魯 楠

內(nèi)容摘要：農(nóng)村問題始終是關(guān)系到我國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要問題，通過農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。本文從城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定入手，詳細(xì)闡述了我國農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程、特點(diǎn)以及作用，通過分析小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后的原因，提出了戶籍制度改革、發(fā)揮政府職能等手段來促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)體系的完善，不僅對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，更是對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了非常重要的作用。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化小城鎮(zhèn)建設(shè)戶籍制度制度創(chuàng)新

中圖分類號：F320

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

小城鎮(zhèn)建設(shè)作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，關(guān)系到九億農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，對于我國農(nóng)村乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的全局都起著至關(guān)重要的作用。小城鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，創(chuàng)造了良好的鄉(xiāng)村投資環(huán)境，促進(jìn)了鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的合理布局與健康發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為發(fā)展鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)提供了條件，同時(shí)加快了農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)村精神文明建設(shè)與社會(huì)的進(jìn)步。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定

“城鎮(zhèn)化”亦稱“城市化”。在我國，由于非農(nóng)地區(qū)包括“城市”與“鎮(zhèn)”兩種類型，因而本文認(rèn)為將“城市化”稱為“城鎮(zhèn)化”更符合中國實(shí)際。而所謂的城鎮(zhèn)化，就是指社會(huì)生產(chǎn)力在工業(yè)化、信息化的基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口居住、人口素質(zhì)等方面由傳統(tǒng)農(nóng)村文明轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城鎮(zhèn)文明的自然歷史過程。對于城鎮(zhèn)化的界定，還有一種說法為“二元城鎮(zhèn)化”，即將城鎮(zhèn)化分為“城市化”與“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”。其理論認(rèn)為，“城市化”指人口向城市的集中過程；“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”指農(nóng)村人口向縣城范圍的城鎮(zhèn)集中的過程。但筆者認(rèn)為這不是城鎮(zhèn)化的全部內(nèi)容與客觀規(guī)律的正確反映與全面概括。

首先，人口城鎮(zhèn)化并不是城鎮(zhèn)化的全部內(nèi)容，將“城鎮(zhèn)化”等同于“人口城鎮(zhèn)化”，將“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”等同于“農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化”，即從城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤齺砼袛唷俺擎?zhèn)化”、“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”的狀況是不全面的，這是對城鎮(zhèn)化的一種簡單化理解。

其次，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)與主要內(nèi)容。人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要方面。從動(dòng)態(tài)上看，人口城鎮(zhèn)化指農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。使城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗌仙粡撵o態(tài)上看，人口城鎮(zhèn)化指城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到或接近飽和的狀態(tài)。顯然，離開了農(nóng)村人口向城市集中、向城鎮(zhèn)集中，“城鎮(zhèn)化”就失去了主要對象。人口城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)與主要內(nèi)容就是農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。離開了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的“城市化”，實(shí)際上是不存在的。

第三，二元城鎮(zhèn)化理論在中國的市場經(jīng)濟(jì)條件下行不通。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村勞動(dòng)力、勞動(dòng)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，向何種城市類型轉(zhuǎn)移完全是由各地城鎮(zhèn)市場狀況與各類轉(zhuǎn)移者自身狀況為轉(zhuǎn)移的，所以要求農(nóng)村勞動(dòng)力只向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是不現(xiàn)實(shí)的。

總之，筆者認(rèn)為人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要方面，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)與主要內(nèi)容。一般說來，城鎮(zhèn)化有三種途徑一是原有城鎮(zhèn)的擴(kuò)張，將一部分原來的農(nóng)村社區(qū)并入城鎮(zhèn)；二是新興城鎮(zhèn)的設(shè)立，使原來的農(nóng)村社區(qū)變成新的城鎮(zhèn)社區(qū)；三是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)文明廣泛擴(kuò)散的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村居民居住在農(nóng)村社區(qū)也能享受到現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明。因此，農(nóng)村城鎮(zhèn)化實(shí)際上是城鎮(zhèn)化的第三種途徑即農(nóng)村的物質(zhì)生活條件和精神生活狀況都實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

