從消防技術(shù)的角度上來講，雖然不是由公安機關(guān)制定和執(zhí)行的，但也應(yīng)成為消防法律法規(guī)的重要組成部分。按照這個觀點來看，既然是屬于消防技術(shù)標準，那也就是屬于消防法規(guī)的組成部分，也就是開展消防監(jiān)督檢查的依據(jù)。

對船舶的消防監(jiān)督檢查還是比較復(fù)雜的，和陸域上相比有其特殊性，如船舶種類很多，所執(zhí)行的消防標準和規(guī)范也不同。按船舶種類族系，有9種不同的分類方法，約350個種類。有海船、江海通航船、和內(nèi)河船舶之分，海船還分遠洋和沿海，有入級和非入級船之分，最常見的就是按用途來分類，每一種分類都有很多的船型。本文中所談的危險品運輸船舶是屬于內(nèi)河運輸船舶中的貨船，一般都是強制入級的船舶。從消防管理的角度來看，該類船舶發(fā)生火災(zāi)爆炸的可能性最大，發(fā)生事故后影響大，對長江也可能造成污染，所以也是消防監(jiān)督檢查的重點船舶。長江水系講的 “四客一?！贝爸械囊晃Ｖ饕褪侵傅脑擃惔?。也就是本文開始介紹的三種船舶。

就長江危險品船舶的建造來講，執(zhí)行的標準和規(guī)范也是很多的，主要有中國船級社頒布的 《鋼質(zhì)內(nèi)河船舶入級建造規(guī)范》、 《內(nèi)河散裝運輸危險化學(xué)品船舶構(gòu)造與設(shè)備規(guī)范》、 《內(nèi)河散裝運輸液化氣體船舶構(gòu)造與設(shè)備規(guī)范》等，從技術(shù)法規(guī)方面有中華人民共和國海事局制定的 《內(nèi)河舶舶法定檢驗技術(shù)規(guī)則》。這些標準和規(guī)則既是船舶設(shè)計、建造、檢驗的依據(jù)，也是公安消防監(jiān)督機構(gòu)對船舶開展消防監(jiān)督檢查的依據(jù)。國家雖然將審圖、驗船、檢驗發(fā)證及對船舶進行安全監(jiān)督檢查的權(quán)力授于了船級社和水上交通安全主管機關(guān)，但按新的消防法有關(guān)規(guī)定，并不能排除公安消防機構(gòu)對船舶的設(shè)計、建造、檢驗到使用全過程的消防監(jiān)督檢查，這里的檢查側(cè)重點是船舶消防方面硬件的檢查。還要看相關(guān)部門是否落實了各自的消防安全責(zé)任。大家知道，要做好船舶消防安全工作必須從源頭抓起，從日常的消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的重大火災(zāi)隱患和多起火災(zāi)爆炸事故原因來看，都必須對危險品運輸船舶從設(shè)計、建造、檢驗到使用全過程，從消防管理軟件方面到船舶消防設(shè)施硬件方面，實施全面消防監(jiān)督檢查，來減少火災(zāi)爆炸事故的發(fā)生。

長江航運公安局是管理長江中央水域的，是專業(yè)性很強的一支公安隊伍，其公安消防機構(gòu)必必須不斷學(xué)習(xí)掌握新的消防法律、法規(guī)、消防技術(shù)標準及船舶相關(guān)知識，不斷提高對危險品運輸船舶進行消防監(jiān)督檢查的能力，以適應(yīng)長江水上消防安全的發(fā)展需要，達到減少火災(zāi)爆炸事故之目的，建設(shè)黃金水道，打造平安、數(shù)字、陽光、和諧長江?！?/p>