劉細(xì)良　汪丹丹　蔣會(huì)平

[摘要]政府作為公共事務(wù)管理者身份所實(shí)施的有關(guān)共用資源的政策制定、執(zhí)行、監(jiān)管行為的失范以及作為社會(huì)公共資源消費(fèi)者身份所實(shí)施的消費(fèi)行為失范，是理念偏差、利益驅(qū)使、機(jī)會(huì)存在和監(jiān)管不力四者共同作用的結(jié)果。無論何種失范行為，都將對(duì)共用資源造成負(fù)面影響，成為共用資源管理的阻礙，而如何規(guī)制共用資源管理中的政府失范行為，則是兩型社會(huì)建設(shè)中不可忽視的問題。只有切實(shí)轉(zhuǎn)變政府及其公務(wù)人員的消費(fèi)觀念與發(fā)展理念，強(qiáng)化政府行為監(jiān)督與控制，創(chuàng)新有利于共用資源管理的機(jī)制，才能充分發(fā)揮政府在共用資源管理中的主導(dǎo)作用，有力推進(jìn)兩型社會(huì)建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]共用資源；政府失范行為；規(guī)制；兩型社會(huì)

[中圖分類號(hào)]D630.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1008-1763(2009)05-0141-04

一引言

2007年12月，長(zhǎng)株潭正式獲批“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這不僅是湖南省富民強(qiáng)省的重大歷史機(jī)遇，也是改善資源環(huán)境、促進(jìn)人類社會(huì)與自然和諧發(fā)展的重要契機(jī)?！皟尚蜕鐣?huì)”強(qiáng)調(diào)采取有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。其前提和保障是資源環(huán)境的可持續(xù)利用，而凡是屬于大多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，因此節(jié)約和保護(hù)共用資源被凸顯出來。所謂共用資源(Common—PoDl Re-sources，CPR)，是指一個(gè)自然或人造的資源系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)大得足以使排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高(但并非不可能排除)。它是一種人們共同使用整個(gè)資源系統(tǒng)但分別享用資源單位的公共資源，具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征。如跨區(qū)域的地下水資源、近海漁場(chǎng)、公共牧場(chǎng)等資源與環(huán)境大多屬于這類。個(gè)體為了增加其回報(bào)而盡可能地使用共用資源，其行為最終會(huì)導(dǎo)致CPR中個(gè)體理性和集體不理性之間的沖突，進(jìn)而形成CPR困境。這對(duì)兩型社會(huì)建設(shè)所提倡的“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”這一實(shí)質(zhì)要求提出了重大的挑戰(zhàn)。因此，解決CPR困境是兩型社會(huì)建設(shè)順利進(jìn)行的前提和保障。

解決CPR困境的大量理論和實(shí)驗(yàn)研究。歸結(jié)起來可分為三種：一是以政府為主導(dǎo)，對(duì)共用資源實(shí)行制度化管理；二是通過市場(chǎng)(產(chǎn)權(quán)制度)將其私有化；三是借助自治組織(如NGO)來解決CPR困境。在共用資源管理中，政府指導(dǎo)、組織、管理著其他發(fā)展主體共用資源的相關(guān)活動(dòng)，居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但在解決CPR困境時(shí)政府及其公務(wù)人員本身的失范行為又會(huì)對(duì)共用資源的管理構(gòu)成嚴(yán)重阻礙。因此本文將通過系統(tǒng)分析共用資源管理中政府失范行為的表現(xiàn)和原因，提出相關(guān)的規(guī)制策略，從而更充分地發(fā)揮政府在共用資源管理中的主導(dǎo)作用，推進(jìn)兩型社會(huì)的建設(shè)。

二共用資源管理中的政府失范行為表現(xiàn)

共用資源管理關(guān)鍵在于政府，政府行為失范是共用資源管理的最大危害和障礙。本文所討論的政府行為是從共用資源管理的角度來界定的，即政府在組織和管理國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的過程中對(duì)共用資源管理可能產(chǎn)生影響的各種行為的總和。政府行為是政府制度或體制與政府官員之間交互作用的表現(xiàn)，它并非絕對(duì)無誤，也不一定有效。相反，由于不合理的政府體制或運(yùn)行機(jī)制以及政府官員素質(zhì)較低等原因往往會(huì)導(dǎo)致政府行為的失范。從而造成嚴(yán)重后果。在共用資源管理中，政府行為失范是指對(duì)共用資源可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的政府失誤行為，不當(dāng)或違法行為的總和。