我國農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的進(jìn)程與特征

(一)我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的進(jìn)程

恢復(fù)調(diào)整階段(1949-1957年)。建國初，國家在全國設(shè)立136個(gè)城市，并對舊的城鎮(zhèn)體系進(jìn)行了調(diào)整，以“鎮(zhèn)”作為縣轄基層政權(quán)建制被確定下來。到了1956年，國家對城鎮(zhèn)工商業(yè)的社會(huì)主義改造，使得小城鎮(zhèn)商飲服務(wù)業(yè)受到較大影響，在一定程度上影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

緩慢波動(dòng)發(fā)展階段(1958-1966年)。1958年實(shí)行了人民公社化，撤銷了一大批建制鎮(zhèn)，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的加強(qiáng)，使得以工商活動(dòng)為主的集鎮(zhèn)逐漸萎縮。1958-1960年的“大躍進(jìn)”與人民公社運(yùn)動(dòng)，城鎮(zhèn)人口迅速增長。由于城鎮(zhèn)人口激增，政府為緩解城市壓力，動(dòng)員城鎮(zhèn)人口下鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)人口數(shù)量下降。城鎮(zhèn)的發(fā)展大起大落，給國民經(jīng)濟(jì)帶來了不必要的損失。

停止衰退階段(1966－1978年)。1966年的“文化大革命”對我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)帶來了一場巨大的浩劫。對小城鎮(zhèn)的發(fā)展也帶來了災(zāi)難性的影響，小城鎮(zhèn)建設(shè)處于停滯衰退階段。

全面恢復(fù)與穩(wěn)定發(fā)展階段{1978年以后)。黨的十一屆三中全會(huì)糾正了以往的錯(cuò)誤路線，我國政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)有序發(fā)展的新時(shí)期，各項(xiàng)事業(yè)步入正軌。從1979年開始，政府將小城鎮(zhèn)建設(shè)納入重要議事日程，提出了積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的基本戰(zhàn)略，大大推動(dòng)了我國小城鎮(zhèn)建設(shè)。同時(shí)，小城鎮(zhèn)在職能上趨于多元化，基礎(chǔ)設(shè)施水平提高，同時(shí)小城鎮(zhèn)在地域布局上日趨合理，使全國小城鎮(zhèn)體系趨于完善。

(二)我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的特征

農(nóng)村建制鎮(zhèn)數(shù)量多、密度大，鎮(zhèn)域范圍小。1999年末，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量已占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的43％。密度較高的大多分布在東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)。

建制鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集功能減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局嚴(yán)重。全國擁有各類非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)150多萬家，大多集中在村及村以下，這說明農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聚集力較弱。

農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化水平低，滯后于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和農(nóng)村工業(yè)化水平。城鎮(zhèn)數(shù)量的增長本身不能代表農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提高，關(guān)鍵要看農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化水平。根據(jù)全國農(nóng)業(yè)普查表明，1996年末全國農(nóng)村建制鎮(zhèn)16126個(gè)，人口在6000人以下的占80％，4000人以下的占64.4％，超過10000人的占9.6％。

農(nóng)村建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人均占地規(guī)模大。建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模越小，人均占地規(guī)模越大。

農(nóng)村小城鎮(zhèn)的職能作用

(一)小城鎮(zhèn)的社會(huì)職能

行政中心職能。有些小城鎮(zhèn)是政府行政區(qū)域(如縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等)的所在地，具有顯著的行政管理職能，承擔(dān)著對所轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)行國家權(quán)力、行使諸如政府治安、司法、建設(shè)與土地管理，農(nóng)、林、水、電管理，工商與稅務(wù)、糧食管理，交通監(jiān)理等的權(quán)力。以行政職能為主的小城鎮(zhèn)易受行政設(shè)置變化的影響，行政建制的設(shè)置、取消與級別升降在很大程度上決定著小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、速度與性質(zhì)。

