李正華

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所,北京100009)

新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的嬗變路徑及經(jīng)驗(yàn)

李正華

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所,北京100009)

改革開放新時(shí)期,中國(guó)鄉(xiāng)村治理分為三個(gè)階段:從1978年底至1987年底,是結(jié)束人民公社體制,實(shí)現(xiàn)政社分設(shè)階段;從1988年《村組法》試行到1998年《村組法》正式實(shí)行,是以試行村民自治為重點(diǎn)的階段;從1999年至今,是鄉(xiāng)政村治模式正式推行、農(nóng)村綜合改革不斷推進(jìn)階段。新時(shí)期鄉(xiāng)村治理過(guò)程也是中國(guó)民主政治的持續(xù)推進(jìn)過(guò)程,是“以人為本”的理念不斷落實(shí)的過(guò)程,是從單純推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過(guò)程,為我們留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

新時(shí)期;鄉(xiāng)村治理;嬗變路徑;經(jīng)驗(yàn)＊

李正華研究員

改革開放新時(shí)期,中國(guó)鄉(xiāng)村治理依其不同特點(diǎn),可以分為三個(gè)階段:從1978年底至1987年底,是結(jié)束人民公社體制,實(shí)現(xiàn)政社分設(shè)階段;從1988年《村組法》試行到1998年《村組法》正式實(shí)行,是以試行村民自治為重點(diǎn)的階段;從1999年至今,是鄉(xiāng)政村治模式正式推行、農(nóng)村綜合改革不斷推進(jìn)階段。新時(shí)期鄉(xiāng)村治理過(guò)程也是中國(guó)民主政治的持續(xù)推進(jìn)過(guò)程,是“以人為本”的理念不斷落實(shí)的過(guò)程,是從單純推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過(guò)程。搞好鄉(xiāng)村治理,必須不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),充分調(diào)動(dòng)、保護(hù)和發(fā)揮好農(nóng)民的積極性,正確處理好物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)的關(guān)系,不斷解放思想,與時(shí)俱進(jìn)。

一 新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的嬗變路徑

(一)結(jié)束人民公社體制,實(shí)現(xiàn)政社分設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)以后,中國(guó)農(nóng)村逐步推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,不僅調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性,大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,而且導(dǎo)致農(nóng)村人民公社的解體,引發(fā)了中國(guó)鄉(xiāng)村組織體系的重構(gòu),使鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了從“統(tǒng)治”到“治理”的深刻變化。

20世紀(jì)70年代末80年代初,中國(guó)農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革①。土地農(nóng)戶承包、家庭經(jīng)營(yíng),成為中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)單元和主要經(jīng)營(yíng)形式。由于基本否定家庭經(jīng)營(yíng)、對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管得過(guò)死、分配制度過(guò)于追求平均的人民公社體制,無(wú)法滿足農(nóng)村發(fā)展的要求,無(wú)法擔(dān)當(dāng)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)的職能。1978年,四川廣漢縣向陽(yáng)公社成立了工商聯(lián)合公司,在公司內(nèi)部實(shí)行工效結(jié)合、獎(jiǎng)懲掛鉤的目標(biāo)責(zé)任制,工商聯(lián)合公司實(shí)際上取代了公社的經(jīng)濟(jì)職能。1980年6月18日,向陽(yáng)正式摘下了人民公社的牌子,將公社分為鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、農(nóng)工商總公司,率先在全國(guó)沖破了曾經(jīng)是社會(huì)主義的重要象征的人民公社管理體制。

改變?nèi)嗣窆珞w制,是改變鄉(xiāng)村基層政治體制的重大變革,其難度與復(fù)雜程度均不亞于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。雖然在經(jīng)濟(jì)改革的推動(dòng)下,政治改革是大勢(shì)所趨,但是,人們對(duì)政治體制具體如何改、廣漢的嘗試應(yīng)不應(yīng)當(dāng)推開,依然持十分慎重的態(tài)度。1981年9月9日,鄧小平在談到農(nóng)村改革、人民公社問(wèn)題時(shí)說(shuō):“人民公社建立以后,我們已經(jīng)感到‘一大二公’的目標(biāo)并不是很快就能實(shí)現(xiàn)的,那時(shí)候毛主席還在,也意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題了。”“我們現(xiàn)在正在研究公社制度問(wèn)題,這還是一個(gè)探索的問(wèn)題?！盵1]可以看出,鄧小平對(duì)人民公社20多年來(lái)的實(shí)踐結(jié)果不滿意,也傾向于盡快探索出一條改變?nèi)嗣窆珞w制的路子。

經(jīng)過(guò)實(shí)踐的探索和認(rèn)識(shí)的深化,1982年11月,正式提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議的《中華人民共和國(guó)憲法修訂草案報(bào)告》明確提出:“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)地方政權(quán)的建設(shè)”,“改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制,設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。這種改變將有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè),也有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?982年12月4日,第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)行鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生?！班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”[2]226。1982年憲法的通過(guò),在法律上宣告了人民公社歷史的終結(jié)。

關(guān)于改革人民公社體制的具體途徑,《中華人民共和國(guó)憲法修訂草案報(bào)告》明確要求:“政社分開的具體實(shí)施,這是一件細(xì)致的工作,各地要從實(shí)際出發(fā),因地制宜,有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行,不要草率行事?！?982年12月31日,中共中央政治局討論通過(guò)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》也指出:“人民公社的體制,要從兩方面進(jìn)行改革。這就是,實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制,特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實(shí)行政社分設(shè)?！盵2]258“在政社分設(shè)后,基層政權(quán)組織,依照憲法建立。”“政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè),準(zhǔn)備好一批改一批?！薄叭嗣窆缭瓉?lái)的基本核算單位即生產(chǎn)隊(duì)或大隊(duì),在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包以后,有的以統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為主,有的以分戶經(jīng)營(yíng)為主。它們?nèi)匀皇莿趧?dòng)群眾集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)?！薄霸瓉?lái)的公社一級(jí)和非基本核算單位的大隊(duì),是取消還是作為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織保留下來(lái),應(yīng)根據(jù)具體情況與群眾商定?！盵2]2591983年10月,中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,要求按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委,并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。鄉(xiāng)人民政府建立后,要依法行使職權(quán),領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè),做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。《通知》規(guī)定,鄉(xiāng)的規(guī)?！耙话阋栽泄绲墓芾矸秶鸀榛A(chǔ),如原有公社范圍過(guò)大的,也可以適當(dāng)劃小”。在建鄉(xiāng)中,要重視集鎮(zhèn)的建設(shè),對(duì)具有一定條件的集鎮(zhèn),可以成立鎮(zhèn)政府,以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。在縣鄉(xiāng)之間恢復(fù)區(qū)公所。自此以后,全國(guó)各地普遍開始了恢復(fù)建鄉(xiāng)工作。到1984年底,撤社建鄉(xiāng)工作基本完成,全國(guó)共建鄉(xiāng)85200多個(gè),建區(qū)公所8100多個(gè)。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的鄉(xiāng)村基層治理,1982年憲法也規(guī)定,在農(nóng)村設(shè)立村民委員會(huì),并在其下面分設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)。到1985年,全國(guó)農(nóng)村在廢除人民公社的同時(shí),取消了原有的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì),建立了82萬(wàn)多個(gè)村民委員會(huì)[3]。