(一)政府在社會(huì)公共事務(wù)管理者角色下的管理行為失范

政府以政策為主要手段對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，其運(yùn)行機(jī)制包括：決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，政府的行政行為實(shí)際上就是政府不斷制定決策、執(zhí)行決策和監(jiān)督其運(yùn)行的過程。政府作為公共事務(wù)管理者，其失范行為可分為決策行為、執(zhí)行行為與監(jiān)管行為的失范。

1政府決策行為的失范。(1)制定政策行為。即政府及其所屬部門制定帶有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，它屬于“抽象行政行為”范疇。由于公共決策體制的缺陷、信息不完全、政策執(zhí)行障礙、政治偏好等因素，政府有時(shí)難以制定科學(xué)合理的公共政策，或者制定的政策并未代表大多數(shù)人的公共利益。而政府制定政策行為的失范，指的就是政府所制定的政策不利于共用資源節(jié)約和保護(hù)的情形：一般表現(xiàn)在與國家憲法和法律，上一級(jí)政府的政策相抵觸；政策本身不綠色，與共用資源節(jié)約和保護(hù)目標(biāo)背道而馳；對(duì)共用資源節(jié)約行為缺乏激勵(lì)政策；政策間缺乏協(xié)調(diào)性等。由于政府制定政策行為具有抽象行政行為的普遍約束力和反復(fù)適用性的特征，因此政府制定政策行為失范給共用資源帶來的負(fù)面影響相當(dāng)深遠(yuǎn)。(2)具體決策行為，即政府在行使社會(huì)公共事務(wù)管理職能的過程中，就某一具體社會(huì)事項(xiàng)做出的具有針對(duì)性的決策行為。它屬于行政法上的“具體行政行為”范疇，決策對(duì)象的特定性和具體化是其突出特點(diǎn)。政府某一決策的成功或失敗往往對(duì)共用資源起著決定作用，如果政府在決策時(shí)未充分考慮到其對(duì)共用資源的影響，可能會(huì)給資源、環(huán)境帶來不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面效應(yīng)。我國1958年開始的大躍進(jìn)，違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，全國大煉鋼鐵，森林資源遭受巨大破壞，時(shí)至今日，許多地方出現(xiàn)的水土流失、氣候干旱仍在貽害后人。

2政府執(zhí)行政策行為的失范。政府執(zhí)行政策的能力是政府工作的生命力。政府本是政策執(zhí)行的主體之一，但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳統(tǒng)公共政策執(zhí)行體制的影響，NGO和公民基本被排斥在執(zhí)行體制之外，政府及其公務(wù)人員成為決策執(zhí)行的唯一主體，這就導(dǎo)致政策執(zhí)行私利化，不利于共用資源的管理。隨著公共決策執(zhí)行體制改革，執(zhí)行主體逐漸多元化，但隨之又出現(xiàn)了新的問題。首先，由于決策和執(zhí)行職能交叉，決策者往往缺乏人與自然和諧發(fā)展的低碳理念，缺乏共用資源節(jié)約和保護(hù)的觀念，所以政府政策執(zhí)行中，有法不依或執(zhí)法不嚴(yán)、不公的行為比比皆是。其次，由于執(zhí)行主體多元化，使得共用資源配置演變成對(duì)共用資源的爭(zhēng)奪，造成了極大的負(fù)面影響。一些政府組織，不能嚴(yán)格地執(zhí)行政策，當(dāng)政策與本地區(qū)、本部門利益相沖突時(shí)，采取各種辦法，使政策改變執(zhí)行、難以執(zhí)行或不執(zhí)行、敷衍執(zhí)行；當(dāng)有利于本地區(qū)、本部門時(shí)則不顧共用資源客觀環(huán)境和現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)政策加以放大，充分發(fā)揮，大力執(zhí)行、強(qiáng)制執(zhí)行或機(jī)械執(zhí)行。政府公共政策執(zhí)行行為的失范，使政策無法發(fā)揮其應(yīng)有效力。