文教科技職能。小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村區(qū)域的集聚點(diǎn)一般是鄉(xiāng)村區(qū)域的文化、教育和科技推廣與培訓(xùn)中心，尤其是近年來隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不少小城鎮(zhèn)文化科教設(shè)施不斷完善，不少縣城建制鎮(zhèn)及一些中心鎮(zhèn)都設(shè)有中等?？圃盒?、職業(yè)技校及高級中學(xué)，一般小城鎮(zhèn)也設(shè)有初級中學(xué)、小學(xué)及幼兒園等。這些文教設(shè)施對于提高農(nóng)村居民文化教育素質(zhì)有著重要作用?，F(xiàn)在大

多數(shù)小城鎮(zhèn)都設(shè)有科技站及各種農(nóng)村合作組織團(tuán)體，對于農(nóng)村推廣科技文化知識、加大科技進(jìn)村進(jìn)田的深度、提高農(nóng)民科技水平有著重要作用。

醫(yī)療保健中心。我國村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。中心鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)中心衛(wèi)生院、防疫站、保健站與計(jì)劃生育指導(dǎo)站，而一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)衛(wèi)生院(所、室)及計(jì)劃生育站，實(shí)現(xiàn)“小病不出村、大病不出鎮(zhèn)”的目標(biāo)，因而小城鎮(zhèn)對于農(nóng)村居民改善醫(yī)療衛(wèi)生保健條件、提高農(nóng)民身體素質(zhì)、推進(jìn)農(nóng)村計(jì)劃生育等工作有著重要作用。

(二)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的地域與結(jié)構(gòu)分異規(guī)律的影響，小城鎮(zhèn)在農(nóng)村資源利用、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇以及在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用各不相同，表現(xiàn)出小城鎮(zhèn)多方面的經(jīng)濟(jì)職能：

工業(yè)中心。小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體首先是農(nóng)村工業(yè)的集聚中心，改革開放以來，在東部沿海地區(qū)及內(nèi)地涌現(xiàn)出一大批農(nóng)村“工業(yè)城”，這些以工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)如雨后春筍般迅速發(fā)展，其產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的比重一般較大，從事工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的勞動(dòng)和在農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)中處于突出位置。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理中心。在我國農(nóng)業(yè)區(qū)，尤其是糧食、經(jīng)濟(jì)作物、漁業(yè)與畜禽等的商品生產(chǎn)基地，有不少小城鎮(zhèn)以第一產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，并有為其服務(wù)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后社會(huì)化服務(wù)體系，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的組織中心。

商業(yè)中心。小城鎮(zhèn)一般都設(shè)有周期性集市，建有商店、飯店、旅店及理發(fā)、修理等店鋪，是農(nóng)村重要的商貿(mào)飲食服務(wù)業(yè)中心。商業(yè)職能既是一般小城鎮(zhèn)的主要職能之一，也是小城鎮(zhèn)發(fā)展比較活躍的重要原因。

我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化滯后的原因

(一)長期實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略

新中國成立以后，在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，我國實(shí)行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1983～1985年，我國輕工業(yè)投資與重工業(yè)投資之比為1：7.3，而在第二個(gè)五年計(jì)劃的1958～1962年期間，已高達(dá)1：8.4。由于鋼鐵、機(jī)械制造等重工業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成高，大多屬于資本密集型行業(yè)，因而對勞動(dòng)力的吸收能力比較低。有關(guān)研究表明，從1952～1987年新增工業(yè)投資應(yīng)當(dāng)吸納勞動(dòng)力17113.7萬人，而實(shí)際吸納勞動(dòng)力僅8097萬人，少吸納9016.7萬人，即實(shí)際吸納的勞動(dòng)力僅為應(yīng)吸納勞動(dòng)力的47％。顯然，這是我國城鎮(zhèn)化滯后的一個(gè)重要原因。