在政社分開及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)建設(shè)的過(guò)程中,全國(guó)大多數(shù)省區(qū)的農(nóng)村基層逐步形成了區(qū)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村委會(huì)的三級(jí)基層建制。區(qū)在法律上只是縣政府的派出機(jī)構(gòu),但不少地方的區(qū)實(shí)際上擁有節(jié)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的權(quán)力。為了減少基層管理的層次,增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和獨(dú)立性,鑒于大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)的規(guī)模偏小,1985年又著手進(jìn)行撤區(qū)并鄉(xiāng)工作,到1986年底,全國(guó)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))數(shù)量由85200多個(gè)減少到58400余個(gè),撤并了32000多個(gè)[4]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的最高基層組織,按照黨章的規(guī)定和實(shí)行黨政分工的要求,集中精力抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行;其對(duì)鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo),主要是政治、思想和方針政策的領(lǐng)導(dǎo),對(duì)干部的選拔、考核、監(jiān)督,對(duì)經(jīng)濟(jì)、行政工作中重大問(wèn)題的決策,而不是包辦政府的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照憲法和法律的規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán),支持鄉(xiāng)長(zhǎng)大膽地開展工作[5]83。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)社會(huì)管理以及相應(yīng)服務(wù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì),主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和行政的手段,為發(fā)展商品生產(chǎn)服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織行使其自主權(quán),不能包攬或代替經(jīng)濟(jì)組織的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng),更不能把經(jīng)濟(jì)組織變成行政管理機(jī)構(gòu)[5]84。為了管理迅速發(fā)展起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后成立了合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或農(nóng)工商聯(lián)合公司主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),逐步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治,村民依法行使民主自治權(quán)利。農(nóng)村土地所有權(quán)保留在農(nóng)村社區(qū)(主要是村或村民小組,農(nóng)戶數(shù)一般在100戶至1000戶之間)組織中,土地的使用權(quán)交給農(nóng)戶,農(nóng)戶自由決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),在交納國(guó)家征收的糧食以后,其余農(nóng)產(chǎn)品都?xì)w農(nóng)戶自己消費(fèi)或出售。

經(jīng)過(guò)10年重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織體系的改革,中國(guó)鄉(xiāng)村成功地廢除了人民公社體制,建立了鄉(xiāng)村分治的治理體系,基本實(shí)現(xiàn)了黨、政、企、村的組織分設(shè)、職能分工?；鶎诱?quán)和組織的“分權(quán)”與“重建”,構(gòu)成這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理變革的基本內(nèi)容和突出特征。至1988年,在中國(guó)鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)政村治格局模式基本形成。1988年12月,全國(guó)共有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府6.98萬(wàn)個(gè),村民委員會(huì)84.5萬(wàn)個(gè)[6]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國(guó)家的基層政權(quán),依法對(duì)鄉(xiāng)村傳遞國(guó)家的意志,進(jìn)行行政管理,控制和主導(dǎo)著農(nóng)村的發(fā)展。鄉(xiāng)村中,農(nóng)民和農(nóng)戶擁有對(duì)土地等生產(chǎn)資料的使用權(quán)及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán),農(nóng)戶成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。這種鄉(xiāng)政村治體制是20世紀(jì)70年代末開始的中國(guó)農(nóng)村改革的最重要的成果之一[7],它拉開了中國(guó)政治體制改革的序幕。

(二)村民自治的試行與農(nóng)村基層政治改革的深化

20世紀(jì)80年代中期以前,經(jīng)濟(jì)上的家庭經(jīng)營(yíng)和政治上的鄉(xiāng)政村治是中共中央關(guān)于鄉(xiāng)村改革的主要思路,中國(guó)鄉(xiāng)村治理變革的重心主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。以1987年11月24日六屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“《村組法(試行)》”)為標(biāo)志,中國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了以試行村民自治為主要內(nèi)容的新階段,中國(guó)鄉(xiāng)村治理變革的重心下沉到村一級(jí),這一階段也持續(xù)了十年。1998年11月4日,九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議正式頒布了修訂后的村委會(huì)組織法,結(jié)束了《村組法》的試行階段。

早在1980年1月,村民自治的制度性萌芽即發(fā)生于廣西壯族自治區(qū)宜山縣。鑒于實(shí)行承包責(zé)任制后,很多事情沒(méi)人管,耕牛經(jīng)常被盜,社會(huì)治安混亂的情況,為了治安聯(lián)防,宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)(今宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村)果作等6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的村民,自動(dòng)組織起來(lái),選舉村委會(huì),制定村規(guī)民約。村委會(huì)的候選人由6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)和一位村民組成。125戶人家每戶派一個(gè)代表投票,最后有85戶參加了投票,選出了主任、副主任、委員等5位村委會(huì)成員[8]。時(shí)任生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)的韋煥能全票當(dāng)選村主任。村委會(huì)成立以后,村民實(shí)行自我管理,村里的公共事務(wù)有人負(fù)責(zé)了,公益事業(yè)有人管了,社會(huì)治安有了好轉(zhuǎn)。稍后,四川、河南、山東等省的一些農(nóng)村地區(qū),也陸續(xù)出現(xiàn)了村民委員會(huì)式的組織。當(dāng)時(shí)各地的村委會(huì)名稱并不統(tǒng)一,有的稱“村管會(huì)”,有的稱“議事會(huì)”,也有的稱“治安領(lǐng)導(dǎo)小組”。

合寨村民的這種自我管理、自我服務(wù)的體制,非常適應(yīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)村以包產(chǎn)到戶為主要形式的經(jīng)濟(jì)體制,得到了當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定,也引起了中央高層的重視。全國(guó)人大法制工作委員會(huì)和民政部專門派出工作組前往考察,充分肯定了包括合寨在內(nèi)的廣西一些地方建立村民委員會(huì)的做法,建議在改革人民公社、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)工作中,做好村民委員會(huì)的試點(diǎn)工作。于是,1981年中共中央在《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中,首次提出要“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”。

