林 琳

[摘要]隨著農(nóng)村社會(huì)的變革，農(nóng)村自治至今大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的影響。為更好地加快貧困山區(qū)村民自治建設(shè)，必須完善村民自治制度，強(qiáng)化村級(jí)組織建設(shè)，協(xié)調(diào)村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系，完善選舉制度，提升村民大會(huì)的作用；要加快貧困山區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，改善交通，發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)；要強(qiáng)化教育，推進(jìn)村民思想更新，提高村干部和村民的整體文化素質(zhì)；也要完善相關(guān)的法律制度，使《村組法》得到更好的落實(shí)。

[關(guān)鍵詞]貧困山區(qū)；村民自治；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D693.63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-5918(2009)04-0084-02

村民自治是具有中國(guó)特色的基層民主政治制度，是中國(guó)政治現(xiàn)代化的一個(gè)飛躍。改革開(kāi)放以來(lái)。廣大農(nóng)村通過(guò)自我教育，自我管理，自我服務(wù)，使基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，村民自治取得了實(shí)質(zhì)性效果。但由于歷史和自然條件等方面的原因，當(dāng)前農(nóng)村特別是貧困山區(qū)的村民自治還存在一些問(wèn)題，以致一些地方具體的政策和法律難以得到真正的落實(shí)，有待我們進(jìn)一步研究和解決。

一、我國(guó)村民自治的歷史發(fā)展

根據(jù)村民自治的發(fā)展過(guò)程及其特點(diǎn)，我國(guó)村民自治大致經(jīng)歷三個(gè)階段：

第一階段(1980-1987年)黨的十一屆三中全會(huì)以后，人民公社隨著生產(chǎn)的發(fā)展難以履行其應(yīng)有的職能，基層組織缺乏生氣。村民委員會(huì)就是在這樣的背景下為適應(yīng)農(nóng)村迫切需要而誕生。1980年2月，地處廣西壯族自治區(qū)的6個(gè)生產(chǎn)隊(duì)以無(wú)記名投票的方式，選舉產(chǎn)生了我國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)——果作村村民委員會(huì)。1982年頒布的憲法用根本大法的形式規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)和基本任務(wù)等。村民委員會(huì)作為基層自治組織開(kāi)始了制度的規(guī)范化過(guò)程。此后，在全國(guó)范圍內(nèi)村民自治委員會(huì)普遍建立，1983年中共中央頒布了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，全國(guó)出現(xiàn)了一批生產(chǎn)大隊(duì)改組村委會(huì)的高潮。總體來(lái)說(shuō)，早期的村組織大多數(shù)還不夠成熟，村委會(huì)組織的設(shè)置也比較簡(jiǎn)單，村委會(huì)的制度結(jié)構(gòu)較為單一，但基本的框架和精神已經(jīng)確立，為村民自治的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第二階段(1988-1998年)1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)全國(guó)村民委員會(huì)組織法<試行)》，1998年6月在全國(guó)實(shí)行。村民自治以法律的形式被固定下來(lái)。多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市先后頒布了“實(shí)施辦法”。使村民自治既具有權(quán)威性，又帶有地方特色和可操作性?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)深入研究和調(diào)查，開(kāi)展宣傳、普法和教育工作，讓廣大村民了解《村組法(實(shí)行)》的有關(guān)規(guī)定及其精神。各地結(jié)合選舉或換屆選舉來(lái)貫徹這一法律。從競(jìng)選過(guò)程看，地方上大都確立了發(fā)動(dòng)群眾、公開(kāi)競(jìng)選、組織投票、宣布結(jié)果等重要步驟，因地制宜的創(chuàng)造出各種各樣的選舉模式，從而打破了鄉(xiāng)村長(zhǎng)期僵化不變的干部任用制度，鼓勵(lì)和推動(dòng)了農(nóng)村人才的成長(zhǎng)。到1998年10月間。全國(guó)已經(jīng)普遍經(jīng)歷了三次農(nóng)村基層民主換屆選舉，村民自治取得廣泛成就，村民委員會(huì)通過(guò)選舉。內(nèi)部結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，只能更加明確，在基層中的作用和地位不斷提升，與早期村民自治相比，這一時(shí)期村民的自治意識(shí)和民主觀念得到加強(qiáng)，通過(guò)全國(guó)范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)活動(dòng)，村民擁有了對(duì)村莊事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。

第三階段(1999年至今)1998年底，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式通過(guò)，村民自治走向規(guī)范化、制度化和法制化的轉(zhuǎn)折階段。這一時(shí)期，以“海選”為突破口的村委會(huì)選舉發(fā)展迅速，在選舉中也基本上確立了差額選舉模式。進(jìn)入二十世紀(jì)以來(lái)，村民自治發(fā)展的權(quán)利指向更加明確，中共“十六大”報(bào)告提出建設(shè)社會(huì)主義政治文明的任務(wù)，從憲法“尊重和保障人權(quán)”的角度發(fā)展社會(huì)主義農(nóng)村民主，村民自治進(jìn)入一個(gè)通過(guò)組織重建和制度完善實(shí)現(xiàn)村民民主權(quán)利的新的歷史時(shí)期。村民自治隨著農(nóng)村政治體制改革的發(fā)展，正在內(nèi)化為村民的一項(xiàng)不可剝奪的民主權(quán)利，“搞好村民委員會(huì)換屆選舉，必須充分發(fā)揮民主，切實(shí)保障廣大村民在選舉環(huán)節(jié)中的權(quán)利，使村民委員會(huì)的選舉真正體現(xiàn)農(nóng)民群眾的意愿?！?/p>

