摘要：國家在實施西部大開發(fā)的戰(zhàn)略中，始終把生態(tài)環(huán)境保護作為首要目標之一。在環(huán)境保護的實踐中實施生態(tài)移民已成為環(huán)境保護的重要途徑，受到各級政府和廣大學(xué)者的重視。本文將從生態(tài)移民的定義、必要性角度，淺議內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)移民的必要性及實施過程中的問題及對策。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古牧區(qū) 生態(tài)移民 必要性

一、生態(tài)移民的概念界定

學(xué)者們從不同的角度和不同的層面對生態(tài)移民做出了不同的概念界定。歸納起來有以下幾種：有一些學(xué)者從生態(tài)移民的原因?qū)用孀龀龆x。如李寧和龔世俊認為，生態(tài)移民是指生態(tài)系統(tǒng)中，由于多種原因造成了自然環(huán)境的惡劣和自然資源的枯竭，導(dǎo)致人與自源環(huán)境的矛盾激化，人類為生存而主動調(diào)整其自身與資源、環(huán)境之間的關(guān)系，以保持生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的相對平衡所進行的人口遷移。它包括三個方面：在生態(tài)環(huán)境變遷作用擠壓下的被動人口遷移；在一定區(qū)域內(nèi)單純?yōu)楸Ｗo生態(tài)環(huán)境的主動人口遷移；一定區(qū)域內(nèi)為促進使生態(tài)系統(tǒng)諸要素協(xié)調(diào)發(fā)展的主動人口遷移。從目的層面定義的學(xué)者很多，如王培先、方兵、劉學(xué)敏和陳靜、池永明等，他們認為生態(tài)移民就是通過移民的方式在生太脆弱地區(qū)達到人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。包智明強調(diào)界定生態(tài)移民的基本原則應(yīng)該是，其定義既要包括一切與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的遷移活動，也要與其他移民類型相區(qū)別。根據(jù)這一原則包智明認為，生態(tài)移民是因為生態(tài)環(huán)境惡化或為了改善和保護生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的遷移人口。其觀點包括了原因和目的兩個層面。筆者同意從成因和目的層面界定生態(tài)移民的概念，同時，要注意生態(tài)移民的成因和目的的多樣性。成因方面應(yīng)該考慮歷史與現(xiàn)實、客觀與人為、政策與文化等多方面；目的方面同樣要考慮多維目標體系。方兵和彭志光將生態(tài)移民和生存移民進行了區(qū)分。他們認為，生存移民注重考慮增加移民經(jīng)濟收入，解決溫飽，不太關(guān)注對遷入地生態(tài)環(huán)境的近期和長遠損害，屬單目標移民；生態(tài)移民則從保護生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境出發(fā)，既考慮移民致富奔小康，又不能破壞遷入地近期和長遠的生態(tài)環(huán)境，同時，保護遷入地原居民的利益不受損害是多目標移民。