1982年4月,《中華人民共和國(guó)憲法修改草案》總結(jié)了各地建立村委會(huì)的經(jīng)驗(yàn),寫入了有關(guān)村民委員會(huì)的內(nèi)容。1982年憲法規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！薄熬用裎瘑T會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì),辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！盵2]246這一規(guī)定明確了村民委員會(huì)的性質(zhì)、基本任務(wù)、組織設(shè)置、選舉等有關(guān)事宜,確立了村民委員會(huì)在我國(guó)的法律地位,為廣大村民行使自己的民主權(quán)利和進(jìn)行新的實(shí)踐與探索提供了憲法依據(jù)。

隨后,《關(guān)于政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》要求在改革政社合一的農(nóng)村管理體制的同時(shí),在鄉(xiāng)以下按村民居住狀況(一般是在生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上),設(shè)立基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)。各地在建鄉(xiāng)的過(guò)程中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂村民委員會(huì)工作簡(jiǎn)則,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,再制訂全國(guó)統(tǒng)一的村民委員會(huì)組織條例。

為了落實(shí)1982年憲法有關(guān)村民自治的精神,1987年11月24日,六屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)了《村組法(試行)》,對(duì)村委會(huì)組織和村民自治作出了具體規(guī)定,并于1988年6月1日開始試行。從此,以村民自治(農(nóng)村)和居民自治(城鎮(zhèn))為主要內(nèi)容的中國(guó)基層群眾自治制度得以確立。

建立村委會(huì)的試點(diǎn)工作在1981年就已開始。1983年,全國(guó)各地普遍開展了組建村委會(huì)的工作。1985年春,全國(guó)農(nóng)村設(shè)立了82萬(wàn)多個(gè)村民委員會(huì)。但這時(shí)的村民委員會(huì)大都是將原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì),生產(chǎn)隊(duì)改名為村民小組,村委會(huì)的干部基本上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定或任命,基本上沒(méi)有實(shí)行憲法和有關(guān)政策規(guī)定的以民主選舉為核心內(nèi)容的“自治”。因此,村民委員會(huì)實(shí)際上還不具備“村民自治”的意義。

1990年民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知》,自此,民政部成為村民自治工作的主管部門。經(jīng)民政部的大力推動(dòng),村民自治工作在全國(guó)普遍展開,1998年10月,中共十五屆三中全會(huì)提出要全面推進(jìn)村民自治,并將其確定為我國(guó)農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。1998年11月4日,九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議正式頒布了修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,為全面推進(jìn)村民自治提供了法律保障。截至1998年底,全國(guó)共確定村民自治示范縣(市、區(qū))488個(gè),示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10754個(gè),示范村20.17萬(wàn)個(gè),約占村委會(huì)總數(shù)的25%,形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)有示范村的格局。

與此同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的變革也在進(jìn)行。指導(dǎo)這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革的重要文件是1986年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《通知》”)。該《通知》系統(tǒng)提出了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的構(gòu)思,并從七個(gè)方面提出了具體要求②,集中體現(xiàn)中央了對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)改革的思路。

在實(shí)際工作中,中共中央和國(guó)務(wù)院多次召開專門的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作會(huì)議,采取措施,加強(qiáng)農(nóng)村治理,主要從如下方面進(jìn)行了改革:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。在政社分設(shè)過(guò)程中,新建鄉(xiāng)的規(guī)模普遍較小,建制鎮(zhèn)的數(shù)量猛增,行政村和村民組則劃分零散。按照《通知》要求,1986年開始,在全國(guó)推行撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這項(xiàng)工作成果顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì),1998年全國(guó)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)數(shù)分別為25712、19216個(gè),行政村83.3萬(wàn)個(gè),而1986年,全國(guó)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、行政村數(shù)分別為61417、10718、866130個(gè),還有6165個(gè)區(qū)③。兩相比較,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量減少了27207個(gè),村的數(shù)量減少了近10萬(wàn)個(gè)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過(guò)程中,由于大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要安置,鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的擴(kuò)大也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理帶來(lái)困難。于是,大多數(shù)地方在撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上的區(qū)的同時(shí),又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下建立了“管理區(qū)”、“辦事處”之類的機(jī)構(gòu),分流和安置一批干部,對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行分片管理。在大多數(shù)省區(qū),這些機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu),主要是上傳下達(dá),實(shí)際管理權(quán)力較小。在廣東省,則實(shí)行“強(qiáng)區(qū)弱村”體制,管理區(qū)擁有較大的權(quán)力,村民委員會(huì)權(quán)力和地位虛弱。直到2000年,廣東才完全廢止這一體制,重新確立村民委員會(huì)的權(quán)力和地位。

2.簡(jiǎn)政放權(quán)。簡(jiǎn)政放權(quán)、健全和完善鄉(xiāng)政府的職能,也是這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的重要目標(biāo)之一。根據(jù)《通知》要求,“凡屬可以下放的機(jī)構(gòu)和職權(quán),要下放給鄉(xiāng);少數(shù)必須由縣集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu),仍要集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”,“已經(jīng)建立鄉(xiāng)財(cái)政的地方,要在發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上為鄉(xiāng)多開辟一些財(cái)源。鄉(xiāng)財(cái)政超收部分,要給鄉(xiāng)適當(dāng)留一些,并盡量實(shí)行一定幾年不變的辦法,以調(diào)動(dòng)基層聚財(cái)?shù)姆e極性,加速鄉(xiāng)村建設(shè)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心思想是通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán),解決條塊分割管理的體制問(wèn)題;通過(guò)建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開辟財(cái)源,最終達(dá)到調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作效率的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成為改革的基本主題。

從1986年下半年開始,山東省萊蕪市率先進(jìn)行這一改革試點(diǎn)工作,一度取得了明顯的成效④。經(jīng)過(guò)放權(quán)改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了前所未有的權(quán)力。1988年,“萊蕪經(jīng)驗(yàn)”成為典型,向山東省和全國(guó)推廣。隨后,山東諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內(nèi)蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地,也都相繼開展了縣級(jí)綜合改革試點(diǎn),初步形成了一套“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的經(jīng)驗(yàn)。