二、貧困山區(qū)村民自治的對(duì)策

為了加快貧困山區(qū)村民自治建設(shè)的步伐，進(jìn)一步貫徹落實(shí)《村委會(huì)組織法>，我提出以下對(duì)策：

(一)完善村民自治制度。強(qiáng)化村級(jí)組織建設(shè)

村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾的一項(xiàng)偉大創(chuàng)造，并以法律的形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的一項(xiàng)政治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨從根本上是支持、組織和保證人民當(dāng)家作主，在實(shí)踐中要不斷提高農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)村民自治的能力。在貧困山區(qū)，基層黨組織要積極貫徹“三個(gè)代表”重要思想，發(fā)揮黨的先進(jìn)性和創(chuàng)造性，提高黨在農(nóng)村的引導(dǎo)、規(guī)范和整合的能力。黨的農(nóng)村基層組織在政策上根據(jù)村的具體情況做好宣傳和引導(dǎo)，向廣大農(nóng)民群眾宣傳國(guó)家推行村民自治的相關(guān)法律和政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大村民積極參與到村民自治的實(shí)踐中去?；鶎狱h組織內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，完善干部選拔任用機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)選，使選舉的方式民主化，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，真正讓那些政治素質(zhì)高、文化素質(zhì)好的黨員成為基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部，不斷擴(kuò)大黨內(nèi)民主，增強(qiáng)基層黨組織的號(hào)召力和凝聚力。

隨著村委會(huì)直選的推進(jìn)，村委會(huì)的權(quán)威性大大加強(qiáng)，這就要求黨組織和村委會(huì)之間要正確處理好兩者的關(guān)系，明確各自的職責(zé)。一方面，要根據(jù)貧困山區(qū)的地理和人文特點(diǎn)，設(shè)計(jì)合理的制度來(lái)劃分村黨支部和村委會(huì)的權(quán)利邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)利配置的合理化、法制化和民主化，確保權(quán)利運(yùn)作的規(guī)范、有序；另一方面，村委會(huì)要負(fù)責(zé)村務(wù)工作，在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下依法開(kāi)展各項(xiàng)工作，組織村民進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等自治實(shí)踐。村委會(huì)要重視村黨支部提出的有建設(shè)性的意見(jiàn)和建議；村黨支部在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也要支持村委會(huì)依法開(kāi)展村務(wù)工作。二者在處理村的重大問(wèn)題時(shí)所提出的措施和建議，最終都應(yīng)由村民大會(huì)審議，村級(jí)組織要通過(guò)村民大會(huì)使村民在表決中認(rèn)識(shí)自身行使權(quán)利的重要性?；鶎咏M織都要設(shè)立民主程序接受村民的監(jiān)督。

完善村民自治，還要擴(kuò)大村民直接的權(quán)利，通過(guò)具體的監(jiān)督活動(dòng)，使村委會(huì)活動(dòng)規(guī)范化和民主化。涉及農(nóng)民利益的公共事務(wù)，要按依法治村的原則，以民主的方式由村民會(huì)議公開(kāi)討論決定，防止少數(shù)人濫用權(quán)利而產(chǎn)生“暗箱操作”的行為。同時(shí)要體現(xiàn)程序原則，“村民自治為中國(guó)基層政治引入了新的‘游戲規(guī)則和操作程序。最為關(guān)鍵的是它將確定村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人這一整治過(guò)程的邏輯起點(diǎn)進(jìn)行了反向置換，變‘自上而下為‘自下而上，并由此確定了新的游戲規(guī)則和操作技術(shù)?！碧貏e是在選舉過(guò)程中候選人的產(chǎn)生、競(jìng)選、投票等都要規(guī)范化和程序化，排除依靠不正當(dāng)手段獲取選票和破壞選舉的行為，不斷使村民自治的機(jī)制合理化。