二、牧區(qū)生態(tài)移民的必要性分析

生態(tài)移民必要性問題的研究要從原因和目的等多個層面考慮。方兵、彭志光用事實指出了西部生態(tài)環(huán)境破壞的嚴重性和保護西部生態(tài)環(huán)境的緊迫性。這一點是實施生態(tài)移民首要的原因。于存海、宋躍飛認為，在內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)問題的形成上，近50年來，不合理的制度與政策、各種人口問題、社會活動問題的作用非常突出，但是在各種因素中，核心因素是“人口因素”，表現(xiàn)為相對于牧區(qū)生態(tài)環(huán)境特性而言的人口規(guī)模不合理以及不合理的牧區(qū)居民經(jīng)濟行為和消費行為。牧區(qū)生態(tài)不安全的根源在于牧區(qū)人口與生態(tài)環(huán)境的極不協(xié)調(diào)，實現(xiàn)牧區(qū)生態(tài)安全，基本條件是協(xié)調(diào)牧區(qū)人口與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。牧區(qū)實現(xiàn)生態(tài)安全的基本前提是緩解牧區(qū)生態(tài)的人口壓力，即實施人口轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略。從牧區(qū)的實際情況看，人口轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略主要有兩種方式：生態(tài)移民和勞動力轉(zhuǎn)移。生態(tài)移民是地方政府比較重視的一種方式，并且已經(jīng)付諸實施。生態(tài)移民戰(zhàn)略是農(nóng)村牧區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。秦玉才等人在討論正確處理退耕還林工程中的兩大關(guān)系時，提出要把退耕還林和生態(tài)移民結(jié)合起來，以促進和帶動農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的各項工作。首先，拉動治水、改土、通電、通路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程；其次，在安置區(qū)進行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，走“公司+基地+農(nóng)牧戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營路子；第三，有利于培植和形成安置區(qū)的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品，調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；此外，還有利于人口在遷入地規(guī)模聚居，逐漸形成小城鎮(zhèn)和小集市，有利于農(nóng)村教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提高人口素質(zhì)，推動社會進步。生態(tài)移民戰(zhàn)略對全面建設(shè)小康社會的意義重大。皮海峰認為，首先，建設(shè)高度的生態(tài)文明是全面建設(shè)小社會的迫切需要，也是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容，而生態(tài)移民是解救生態(tài)問題的主要途徑；其次，生態(tài)移民對象是全面建設(shè)小康社會的重點和難點，生態(tài)移民貧困地區(qū)人民脫貧致富的重要途徑；生態(tài)移民是實現(xiàn)民族共同繁榮、鞏固邊疆、保持社會穩(wěn)定的需要。實施生態(tài)移民戰(zhàn)略產(chǎn)生良好的生態(tài)移民效應(yīng)，能實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。焦克源等對內(nèi)蒙古阿拉善地區(qū)生態(tài)移民效應(yīng)分析時，以孿井灘生態(tài)移民區(qū)為例分析了阿拉善地區(qū)生態(tài)移民正效應(yīng)，得到以下結(jié)論：首先，改良了生態(tài)環(huán)境。阿拉善生態(tài)移民的思路是“圍封轉(zhuǎn)移”，將移民遷出地規(guī)劃為公益林，通過禁牧、人工補播、補植、封山綠化、圍欄封育等措施，實行退耕還林還草。這一舉措減輕了當(dāng)?shù)丨h(huán)境的人口壓力，使當(dāng)?shù)?768.2萬畝公益林得到有效保護。生態(tài)移民不僅保護了移民遷出地的環(huán)境，同時改造遷入地的自然化境。孿井灘本是荒無人煙的戈壁灘，風(fēng)沙肆虐，經(jīng)過十幾年的培育，目前已形成林木防風(fēng)帶，大大減少了沙塵暴帶來的損失。其次，實現(xiàn)了反貧困目標。對處于草原沙化、退化地區(qū)而失去生存條件的困難牧民和生活水平低的牧民，搬遷轉(zhuǎn)移可使他們盡快走上脫貧致富路。在孿井灘整體移民過程中，政府向移民提供耕地，建設(shè)住房、蔬菜大棚和牲畜圈生產(chǎn)生活設(shè)施，通過重建提高個體反貧困能力，已經(jīng)實現(xiàn)了“搬遷一戶，解決一戶溫飽”的初級目標。阿拉善的1768.2萬畝公益林享受國家森林生態(tài)效益補償基金的補償，覆蓋了整個阿拉善地區(qū)，涉及牧民4355戶。第三，為民族地區(qū)經(jīng)濟騰飛積聚了力量。生態(tài)移民集中安置人口，提高了工產(chǎn)品配給的效率，促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，孿井灘的水、電、網(wǎng)絡(luò)、天然氣、沼氣燃料等生活設(shè)施完備，通往巴彥浩特、烏海、銀川、中衛(wèi)等地的公路交通快捷便利，醫(yī)療設(shè)施完善，教育條件優(yōu)越，現(xiàn)有2所蒙漢合校完全小學(xué)，1所初級中學(xué)，衛(wèi)生院1所，金融、生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)科技等社會化服務(wù)體系健全。多家外地企業(yè)在此投資建立葡萄園、飲料廠、肉聯(lián)廠、養(yǎng)殖基地等農(nóng)業(yè)項目。生態(tài)移民項目促進遷入地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過生態(tài)移民集中安置，使人口分布相對集中，可以改變過去以牧(農(nóng))戶為基本生產(chǎn)單位、各戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)組織形式，進行規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)開發(fā)，有利于推進農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有利于特色資源開發(fā)和特色產(chǎn)品生產(chǎn)，有利于特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培育，提高農(nóng)牧業(yè)的集約化程度，是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整。