3.黨政分開、政企分開。根據(jù)中共“十二大”和中共“十三大”提出的有關(guān)改革精神,《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》提出了“明確黨政分工,理順黨政關(guān)系”的具體要求?！锻ㄖ分赋?“政社分開以后,……鄉(xiāng)黨委要按照黨章的規(guī)定和實(shí)行黨政分工的要求,集中精力抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行,抓好基層黨的思想建設(shè)和組織建設(shè),加強(qiáng)對(duì)共青團(tuán)、婦聯(lián)和民兵的領(lǐng)導(dǎo),抓好農(nóng)民群眾的政治思想教育,促進(jìn)黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)……”“縣級(jí)和縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)也要解決好黨政合理分工的問(wèn)題,按照黨政分工的正常工作渠道領(lǐng)導(dǎo)基層工作。凡屬于鄉(xiāng)政府的工作,就不要布置給鄉(xiāng)黨委?？h級(jí)人民政府每年要召開幾次鄉(xiāng)長(zhǎng)會(huì)議,研究安排政府工作。經(jīng)過(guò)上下共同努力,逐步理順關(guān)系,黨政協(xié)調(diào)一致地開展工作?！标P(guān)于政企分開,《通知》指出:“政社分開后,不少地方雖然分別建立了鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織,但實(shí)際上政企職責(zé)并沒(méi)有完全分開。不少地方鄉(xiāng)政府沒(méi)有配備管理經(jīng)濟(jì)的人員,而把政府管理本鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的職權(quán)交由鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織行使,仍然是政企不分。鄉(xiāng)政府應(yīng)按實(shí)際需要配備必要的專職干部,行使政府管理經(jīng)濟(jì)的職能?！薄班l(xiāng)政府管理經(jīng)濟(jì),主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和行政的手段,為發(fā)展商品生產(chǎn)服務(wù)?！l(xiāng)政府要支持鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織行使其自主權(quán),不能包攬或代替經(jīng)濟(jì)組織的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng),更不能把經(jīng)濟(jì)組織變成行政管理機(jī)構(gòu)?！?/p>

上述改革的努力,取得了一定的成果,但問(wèn)題也比較突出。主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在精簡(jiǎn)中增加,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員臃腫,甚至出現(xiàn)了日常運(yùn)行都難以維持的局面。具體表現(xiàn)是:

第一,機(jī)構(gòu)膨脹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并雖取得了一定的成效,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從最初“政社分開”時(shí)的黨委、政府兩套班子,很快擴(kuò)大為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大、紀(jì)委、人武部,以及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織五六套班子?！捌哒景怂雹萦械某蔀猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),如計(jì)生辦、教委等,有的成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位。90所代,一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身有十多個(gè)部門和機(jī)構(gòu),而縣直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)通常有20個(gè)以上,多的達(dá)30多個(gè),其編制內(nèi)的人員也遠(yuǎn)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員多。據(jù)對(duì)江西省一個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣的調(diào)查,該縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)定編只有404人,而財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)人員已達(dá)882人[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫,超編過(guò)倍。

第二,權(quán)責(zé)不清。突出地表現(xiàn)為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織過(guò)分地干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo),黨委機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)一體化運(yùn)作。為了減少工作中的摩擦,提高工作效率,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了更加緊密的黨政合一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的黨政分開沒(méi)有達(dá)到改革的初期設(shè)想。在大規(guī)模發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開發(fā)熱潮中,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任經(jīng)濟(jì)組織的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng),基層政府按照公司化的行動(dòng)邏輯運(yùn)行;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織不斷演變,實(shí)際上與黨委政府統(tǒng)合在一起。政企不分的現(xiàn)象大量存在。

第三,體制矛盾突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊矛盾沒(méi)有獲得根本解決。20世紀(jì)80年代后期的放權(quán)運(yùn)動(dòng),“條條”部門曾經(jīng)紛紛統(tǒng)一到“塊塊”管理。但從20世紀(jì)90年代中期開始,垂直化管理開始不斷發(fā)展,縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力不斷被切割,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力不斷被削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的關(guān)系不順,有利可圖的站所一般由上級(jí)部門直接管理,而無(wú)利可圖的站所則被甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)時(shí)必須依托這些部門,但又無(wú)權(quán)管理這些部門。在鄉(xiāng)村關(guān)系方面,憲法明確規(guī)定,村委會(huì)不是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織,而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但實(shí)際上,這種關(guān)系往往不能處理好,導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系緊張成為普遍現(xiàn)象。

第四,農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。20世紀(jì)80年代以來(lái),農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要是“三提五統(tǒng)”⑥和其它由農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅、行政事業(yè)性收費(fèi)以及農(nóng)民承擔(dān)的勞務(wù)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),1990年,各種向農(nóng)民征收的項(xiàng)目達(dá)149項(xiàng)之多。1991年農(nóng)民負(fù)擔(dān)約占上年人均純收入的13%。1991年底,國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》,明確規(guī)定“三提五統(tǒng)”的征收標(biāo)準(zhǔn)是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,不能突破農(nóng)民上年人均純收入的5%”。國(guó)家加大對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治理、整頓力度,但農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然有增無(wú)減,鄉(xiāng)、村債務(wù)沉重。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)債總額為1776億元,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債408萬(wàn)元;村一級(jí)負(fù)債總額為1483億元,平均每個(gè)村負(fù)債21萬(wàn)元,9億農(nóng)民人均負(fù)債達(dá)到374元⑦。除了規(guī)定的稅費(fèi)外,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還向農(nóng)民強(qiáng)行亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)。有的地方的提留公然超過(guò)國(guó)務(wù)院明確規(guī)定的“不得超過(guò)農(nóng)民上年純收入5%”的規(guī)定,竟達(dá)到15%、25%甚至50%以上[10]。由于負(fù)擔(dān)過(guò)重,農(nóng)民與基層政府矛盾日益加劇。20世紀(jì)90年代后期,農(nóng)民拒繳稅費(fèi)的現(xiàn)象大量發(fā)生,部分地區(qū)甚至發(fā)生了農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部械斗的惡性事件,有的地方還出現(xiàn)了農(nóng)民圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的群體性對(duì)抗行為,嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

第五,鄉(xiāng)村治理缺乏規(guī)范化和制度化。我國(guó)除20世紀(jì)50年代初頒布過(guò)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的兩個(gè)組織通則外,一直沒(méi)有頒布過(guò)明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)、職權(quán)、工作程序的有關(guān)法律、法規(guī)或行政條例⑧。改革開放后,國(guó)家和一些地方政權(quán)雖頒布過(guò)有關(guān)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的法令、法規(guī)或行政條例,但大都較原則或抽象,可操作性差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的立法活動(dòng)滯后于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的迫切需要,不能有效地履行其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán),法定的最高權(quán)威往往名不副實(shí)。由于缺乏法制來(lái)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)極不穩(wěn)定,也給一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及其職能部門的負(fù)責(zé)人非法占有集體企業(yè)資金、非法挪用或鯨吞國(guó)家扶貧款、社會(huì)救濟(jì)款等,提供了可乘之機(jī)和便利條件。

這一階段鄉(xiāng)村治理方面的改革,特別是簡(jiǎn)政放權(quán)的改革,效果不明顯。其主要原因有三:一是1980年代末到1990年代初,中央推行治理整頓政策,使改革試點(diǎn)基本停頓;二是以“條條放開,塊塊搞活”為主要內(nèi)容的改革,觸及一些部門利益,阻力很大,加之配套的鞏固政策跟不上實(shí)踐的發(fā)展;三是縣和縣以上的簡(jiǎn)政放權(quán)沒(méi)有實(shí)質(zhì)效果。