(二)工業(yè)布局過于分散

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，特別是實(shí)行人民公社化以后，全國各省、市、自治區(qū)，各地、市、州，甚至各縣、鄉(xiāng)，都大辦工業(yè)，都要建設(shè)“自己的工業(yè)體系”，都力求“小而全”、“萬事不求人”，因而造成地方工業(yè)異常分散的格局。20世紀(jì)60年代中期開始“三線建設(shè)”之后，在“分散、靠山、隱蔽”的思想指導(dǎo)下，國家雖然先后投入建設(shè)資金2000多億元，建成全民所有制企業(yè)2.9萬個(gè)。這些“三線”企業(yè)在西部的崛起，雖然對打破我國沿海和內(nèi)地生產(chǎn)力布局不平衡的格局起了很大的作用，但是，這些企業(yè)分散建立在遠(yuǎn)離城市和鐵路、公路干線的邊遠(yuǎn)山區(qū)，既不利于這些企業(yè)的發(fā)展，又不利于人口城鎮(zhèn)化率的提高。雖然“三線”建設(shè)時(shí)期在西部形成了像六盤水、渡口市之類的新興工業(yè)城市，但這些城市以能源、原材料生產(chǎn)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，吸引力和輻射力較弱。所以說，“三線”建設(shè)再次使我國失去了讓工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)會(huì)。

(三)戶籍制度

1958年我國頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，把戶口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種形式。以這兩種戶口為基礎(chǔ)，國家又相繼推出了和戶籍制度相配套的就業(yè)制度、食品供應(yīng)制度、社會(huì)保障制度、住房制度等。城鄉(xiāng)收入的巨大反差，沒有引起人口大規(guī)模流向城鎮(zhèn)，沒有形成巨大的人口壓力。戶籍制度人為地壓制了社會(huì)對城鎮(zhèn)人口的供給和需要，它不僅使進(jìn)城的農(nóng)民只能在“體外循環(huán)”，不能變成真正的城市人，從而在一定程度上削弱了城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力，更加嚴(yán)重的是它分割了勞動(dòng)力市場，把勞動(dòng)人口分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩個(gè)部分。農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口又被以行政區(qū)別為基礎(chǔ)分割為不同的小區(qū)域市場，妨礙城鄉(xiāng)勞動(dòng)力配置的一體化，無法形成全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場。反而形成多個(gè)利益集團(tuán)，提高了城鎮(zhèn)居民和發(fā)達(dá)地區(qū)人口的討價(jià)還價(jià)能力，對城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力價(jià)格上升起到了重要的推動(dòng)作用，使價(jià)格不能反映勞動(dòng)力剩余狀況。

我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的新思路

(一)創(chuàng)新戶籍制度

目前改革戶籍制度應(yīng)采取“分小步走、分類推進(jìn)”的辦法。首先，應(yīng)在縣以下(含縣城)城鎮(zhèn)及小城市實(shí)行土地?fù)Q戶口的辦法，允許退出土地后的農(nóng)民，轉(zhuǎn)為正式城鎮(zhèn)戶口。這樣一方面有利于把一批縣城及小城鎮(zhèn)發(fā)展成大中城市，緩解下一步戶口制度改革的困難；另一方面，又有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。其次，改革縣以上(不含縣城)大中城市的用工制度，打破過去招工招干以戶口為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)做法，實(shí)現(xiàn)戶口和就業(yè)相分離。同時(shí)打破城市與城市間的流動(dòng)限制，允許城鎮(zhèn)人口在城鎮(zhèn)自由流動(dòng)，以促進(jìn)全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的形成。第三，在大中城市實(shí)行土地?fù)Q戶口的辦法，允許農(nóng)民自覺自愿轉(zhuǎn)為城市戶口。第四，完全廢除戶口制度，最終完成戶口制度的改革，使非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口的差別僅表現(xiàn)為職業(yè)分工的不同，而不是各種各樣的社會(huì)福利待遇的差別。對人口實(shí)行屬地管理。同時(shí)，在具體的實(shí)施過程中注意因時(shí)制宜，因人制宜。