3政府監(jiān)管行為的失范。在監(jiān)管共用資源的使用過程中，政府不作為或作為不及時(shí)都可能導(dǎo)致政府監(jiān)督行為的失范，重點(diǎn)表現(xiàn)在政府對(duì)共用資源的使用缺乏有效的監(jiān)督和制約，從而使政府本身，企業(yè)和公眾的資源不節(jié)約，環(huán)境不友好行為得不到及時(shí)有效的遏止和糾正。我國現(xiàn)行的多項(xiàng)政策和法律，都少有將政府行為直接作為調(diào)整對(duì)象，對(duì)與共用資源相關(guān)的政府失范行為缺乏必要的監(jiān)督、控制和約束機(jī)制。以礦產(chǎn)為例，對(duì)私營(yíng)企業(yè)浪費(fèi)共用資源的行為，政府并沒有承擔(dān)起有效的監(jiān)管和約束職責(zé)。如湖南省郴州市礦產(chǎn)資源開采利用，私營(yíng)企業(yè)主極其粗放的開發(fā)方式令人極為震

撼。接連不斷的煤礦安全事故，也反映出一些地方政府及其主管部門的不作為或不盡職。

(二)政府在社會(huì)共用資源消費(fèi)者角色下的消費(fèi)行為失范

亞當(dāng)·斯密曾說：“地大物博的國家，固然不會(huì)因私人奢侈妄為而貧窮，但政府的奢侈妄為，卻有時(shí)可能把它弄得貧窮。”政府作為社會(huì)主體之一，不僅履行著社會(huì)公共事務(wù)管理者的職能，同時(shí)還扮演著社會(huì)資源消費(fèi)者的重要角色。政府本身也是共用資源的一大消費(fèi)者(如政府采購)，政府消費(fèi)行為失范最突出的表現(xiàn)，莫過于使用共用資源的低效益所體現(xiàn)出來的政府采購低成效和行政費(fèi)用不斷增長(zhǎng)。而政府采購行為的不綠色不節(jié)約，本身就會(huì)對(duì)環(huán)境資源造成極大的破壞或浪費(fèi)，當(dāng)前在政府機(jī)構(gòu)自身運(yùn)行中，資源效率也是相當(dāng)?shù)拖碌?，資源浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。政府對(duì)共用資源的消費(fèi)行為很大程度上影響和引導(dǎo)著企業(yè)和公眾的消費(fèi)行為，政府在社會(huì)共用資源消費(fèi)者角色下的消費(fèi)行為失范對(duì)企業(yè)和公眾產(chǎn)生了嚴(yán)重的誤導(dǎo)作用。如果在政府失范消費(fèi)行為的誤導(dǎo)下，全社會(huì)形成一股難以遏制的失范行為的合力，無疑會(huì)對(duì)優(yōu)化共用資源管理構(gòu)成嚴(yán)重阻礙。

三共用資源管理中政府行為失范的原因分析

共用資源管理中政府失范行為的形成應(yīng)該是理念偏差、利益驅(qū)使、機(jī)會(huì)存在和監(jiān)管不力四者共同作用的結(jié)果。其中理念偏差和利益驅(qū)使屬于內(nèi)在因素，而機(jī)會(huì)存在和監(jiān)管不力屬于外在因素。

(一)內(nèi)因分析：理念偏差和利益驅(qū)使

1政府層面科學(xué)發(fā)展觀和共用資源保護(hù)意識(shí)的缺乏。公地悲劇的產(chǎn)生來源于人們對(duì)共用資源重要性的無知，共用資源問題產(chǎn)生的最終根源是人的思想觀念。對(duì)共用資源產(chǎn)生影響的人類社會(huì)的基本觀念，主要包括發(fā)展觀、倫理道德觀、價(jià)值觀和消費(fèi)觀等。這些觀念直接影響和支配著包括政府在內(nèi)的社會(huì)各主體的行為。其中，政治領(lǐng)域的科學(xué)發(fā)展觀未得到真正落實(shí)，是導(dǎo)致政府社會(huì)公共事務(wù)管理行為失范的主要原因。一直以來，人們所固守的“共用資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)必然限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“欠發(fā)達(dá)地區(qū)考慮資源環(huán)境的管制監(jiān)督為時(shí)過早”等傳統(tǒng)觀念以及由此而引發(fā)的行為，是極其不科學(xué)的庸俗發(fā)展觀的體現(xiàn)?！皟尚蜕鐣?huì)”建設(shè)的提出，是貫徹、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和富民強(qiáng)國的重大決策，但中國目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，科學(xué)發(fā)展觀、資源節(jié)約價(jià)值觀尚未完全內(nèi)化到政府執(zhí)政理念和綱要中。另外，政府公務(wù)人員共用資源節(jié)約和保護(hù)意識(shí)淡漠，則是造成政府整體消費(fèi)行為失范的主要原因。