(三)鄉(xiāng)政村治的正式實(shí)踐與農(nóng)村綜合改革的推進(jìn)

1998年村組法正式實(shí)行后,村民自治在全國(guó)推開,中國(guó)進(jìn)入了真正意義上的鄉(xiāng)政村治體制階段。在這一階段中,中國(guó)鄉(xiāng)村治理主要圍繞著經(jīng)濟(jì)上的農(nóng)村稅費(fèi)改革和政治上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革逐步展開。

20世紀(jì)90年代后期,中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的問(wèn)題繁多,但最大問(wèn)題是如何為農(nóng)民減負(fù)的問(wèn)題。據(jù)調(diào)查,到2002年底,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員多達(dá)1316.2萬(wàn)人,平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部,因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大約在40%左右。

為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),讓全體農(nóng)民分享改革開放的成果,2000年,中央在安徽省開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。2003年,在全國(guó)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革⑨。2004年,國(guó)家開始降低農(nóng)業(yè)稅稅率,并選擇黑龍江、吉林兩省進(jìn)行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn),同時(shí)取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2005年,全國(guó)28個(gè)省份免征農(nóng)業(yè)稅。2006年,全面取消農(nóng)業(yè)稅⑩。

從2006年開始,農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)入農(nóng)村綜合改革階段。這一階段的重點(diǎn)是:以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn),推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革;以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為重點(diǎn),推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育改革;以增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力為重點(diǎn),推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革;以優(yōu)先化解與農(nóng)民利益直接相關(guān)、基層矛盾比較集中的農(nóng)村教育、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務(wù)為突破口,妥善解決和處理鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題,以此帶動(dòng)和促進(jìn)其他農(nóng)村改革和農(nóng)村工作。在農(nóng)村綜合改革中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又是重中之重。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本方針是,以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn),堅(jiān)持政企分開,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員,提高行政效率,建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運(yùn)行機(jī)制。各地積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu),特別是對(duì)縣市下派機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的改革和整合,精簡(jiǎn)富余人員。

為確保農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村綜合改革的順利推進(jìn),確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕不反彈、鄉(xiāng)村組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)村義務(wù)教育必要經(jīng)費(fèi)投入的順利實(shí)現(xiàn),中央財(cái)政逐年加大了對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度,從2000年至2006年,中央財(cái)政預(yù)算安排農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革的轉(zhuǎn)移支付資金分別約為11億元、80億元、245億元、305億元、524億元、664億元、782億元,累計(jì)約2612億元。地方財(cái)政也安排了一定資金支持基層改革,其中2006年度地方各級(jí)財(cái)政用于農(nóng)村稅費(fèi)改革的資金達(dá)到250億元。農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)村綜合改革,深得民心,成效顯著。

1.農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕,農(nóng)民得到的實(shí)惠明顯增加。農(nóng)村稅費(fèi)改革,一方面是通過(guò)取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民的各種收費(fèi),清理整頓各種攤派及達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng),規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度,以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2000年至2006年,農(nóng)民每年可減輕負(fù)擔(dān)1250多億元。另一方面是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ),讓農(nóng)民得到實(shí)惠。2004年,中央首次對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼、對(duì)部分地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行良種補(bǔ)貼和購(gòu)置大型農(nóng)機(jī)具的補(bǔ)貼,這三項(xiàng)補(bǔ)貼資金總額達(dá)149.5億元。2006年,三項(xiàng)補(bǔ)貼資金達(dá)到196.4億元,同時(shí)首次安排125億元農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。一減一補(bǔ)的農(nóng)村稅費(fèi)改革,有效遏制了農(nóng)村亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派現(xiàn)象,農(nóng)民得到的實(shí)惠明顯增加,實(shí)現(xiàn)了村村減負(fù)、戶戶受益。有力地促進(jìn)了農(nóng)民增收,2006年農(nóng)民人均純收入3587元,比上年增長(zhǎng)7.4%。

2.基層政權(quán)改革深化,鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改善。通過(guò)鄉(xiāng)、村撤并,鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大為減少,截止2009年底,全國(guó)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)共有34170個(gè),比1999年減少10331個(gè)[11]。1999年以后,行政村數(shù)量減少的速度加快,在浙江溫州市,人口達(dá)不到500人的小村莊一般都予以撤并。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量不同程度地精簡(jiǎn)、職能轉(zhuǎn)化。稅費(fèi)改革中,各地區(qū)都不同程度地進(jìn)行了自我“瘦身”,通過(guò)“減人、減事、減支”來(lái)應(yīng)對(duì)改革需要。黨、政和人大機(jī)構(gòu)實(shí)行合署辦公,通過(guò)主要領(lǐng)導(dǎo)兼職,減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。以湖北省為例,2005年3月始,全省推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革,首先是推行黨政干部交叉任職、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合并、人員競(jìng)爭(zhēng)上崗和分流安置,大幅裁減機(jī)構(gòu)與人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員只保留7至9名,黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只設(shè)黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室和鄉(xiāng)財(cái)政所。此外,按地域面積、所轄人口和財(cái)政收入狀況等分三類對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)嚴(yán)格控編,一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制分別不得超過(guò)45名、40名和35名[11]。對(duì)“七站八所”進(jìn)行了改革整合。只保留專業(yè)性強(qiáng)、具有行政和社會(huì)管理功能的部門,其它機(jī)構(gòu),有的改制成獨(dú)立的企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織和事業(yè)單位,有的則轉(zhuǎn)變成為社會(huì)中介組織;將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到縣級(jí)業(yè)務(wù)部門,如將農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生工作交由縣級(jí)人民政府負(fù)主要責(zé)任和由縣級(jí)衛(wèi)生行政部門管理。將其他職能實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作,縣級(jí)業(yè)務(wù)部門通過(guò)有償委托“站所”開展業(yè)務(wù)的辦法實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職能,從而大幅度地減少了部門和機(jī)構(gòu)。

此外,通過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的改革,加強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)政調(diào)控和監(jiān)管能力,有效緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、保證了基層運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí),有利于防止基層通過(guò)亂收費(fèi)彌補(bǔ)財(cái)政不足問(wèn)題,從源頭遏止鄉(xiāng)村新債的發(fā)生。