(二)改革農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度

城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢的原因除城市對農(nóng)村人口缺乏足夠的容量外，還有一個(gè)原因就是農(nóng)村缺乏擠出效應(yīng)，最關(guān)鍵的是農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度以集體產(chǎn)權(quán)制為主，只有具有某個(gè)社區(qū)的居民身份時(shí)，才能享受一份利益，遷出該社區(qū)就不能對集體財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)及收益權(quán)。所以，有的發(fā)達(dá)村莊，女的不愿外嫁，甚至不愿意遷出村莊進(jìn)入城市。有的地區(qū)還出現(xiàn)了由城里遷移回農(nóng)村的所謂“逆遷移”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象被一些人看成是一種新事物而倍加贊揚(yáng)，但這種現(xiàn)象反映的不是一種進(jìn)步，而是一種退步。我國目前的城市人口不是多了而是少了。從西方一些國家的歷史看，已經(jīng)出現(xiàn)了城市人口向郊區(qū)遷移的現(xiàn)象，但屬于城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)新階段，我們將其稱為后城鎮(zhèn)化階段。我國目前還沒有走完城市化的過程就去談?wù)摵蟪鞘谢瘑栴}是過于超前了。目前面臨的基本任務(wù)是要把大量人口遷到城市中去，拆掉阻礙農(nóng)村城鎮(zhèn)化的各種制度壁壘。從農(nóng)村來說，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)和土地是農(nóng)民安全網(wǎng)的兩個(gè)支柱，如何把這兩個(gè)支柱隨著農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)換到城里來，是堅(jiān)定農(nóng)民遷移決心的重要環(huán)節(jié)。

(三)充分發(fā)揮政府作用

總體設(shè)計(jì)的作用。企業(yè)與個(gè)人是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的微觀主體，追求自身利益的最大化是支配企業(yè)和個(gè)人行為的基本法則。企業(yè)決定從事哪種產(chǎn)業(yè)，廠址建在何處，建在城市還是小城鎮(zhèn)，勞動(dòng)力為獲得最大收入而決定留在農(nóng)村，還是進(jìn)入城市，都是

由他們自身決定的。由于自身的局限性，不可能把握城市化的發(fā)展規(guī)律，也不可能對城鎮(zhèn)化的宏觀發(fā)展方向做出選擇。因此如果缺乏宏觀調(diào)控，城鎮(zhèn)化將處于無序之中。政府作為社會(huì)主體的代表，它不僅要代表社會(huì)主體的利益，而且要代表社會(huì)主體實(shí)行各種選擇。因此，政府和企業(yè)與個(gè)人因目標(biāo)模式的不同而行動(dòng)也會(huì)時(shí)有一致、時(shí)有矛盾，兩大主體的互動(dòng)是和諧和摩擦并進(jìn)，這就要求政府成為體現(xiàn)社會(huì)利益的代表，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)制定城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，而且要有具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)，以指導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。城市化的順利推進(jìn)，兩大主體都是不可缺少的。沒有微觀主體，城鎮(zhèn)化過程將失去內(nèi)容，沒有宏觀主體，城鎮(zhèn)化過程將失去導(dǎo)向，處于無序狀態(tài)。