2政府利益的擴(kuò)張和尋租行為的滋長(zhǎng)。政府行為之所以失范，還在于政府自身不當(dāng)利益的擴(kuò)張和腐敗行為的滋長(zhǎng)。一方面，政府作為公共利益的代表，也有其自身利益。長(zhǎng)期以來，人們普遍認(rèn)為政府作為公共利益的代表，集中反映和體現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的利益追求，并憑借公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。但是，歷史和現(xiàn)實(shí)證明，政府除了追求公共利益以外，還有其自身利益，這是由政府的雙重身份決定的。政府成員既是政策制定者，又是政策執(zhí)行者和操作者的特殊身份，使他們有條件為謀取自身政治、經(jīng)濟(jì)利益而不惜犧牲社會(huì)公共利益。當(dāng)政府自身利益與包括共用資源保護(hù)在內(nèi)的公共利益內(nèi)容相悖時(shí)，政府就可能為謀求其自身利益而忽略甚至侵犯公共利益，政府失范行為由此產(chǎn)生。另一方面，政府作為國家的代理人，其具體管理行為也是由具有自利傾向的政府官員(代理人)來實(shí)施的。因此，在治理過程中，尋租行為往往難以避免。政府中各成員為追求自身利益而對(duì)共用資源實(shí)施的不利行為，其總和也會(huì)構(gòu)成政府行為的失范。

(二)外因分析：機(jī)會(huì)存在和監(jiān)管不力

1體制機(jī)制的弊端或缺失。資源環(huán)境領(lǐng)域里存在的問題更多是體制上的問題?，F(xiàn)存的體制機(jī)制的弊端或缺失為共用資源管理中政府行為失范提供了大量機(jī)會(huì)。這種體制機(jī)制主要包括：政府決策機(jī)制、政績(jī)考核制度、責(zé)任追究制度、資源節(jié)約考核獎(jiǎng)懲制度、共用資源的價(jià)格形成機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。這些制度的缺失以及本身所存在的漏洞使制度的導(dǎo)向作用難以體現(xiàn)或以一種負(fù)面形式體現(xiàn)出來，同時(shí)也不能有效地控制和約束政府自身利益的膨脹，從而間接導(dǎo)致了共用資源管理中的政府失范行為。例如，政府在制定一些開發(fā)政策時(shí)，未將共用資源和環(huán)境保護(hù)納入政策的視野之中；項(xiàng)目評(píng)估時(shí)未將社會(huì)成本、共用資源成本、環(huán)境成本等算入其中；在經(jīng)濟(jì)開發(fā)過程中，采取的部分補(bǔ)貼政策或短期政策，客觀上助長(zhǎng)了共用資源的浪費(fèi)行為，降低了投資主體對(duì)共用資源節(jié)約和保護(hù)的積極性。

2對(duì)政府行為的監(jiān)管不力。政府調(diào)控和干預(yù)共用資源管理的權(quán)力和行為如果缺乏有效的監(jiān)督和約束，就極有可能產(chǎn)生政府失范行為。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。行政監(jiān)督體制不完善使共用資源管理中的政府行為缺乏經(jīng)常有效的監(jiān)督，這不僅不利于遏制政府失范行為，而且在一定程度上助長(zhǎng)了政府失范行為?？傮w來看，目前我國針對(duì)政府行為的監(jiān)督體制已初具規(guī)模，但還是存在一定的弊端，主要表現(xiàn)有四：一是監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督權(quán)受制于決策權(quán)。監(jiān)督主體缺乏應(yīng)有的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，既不相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)權(quán)力也不相對(duì)獨(dú)立于統(tǒng)治權(quán)力，其是否參與以及參與的程度如何都取決于決策者，因而難以正常履行監(jiān)督職能。二是由于監(jiān)督主體多元，監(jiān)督范圍不明、責(zé)任不清，各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工不合理，監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮，致使濫用共用資源的現(xiàn)象屢見不鮮。三是監(jiān)督因相關(guān)法規(guī)不完備而彈性很大，一方面缺乏明確的監(jiān)督目標(biāo)，難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正政府的失范行為，另一方面，有些監(jiān)督制度由于沒有配套措施亦或缺乏具體實(shí)施細(xì)則而難以操作，無法起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。四是監(jiān)督力量不強(qiáng)，目前我國行政監(jiān)督人員占公務(wù)人員的比重太低，同時(shí)現(xiàn)有法律又未賦予監(jiān)察人員獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力，這往往造成監(jiān)督缺乏與監(jiān)督無力狀況并存的現(xiàn)象。正是由于我國對(duì)政府行為的監(jiān)督體制存在上述缺陷，才使我們對(duì)政府失范行為缺乏強(qiáng)有力的控制，既無法防患于未然，也不能及時(shí)有效地矯正失范行為，遏制失范現(xiàn)象的滋生與蔓延。