3.實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村義務(wù)教育從“由農(nóng)民負(fù)擔(dān)”到“由政府負(fù)擔(dān)”的轉(zhuǎn)變。根據(jù)2002年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》精神,農(nóng)村義務(wù)教育開始打破“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的舊體制,強(qiáng)化了集中管理,減少了管理層級(jí)與人員,建立起“以縣為主”的管理體制。這一改革,一方面加大了政府對(duì)教育的投入力度,使得教育資金來(lái)源更加穩(wěn)定、更有保障,扭轉(zhuǎn)了過(guò)去拖欠教師工資的現(xiàn)象;另一方面取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資,同時(shí)對(duì)中小學(xué)實(shí)行“一費(fèi)制”收費(fèi)政策,也使農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)大為減輕。

從2006年春季學(xué)期開始,國(guó)家對(duì)西部地區(qū)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、免除貧困家庭學(xué)生課本費(fèi)和補(bǔ)貼住宿生的生活費(fèi),提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平,建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造的長(zhǎng)效機(jī)制。2006年,中央和地方財(cái)政共落實(shí)改革資金200多億元,惠及15萬(wàn)所農(nóng)村中小學(xué)校、5200多萬(wàn)名中小學(xué)生。2007年,這項(xiàng)政策在全國(guó)全面實(shí)施,使農(nóng)村1.5億中小學(xué)生受益。2007年,中央決定正式啟動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)化解試點(diǎn)工作,中央財(cái)政為此安排60億元對(duì)地方主動(dòng)化解農(nóng)村“普九”債務(wù)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

4.農(nóng)村干群矛盾有所緩和。隨著農(nóng)村改革的逐步深化,基層干部作風(fēng)明顯轉(zhuǎn)變,服務(wù)意識(shí)明顯增強(qiáng),村務(wù)公開全面覆蓋,基層民主建設(shè)加強(qiáng),干群關(guān)系明顯改善。同時(shí),農(nóng)民的法律觀念明顯增強(qiáng),運(yùn)用法律維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)明顯提高。稅費(fèi)改革把基層干部從催糧催款的繁雜工作中解脫出來(lái),既避免了因收費(fèi)同農(nóng)民的磨擦糾紛,又使基層干部能夠集中精力抓好農(nóng)村工作,干群緊張關(guān)系普遍得到緩和,涉農(nóng)負(fù)擔(dān)的群體性事件和惡性案件比過(guò)去明顯減少。2006年,農(nóng)業(yè)部受理農(nóng)民負(fù)擔(dān)來(lái)信來(lái)訪250件次,比2002年下降了75.2%。

5.基層民主向前發(fā)展。實(shí)行村民自治制度既是擴(kuò)大基層民主政治的需要,又是農(nóng)民當(dāng)家作主的有效實(shí)現(xiàn)形式。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù),截至2003年,全國(guó)28個(gè)省、市和自治區(qū)制定了村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法,25個(gè)省、市和自治區(qū)制定了村委會(huì)選舉辦法。全國(guó)有579個(gè)縣和7457個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了民政部確立的村民自治標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)村民自治工作中普遍存在的村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系很難處理、農(nóng)民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利未能真正落實(shí)等問(wèn)題,2002年7月和2004年6月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作》的通知和《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見(jiàn)》,文件對(duì)兩委產(chǎn)生的程序、對(duì)健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理(甚至對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的收支審批程序)、換屆選舉后權(quán)力移交、村干部評(píng)議制度、責(zé)令辭職制度和依法罷免制度等,都做出了具體規(guī)定。兩個(gè)文件對(duì)村民自治工作產(chǎn)生了積極影響,山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。有的地方搞了“兩票制”,即先由老百姓投票產(chǎn)生黨支部書記的候選人,再由全體黨員選舉黨支部書記。一些地區(qū)創(chuàng)造了“村民代表會(huì)議主導(dǎo)型”的村民自治運(yùn)行方式,其主要特點(diǎn)是將村務(wù)決策權(quán)集中在村民代表會(huì)議,而村委會(huì)只是村民代表會(huì)議決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。河北青縣創(chuàng)造了“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會(huì)做主、村委會(huì)辦事”的村治模式,有效實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、擴(kuò)大農(nóng)民自主權(quán)利、依法辦事三者的有機(jī)統(tǒng)一,較好地避免了“兩委”爭(zhēng)權(quán),確保了“兩委”有效開展工作[12]。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),也有一些民主改革的新嘗試。2003年12月7日,成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)639名黨員以公推直選的方式,從11名初選候選人中選出鎮(zhèn)黨委書記,此舉開創(chuàng)了全國(guó)直選鎮(zhèn)黨委書記的先河。2004年7月,重慶渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)也進(jìn)行了鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗(yàn),兩名正式候選人的產(chǎn)生經(jīng)歷了公開報(bào)名、演講答辯等程序。2004年4月,云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革,7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)均由選民直接選舉產(chǎn)生。這是迄今為止我國(guó)最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“直推直選”試驗(yàn),在全國(guó)為首創(chuàng)。

二 新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

改革開放以來(lái),中國(guó)的鄉(xiāng)村治理過(guò)程,也是民主政治的持續(xù)推進(jìn)過(guò)程,是“以人為本”的理念不斷落實(shí)的過(guò)程,是從單純推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過(guò)程。在這一過(guò)程中,中國(guó)農(nóng)村突破了高度集中的人民公社體制,初步走出了一條具有中國(guó)特色的基層民主政治建設(shè)之路;實(shí)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,全面活躍了農(nóng)村經(jīng)濟(jì);確定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的方針,農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)在改革中發(fā)展。30多年的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐,留下了豐富的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

(一)必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員干部的先鋒模范作用

加強(qiáng)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)途徑是充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的核心引領(lǐng)作用、黨員干部的模范帶頭作用和農(nóng)民群眾的主體性作用。在改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)仍然是中國(guó)農(nóng)村基層有效治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在當(dāng)代中國(guó),離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)一切都無(wú)從談起,既談不上改革、發(fā)展、穩(wěn)定,也談不上農(nóng)村基層治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村支部、鄉(xiāng)村各級(jí)黨員干部的戰(zhàn)斗力和先鋒模范作用,直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的效果。因此,加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),必須著力抓好基層黨的建設(shè)。在新形勢(shì)下,要特別注重在農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)、外出務(wù)工經(jīng)商人員相對(duì)集中的地方建立黨的組織,選拔和培養(yǎng)好農(nóng)村基層黨的負(fù)責(zé)人,發(fā)展農(nóng)村青年入黨,充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和農(nóng)村黨員干部的積極性和先鋒模范作用。

村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨為適應(yīng)農(nóng)村改革的新形勢(shì)作出的團(tuán)結(jié)農(nóng)民、組織農(nóng)民、領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民的新的重大抉擇。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,保證農(nóng)民直接行使民主權(quán)利,已成為黨管農(nóng)村工作的一個(gè)重要方面。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),必須同依法辦事、尊重農(nóng)民自治權(quán)利有機(jī)結(jié)合起來(lái),必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng),不包辦,不失職。必須建立健全既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)又保障村民自治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基層民主自治機(jī)制,把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一落實(shí)到鄉(xiāng)村基層。