三、牧區(qū)生態(tài)移民中的問題與對策

實施生態(tài)移民戰(zhàn)略是我區(qū)落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，實現(xiàn)又快又好發(fā)展，是保護草生態(tài)環(huán)境、維護農(nóng)牧民長遠利益和根本利益的有效措施之一，是我區(qū)實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標，推進農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效途徑之一。生態(tài)移民涉及到生態(tài)方面、生產(chǎn)方面、生活方面、穩(wěn)定方面、遷出地與遷入地居民利益方面等很多問題，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。目前，生態(tài)移民實踐中主要存在以下問題：首先，制度層面上問題。國家和地方政府在生態(tài)移民的政策法規(guī)上支持不夠。生態(tài)移民過程中的資金投入要以一定的政策法規(guī)為依據(jù)。政策法規(guī)的缺失會導(dǎo)致生態(tài)移民的資金投入不足。地方政府實施生態(tài)移民過程中可行性研究不足，缺乏整體規(guī)劃，導(dǎo)致地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)各職能部門之間沖突不斷，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、資源浪費、決策失敗等問題。其次，資金投入不足，生態(tài)移民補償機制不健全。對生態(tài)移民的安置經(jīng)費不足，移民生產(chǎn)生活必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，對生態(tài)移民的經(jīng)濟補償沒有規(guī)范的制度保障。沒有明確的激勵機制和完善的保障機制所以生態(tài)移民主要是地方政府行政干預(yù)為主，缺乏移民的積極主動參與，影響最終效果。第三，從移民的角度來說，移民對當(dāng)前利益與長遠利益認識不足，一些農(nóng)牧民的鄉(xiāng)土觀念很重，不愿意離開故土，不搬或回遷現(xiàn)象比較多，移民對政策的理解不到位，導(dǎo)致與政府部門、企業(yè)等合作不成功。

結(jié)合上述分析，生態(tài)移民過程中應(yīng)做好以下幾個方面的工作。首先，制度層面上要注重以下兩個方面：1、國家和地方政府要逐步健全有關(guān)生態(tài)移民的政策法規(guī)。制度層面上保障生態(tài)移民工作依法有序進行，在一個地區(qū)內(nèi)甚至全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使移民工作效率更高，同時為生態(tài)移民工作籌集充足的資金提供制度保障。2、政府部門要做好科學(xué)規(guī)劃。生態(tài)移民工作涉及的問題多，關(guān)系到移民、遷出地和遷入地居民之間、地區(qū)之間、眼前利益和長遠利益的問題。因此，不能輕易拍板，要反復(fù)論證，做充分的民意調(diào)查。其次，建立健全生態(tài)移民補償機制，加大資金投入力度。補償機制不合理或資金投入不都可能損害移民的利益，無法實現(xiàn)既定的移民目標，可能導(dǎo)致移民回遷、生態(tài)環(huán)境破壞、移民生活水平下降、社會不和諧、社會不穩(wěn)定等現(xiàn)象出現(xiàn)。3對移民的農(nóng)牧民進行廣泛宣傳教育。對于鄉(xiāng)土觀念重和短視的移民方進行說服教育和政策引導(dǎo)，通過優(yōu)惠的政策來提高他們的認識，爭取他們的理解和支持。