經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)作用。微觀主體行為與社會(huì)選擇之間的差距，要求政府必須通過一系列的手段，諸如法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的手段，誘導(dǎo)微觀主體的行為，使其按照政府設(shè)計(jì)的城鎮(zhèn)化道路發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)與社會(huì)選擇的一致性。然而，誘導(dǎo)不同于強(qiáng)制，誘導(dǎo)的機(jī)理是調(diào)整物質(zhì)利益。改革開放以來，企業(yè)和個(gè)人利益市場取向的增強(qiáng)，使得政府通過對企業(yè)及勞動(dòng)力物質(zhì)利益的調(diào)節(jié)，引導(dǎo)企業(yè)和勞動(dòng)力的流向成為可能。如政府要重點(diǎn)發(fā)展某小型城市，使其在若干年內(nèi)成為一個(gè)中型甚至大型城市，那么，政府可以采取調(diào)節(jié)不同地域間利益差別和資源配置的方式。誘使企業(yè)和勞動(dòng)力、其他人口流入。如給進(jìn)入該市的企業(yè)以稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠，對進(jìn)入該市的勞動(dòng)力、人口等收取很低的城建費(fèi)甚至免費(fèi)等。政府還可通過增加投資、要求地方配套投資等建設(shè)某一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來帶動(dòng)其他行業(yè)的發(fā)展。這樣，就使得企業(yè)會(huì)很快地在該市聚集，人口因而在該市聚居。相反，政府若要控制某大城市的擴(kuò)展，則對該市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)，限制某些行業(yè)進(jìn)入，對新建企業(yè)實(shí)行資金、信貸控制，實(shí)行嚴(yán)格的審批程序，對流入該市的人口征收很高的城市管理費(fèi)等，從而達(dá)到限制城市規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大的目的。誘導(dǎo)作用的發(fā)揮，主要依靠于市場的完善和不同行為主體對市場調(diào)節(jié)反應(yīng)的靈敏程度。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，誘導(dǎo)作用將日益明顯。

必要的行政干預(yù)作用。政府對城鎮(zhèn)化過程中對企業(yè)和個(gè)人行為的誘導(dǎo)，受經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益時(shí)有沖突的局限，難以對微觀主體追求非經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的行為構(gòu)成約束，這就要求政府在采用其他手段的同時(shí)，還必須采用適當(dāng)?shù)男姓侄?，對城?zhèn)化過程進(jìn)行直接的干預(yù)。這種干預(yù)作用是由政府通過組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)直接施加于微觀主體的。政府通過發(fā)布命令、下達(dá)計(jì)劃。規(guī)定微觀主體如何行動(dòng)，從而使微觀主體沒有可選擇的余地。政府干預(yù)的內(nèi)容包括制定城市化方略，指導(dǎo)城市規(guī)劃，協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)綜合管理，引導(dǎo)人口流動(dòng)等。政府通過制定總體工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略及政策。確定整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展路線，并在此基礎(chǔ)上通過對農(nóng)村及城市系統(tǒng)的行政管理，使宏觀總體的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，就是政府對城市化的干預(yù)作用。這種作用使社會(huì)選擇系統(tǒng)只包括單一的政府選擇，具有時(shí)效性、力度大的特點(diǎn)，避免了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段的滯后性?？梢?，政府對城鎮(zhèn)化過程進(jìn)行干預(yù)是十分必要的。但就其效果而言，干預(yù)可能是積極的，也可能是消極的，存在著由于判斷失誤而造成嚴(yán)重?fù)p失的隱患。這取決于政府對城鎮(zhèn)化規(guī)律的掌握程度及城鎮(zhèn)化道路設(shè)計(jì)的正確與否，同時(shí)，還取決于政府對城鎮(zhèn)化進(jìn)行干預(yù)的手段選擇及運(yùn)用得正確與否。正確的道路設(shè)計(jì)和手段運(yùn)用，會(huì)加速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；反之，則會(huì)延緩城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而正確的設(shè)計(jì)和運(yùn)用。則來源于政府對城鎮(zhèn)化規(guī)律及本國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的正確認(rèn)識及在這一正確認(rèn)識下，對城鎮(zhèn)化道路和手段的正確選擇。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出有著深刻的政策內(nèi)涵。在改革以來的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展問題往往是同鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展問題共同提出的。當(dāng)前，農(nóng)村工業(yè)化已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，而且依靠傳統(tǒng)的增長模式已經(jīng)很難保持持續(xù)健康發(fā)展的情況下，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意義就進(jìn)一步凸顯出來。所以，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略是國家推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重大決策。