(二)必須尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神,充分調(diào)動(dòng)、保護(hù)和發(fā)揮好農(nóng)民的積極性

一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來(lái),到群眾中去,這是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本工作路線。鄧小平講:“農(nóng)村改革中的好多東西,都是基層創(chuàng)造出來(lái),我們把它拿來(lái)加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)?！盵12]從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到鄉(xiāng)政村治等鄉(xiāng)村治理新模式,從“兩票制”、“兩推一選”到“一肩挑”、第一支書制度等解決兩委關(guān)系的新機(jī)制,從“四議兩公開”[13]、“三資四化”[14]到大學(xué)生村官制度等民主機(jī)制,都是改革開放以來(lái)中國(guó)廣大農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。這些具有深厚群眾基礎(chǔ)的實(shí)踐,極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大發(fā)展。“農(nóng)民的積極性是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本”[13],也是搞好鄉(xiāng)村治理的根本。因此,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的良好治理,必須把調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性作為制定農(nóng)村政策的首要出發(fā)點(diǎn)。要尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民的創(chuàng)造和選擇,鼓勵(lì)農(nóng)民自主探索農(nóng)村治理的方式。農(nóng)村改革和發(fā)展中層出不窮的新情況和新問(wèn)題,必須要依靠群眾,在實(shí)踐探索中去解決。

(三)必須正確處理好物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)的關(guān)系,堅(jiān)持走共同富裕的道路

消滅剝削,消除兩極分化,最終實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求,也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的方向。鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)重要職能就是為農(nóng)民提供公共服務(wù),為農(nóng)民辦好事、辦實(shí)事,這就需要具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),努力推進(jìn)農(nóng)村的物質(zhì)文明建設(shè),是搞好鄉(xiāng)村治理的前提。在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中,必須緊緊抓住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心不動(dòng)搖,努力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。但是,經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,并不意味著所有問(wèn)題都解決了。改革開放以來(lái),有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,農(nóng)民富裕了,但黃賭毒等丑惡現(xiàn)象死灰復(fù)燃,宗教迷信大行其道,宗族、惡霸勢(shì)力重新抬頭,成為一些農(nóng)村治理中的重大隱患。事實(shí)證明,在注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),一定不能忽視鄉(xiāng)村精神文明的建設(shè)。只有正確處理好物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)的關(guān)系,抓發(fā)展、惠民生、促和諧,把“兩個(gè)文明”都搞好,才能帶領(lǐng)農(nóng)民真正走上共同富裕幸福的道路,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)必須解放思想,與時(shí)俱進(jìn),不斷完善鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制和涉農(nóng)政策

改革開放以來(lái),適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,我國(guó)農(nóng)村廢除了人民公社體制,建立了鄉(xiāng)政村治體制,逐步實(shí)行了的“條塊結(jié)合”的管理體制[15],并且在實(shí)踐中進(jìn)行了不同程度的改革和完善,這種體制上的變革,對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生的改善,都發(fā)揮了積極的作用。在政策上,我國(guó)根據(jù)工業(yè)化和城市化發(fā)展的實(shí)際,及時(shí)提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支援農(nóng)村”的方針,并出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策,對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的積極的作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和工業(yè)化、城市化步伐的加快,鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制和各種涉農(nóng)政策也必須著眼于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展的需要,著眼于解決農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)政村治體制、農(nóng)村義務(wù)教育體制、財(cái)政管理體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、養(yǎng)老體制、社會(huì)救助和福利體制等方面的深層次矛盾的需要,不斷改革和完善。只有這樣,才能將農(nóng)村改革不斷向前推進(jìn),促進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理的持續(xù)有序發(fā)展。

注釋:

①1982年、1983年、1984年,中央連續(xù)三個(gè)1號(hào)文件,把包干到戶和包產(chǎn)到戶為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行到了全國(guó)農(nóng)村。

②七個(gè)方面是:明確黨政分工,理順黨政關(guān)系;實(shí)行政企分開,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展;簡(jiǎn)政放權(quán),健全和完善鄉(xiāng)政府的職能;切實(shí)搞好鄉(xiāng)政權(quán)的自身建設(shè);努力提高干部素質(zhì),認(rèn)真改進(jìn)工作作風(fēng);搞好村(居)民委員會(huì)的建設(shè);加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。參見(jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室編:《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下),人民出版社1988年版,第1161—1170頁(yè)。以下所引該文件內(nèi)容不再一一注明。

③參見(jiàn)民政部計(jì)劃財(cái)務(wù)司編《民政統(tǒng)計(jì)歷史資料匯編(1919—1992)》(《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》增刊1993年10月印)和民政部財(cái)務(wù)和機(jī)關(guān)事務(wù)司發(fā)布的有關(guān)年份民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

④山東萊蕪在全國(guó)率先實(shí)行“簡(jiǎn)政放權(quán)”的改革,將26個(gè)站所中的23個(gè)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),下放干部職工13000多人,固定資產(chǎn)折款1100萬(wàn)元。然而,由于改革的主旨是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“下放權(quán)力”、“下放部門”,以健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),從根本上說(shuō),改革不過(guò)是在縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行權(quán)力和利益重新分配,是政權(quán)組織及權(quán)力體系內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整,而不是真正的簡(jiǎn)政放權(quán),還權(quán)于社會(huì)。這一做法,雖然在一定程度上加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力,但并沒(méi)有真正解決縣市部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的條塊關(guān)系。在隨后的幾年中,很多原試點(diǎn)地區(qū)的上級(jí)政府又以種種理由把已下放的權(quán)力再次收回去了。

⑤指縣、市、區(qū)及上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。這里的“七”和“八”是概指,并非確數(shù)。這樣的機(jī)構(gòu),通常在20個(gè)以上,有的高達(dá)30多個(gè)。大致分三類,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)站(所):包括司法所、房管所、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、城建站、計(jì)生站、文化站、廣播站、經(jīng)管站、客運(yùn)站等;二是縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙層管理的站(所),包括土管所、財(cái)政所、派出所、林業(yè)站、法庭、衛(wèi)生院等;三是“條條管理”的機(jī)構(gòu):包括國(guó)稅分局(所)、郵政(電信)所、供電所、工商所、信用社等。

⑥指村級(jí)三項(xiàng)提留和五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村提留是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的用于村一級(jí)維持或擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開支費(fèi)用的總稱。包括三項(xiàng),即公積金、公益金和管理費(fèi)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi),是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作經(jīng)濟(jì)組織依法向所屬單位(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)、聯(lián)戶企業(yè))和農(nóng)戶收取的,用于鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)(即農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項(xiàng)。