(二)發(fā)展貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高村民生活質(zhì)量

貧困山區(qū)的村民參與村民自治的積極性不高的重要原因是沒(méi)有及經(jīng)濟(jì)發(fā)展作后盾，要在這樣的地方推進(jìn)村民自治，就

要大力發(fā)展貧困山區(qū)的經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的物質(zhì)生活水平，為村民自治提供物質(zhì)保障。貧困山區(qū)要根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，如引進(jìn)優(yōu)良品種來(lái)提高貧困山區(qū)的農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量，也可以通過(guò)有規(guī)模的蓄養(yǎng)家禽來(lái)增加副業(yè)收入。在個(gè)別有地理?xiàng)l件的鄉(xiāng)村，村民通過(guò)開(kāi)發(fā)旅游資源增加財(cái)政收入，發(fā)展地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)。從政府方面講，應(yīng)響應(yīng)中央提出的以城帶鄉(xiāng)、建設(shè)新型農(nóng)村的號(hào)召，改善通往貧困山區(qū)的道路交通設(shè)施，使山區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城溝通便利。在方便了鄉(xiāng)村間的聯(lián)系的前提下才能使村民自治不斷接受民主化的創(chuàng)新機(jī)制。針對(duì)貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的特點(diǎn)，政府還要引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，走農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。同時(shí)，為了避免農(nóng)村勞動(dòng)力外流，貧困山區(qū)應(yīng)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。地方政府可提高減免稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)投資者在貧困山區(qū)開(kāi)辦工廠，充分發(fā)揮農(nóng)村的人力資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展。增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)凝聚力。農(nóng)村特別是貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，離不開(kāi)方方面面人士的支持，正如鄧小平所說(shuō)的：“一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)有了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。一小塊地沒(méi)種上東西，一小片水面沒(méi)有利用起來(lái)搞養(yǎng)殖業(yè)，社員和干部就要睡不著覺(jué)。就要開(kāi)動(dòng)腦筋想辦法，全國(guó)幾十萬(wàn)個(gè)企業(yè)、幾百萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)都開(kāi)動(dòng)腦筋，能增加多少財(cái)富啊。”

(三)發(fā)展教育，推進(jìn)村民思想更新

通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村教育，提高農(nóng)民的文化水平，減少農(nóng)村成年人中的文盲和半文盲人數(shù)，培養(yǎng)村民的政治參與意識(shí)。廣大基層干部要加大宣傳力度，把國(guó)家關(guān)于村民自治的政策落實(shí)到實(shí)處，使村民能進(jìn)一步學(xué)習(xí)國(guó)家頒布并實(shí)行多年的《村民委員會(huì)組織法》，樹(shù)立自身在村民自治中主人翁地位和增強(qiáng)政治責(zé)任感。村民自治離不開(kāi)村民依法治村理念的培養(yǎng)，不僅通過(guò)教育使廣大村民懂法、知法，更要使他們守法、用法，把殘留在村民思想深處的“人治”觀念通過(guò)法制宣傳得到轉(zhuǎn)變，提高村民對(duì)國(guó)家政策法規(guī)的認(rèn)識(shí)層次。村干部可以通過(guò)夜間學(xué)習(xí)班來(lái)提高農(nóng)民依法治村的理念，增強(qiáng)村民的民主意識(shí)，使廣大鄉(xiāng)村居民都能積極參與到村民自治的實(shí)踐中。

解決貧困山區(qū)村民自治問(wèn)題的根本途徑在于人的素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，特別是鄉(xiāng)村干部的政治、文化素質(zhì)的提高?？h級(jí)政府部門(mén)要鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)，經(jīng)常性地舉辦黨員干部培訓(xùn)班，提高其政治文化素質(zhì)，使基層干部接受先進(jìn)文化的熏陶，提高干部?jī)?nèi)在的修養(yǎng)和品性，克服“官本位”思想。對(duì)于那些民主法制意識(shí)薄弱、知識(shí)和能力低下的干部要堅(jiān)決予以裁決。貧困山區(qū)要加大力度，創(chuàng)造良好的條件，營(yíng)造良好的用人機(jī)制，從縣到鄉(xiāng)建立一套有利于優(yōu)秀人才發(fā)展的空間，吸引人才深入鄉(xiāng)村基層，培養(yǎng)一批專(zhuān)業(yè)化、年輕化、知識(shí)化的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍。政府還要加大教育投資力度，改善農(nóng)村的教育基礎(chǔ)設(shè)施，引進(jìn)高素質(zhì)的教師隊(duì)伍，提高農(nóng)村教育的整體質(zhì)量。只有依靠教育，提升村民的文化水平，才能從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)村落后的思想觀念和陳舊的思維意識(shí)，才能使基層民主政治深入人心。

(四)加強(qiáng)和完善村民自治的法律制度

《村民委員會(huì)組織法》中主要規(guī)定了村委會(huì)產(chǎn)生的程序和職能，而對(duì)不履行的行為并沒(méi)有切實(shí)可行的制裁措施。“以威脅、賄賂、偽造選票大呢感不正當(dāng)手段……破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)?！痹趯?shí)際中，貧困山區(qū)的村民在整體上的覺(jué)悟水平、文化素質(zhì)、法制意識(shí)等都不能保證這一權(quán)利得以有效行使。因此，當(dāng)前需要完善《村組法》，規(guī)范民主選舉的操作程序，明確政府與基層干部的職責(zé)。規(guī)定具體有效的獎(jiǎng)懲措施，使該法在農(nóng)村有較強(qiáng)的可操作性和認(rèn)同感。村干部和村民群眾可依據(jù)憲法和法律制定符合本村的村規(guī)，建立各種村級(jí)管理制度，把村民自治納入制度化、法律化的軌道。通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等媒體，多方位的開(kāi)展民主法制教育和宣傳，有力地提高貧困山區(qū)的政治文明程度，從根本上改變農(nóng)村重人治、輕法治的思想，最終實(shí)現(xiàn)村民自治的法制化。

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