⑦農(nóng)業(yè)部報(bào)送國(guó)務(wù)院《關(guān)于全國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)清查工作的報(bào)告》,2000年8月15日。

⑧1982年12月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議公布的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十條第二款規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)會(huì)議由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府召集。”1986年12月2日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》中,將這項(xiàng)規(guī)定修改為:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候,選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會(huì)議,并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。”

⑨主要內(nèi)容可以概括為:“三取消、兩調(diào)整、一改革”?！叭∠?是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資;取消屠宰稅;取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工?！皟烧{(diào)整”,是指調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。“一改革”,是指改革現(xiàn)行村提留征收使用辦法。

⑩農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家對(duì)一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個(gè)人征收的一種稅,俗稱“公糧”。農(nóng)業(yè)稅始于春秋時(shí)期魯國(guó)的“初稅畝”,到漢初形成制度。新中國(guó)成立以后,第一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第九十六次會(huì)議于1958年6月3日通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》,1994年1月30日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》。2005年12月,十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)決定,自2006年1月1日起廢止農(nóng)業(yè)稅條例。中國(guó)這一古老的稅種,延續(xù)了2600年。據(jù)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,50多年來(lái),我國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化,農(nóng)業(yè)稅所占比例已大幅下降。1950年,農(nóng)業(yè)稅占當(dāng)時(shí)財(cái)政收入的39%,1979年,這一比例降至5.5%。從2004年開始,中央決定免征除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,同時(shí)進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)工作。2004年,農(nóng)業(yè)稅占各項(xiàng)稅收的比例進(jìn)一步降至1%。

[11]參見(jiàn)民政部財(cái)務(wù)和機(jī)關(guān)事務(wù)司發(fā)布的有關(guān)年份民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

[12]這一模式的具體做法是:村民按區(qū)域或者自由結(jié)合,5～15戶推選(選舉或推薦)一名村民代表,村委會(huì)主任不得擔(dān)任村民代表會(huì)議的主席。重大問(wèn)題由村代會(huì)決定,村代會(huì)一般每月召開一次,三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時(shí)召開,明確規(guī)定任何決議三分之二以上村民代表通過(guò)方為有效。

[12]2005年河南鄧州市首創(chuàng),對(duì)村級(jí)重大事務(wù)實(shí)行黨支部提議、“兩會(huì)”商議、黨員大會(huì)審議、村民大會(huì)或村民代表會(huì)議形成決議,決議內(nèi)容公開、實(shí)施結(jié)果公開。

[14]指農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源、資金的使用、處置和運(yùn)作,實(shí)行民主化、服務(wù)化、網(wǎng)絡(luò)化、公開化。

[15]指縣市下派部門(“條條”)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(“塊塊”)共同治理鄉(xiāng)村的體制。由同級(jí)黨委、政府和上級(jí)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo),以同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。條是指業(yè)務(wù)系統(tǒng)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,例如財(cái)政站。塊是指鄉(xiāng)鎮(zhèn),以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心的領(lǐng)導(dǎo)。

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室.鄧小平年譜(1975-l997)(下)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社2004:770.

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室,編.十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京:人民出版社,1986:226.

[3]全國(guó)農(nóng)村建鄉(xiāng)工作全部完成 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府九萬(wàn)二千多個(gè),村民委員會(huì)八十二萬(wàn)多個(gè)[N].人民日?qǐng)?bào),1985-06-05.

[4]戴鈞良.行政區(qū)劃50年回顧與總結(jié)[J].中國(guó)方域(行政區(qū)劃與地名),1999(5).

[5]中華人民共和國(guó)民政部,編.農(nóng)村工作文件選編[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1987.

[6]張翼之,等.中國(guó)農(nóng)村基層建制的歷史演變[M].成都:四川人民出版社,1992:198.

[7]中共中央.當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題[N].人民日?qǐng)?bào),1983-01-02.

[8]米有錄,周朗.泥腿子踩出來(lái)的民主之路——關(guān)于村民自治情況調(diào)查[N].人民日?qǐng)?bào),1999-03-04.

[9]詹成付.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制——?dú)v史與問(wèn)題[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2004-03-25.

[10]劉然.農(nóng)村耕地拋荒的原因問(wèn)題與對(duì)策[M]//洪威雷.公務(wù)調(diào)研.貴陽(yáng):貴州人民出版社,1994:334.

[11]白鋼,史衛(wèi)民.中國(guó)公共政策分析[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006:95.

[12]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:382.

[13]江澤民文選:第2卷[M].北京:人民出版社,2006:209.

Change and Experience of Village Governance in the New Era

LI Zheng-hua
(Contemporary China Research Institute,Chinese Academy of Social Science,Beijing 100009,China)

Since reforming and opening up,village governance in China has experienced three stages.From the end of 1978 to the end of 1987,we stopped people’s commune system and began the“separation of government and commune”system;from 1988,whenOrganic Law of the Villagers’Committeewas in trial,to 1998,whenO rganic Law of the V illagers’Comm itteewas put into practice,we attached great importance to villagers’self-governance;from 1999 to now,we have promoted the village governance model and rural comprehensive reform.The change of village governance since reforming and opening up also shows the continuous development of Chinese democratic politics,continuouspractice of the idea of“people-centeredness”and the process from mere rural economic development to comprehensive construction of socialist new countryside.It leaves us valuable experience and enlightenment.

new era;village governance;evolution path;experience

D035

A

1674-9014(2010)06-0001-10

編者按:為加強(qiáng)中國(guó)農(nóng)村基層治理的研究,總結(jié)新時(shí)期農(nóng)村基層治理理論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),今年10月初,由《當(dāng)代中國(guó)史研究》雜志社、當(dāng)代中國(guó)研究所政治與行政制度史研究中心、中共湘西自治州委聯(lián)合舉辦了主題為“新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村基層治理理論與實(shí)踐”學(xué)術(shù)研討會(huì),編者有幸參加了此次學(xué)術(shù)研討會(huì)。這里先期刊發(fā)的三篇文章就是從與會(huì)專家提交給大會(huì)的文章中選出的,這組文章既從歷史的角度梳理了新時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)村治理的嬗變路徑,又從現(xiàn)實(shí)層面探討了農(nóng)村基層自治中農(nóng)村基層組織建設(shè)的路徑,還從社會(huì)資本的角度探討了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展與作用等熱點(diǎn)問(wèn)題。

2010-10-15

李正華(1964-),男,湖南衡陽(yáng)人,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所政治與行政制度史研究中心主任,研究員,博士生導(dǎo)師,研究方向?yàn)橹腥A人民共和國(guó)史。

(責(zé)任編輯:張群喜)