四規(guī)制共用資源管理中政府失范行為的對(duì)策與建議

共用資源管理中政府行為失范既損害了政府形象，又容易扭曲共用資源的配置，在政治上則有可能導(dǎo)致政治腐敗。只有不斷調(diào)整和規(guī)范政府行為才能真正節(jié)約和保護(hù)共用資源，才能保證兩型社會(huì)建設(shè)的順利進(jìn)行。

(一)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府及其公務(wù)人員的消費(fèi)觀念和發(fā)展理念

共用資源問題的解決，首要的是推進(jìn)思想觀念創(chuàng)新。最根本的就是要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求管理共用資源，著力轉(zhuǎn)變不符合科學(xué)發(fā)展觀和共用資源保護(hù)和節(jié)約的思想觀念。這種思想觀念主要表現(xiàn)在政府及其公務(wù)人員的消費(fèi)觀念和發(fā)展理念上。

1確立有利于共用資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的低碳消費(fèi)觀念。這是節(jié)約和保護(hù)共用資源最有效和最根本的途徑。消費(fèi)觀念決定和影響著人們的消費(fèi)模式和消費(fèi)行為，政府本身及其公務(wù)人

員的消費(fèi)觀念不僅決定了他們的消費(fèi)行為和消費(fèi)模式，而且對(duì)企業(yè)、公民和NGO具有很強(qiáng)的示范和帶動(dòng)作用。消費(fèi)實(shí)質(zhì)上就是資源不斷被消耗掉的過程，尤其是共用資源和環(huán)境資源。大眾的消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為對(duì)共用資源的節(jié)約和保護(hù)，進(jìn)而對(duì)“兩型社會(huì)”的建設(shè)將產(chǎn)生重要影響。政府應(yīng)加強(qiáng)可持續(xù)消費(fèi)觀念的宣傳和引導(dǎo)，積極提倡有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的低碳消費(fèi)方式。一方面，積極倡導(dǎo)“綠色”消費(fèi)，推行“生態(tài)標(biāo)志”，形成健康文明、節(jié)約資源的消費(fèi)模式，引導(dǎo)公眾抵制不利于共用資源的商品消費(fèi)，支持共用資源的循環(huán)再利用。另一方面，提倡適度消費(fèi)，引導(dǎo)公眾的消費(fèi)水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)行為等符合可持續(xù)發(fā)展要求。

2轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，提倡發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)的發(fā)展觀念認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共用資源存在著嚴(yán)格的負(fù)相關(guān)，即認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共用資源呈沖突關(guān)系。而根據(jù)共用資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間所存在的倒u形庫茲涅茨曲線可知共用資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)該是“先沖突，后協(xié)調(diào)”的關(guān)系。共用資源管理中政府行為失范是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展和社會(huì)的全面發(fā)展而遇到的問題，而發(fā)展中的問題是要通過進(jìn)一步發(fā)展來解決。因此，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和發(fā)展方式，大力提倡發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，變“又快又好”發(fā)展為“又好又快”發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，人與自然和諧發(fā)展應(yīng)該是解決共用資源問題最現(xiàn)實(shí)的途徑。共用資源是否節(jié)約不是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展消耗了多少資源，而是看單位共用資源提供了多少有價(jià)值產(chǎn)出的同時(shí)減少了多少污染物(如碳)的排放。對(duì)于共用資源管理來講，發(fā)展仍然是硬道理。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們收入水平的提高，一方面，人們發(fā)現(xiàn)的資源替代品(包括無碳排放的新能源等)越多，人們使用資源的選擇空間越大，就越有利于共用資源的節(jié)約和保護(hù)；另一方面，根據(jù)馬斯諾的需求層次理論，人們會(huì)不斷提高對(duì)共用資源環(huán)境的需求，這樣有利于共用資源節(jié)約和保護(hù)政策的制定。

(二)強(qiáng)化對(duì)共用資源管理中政府行為的監(jiān)督與控制

政府行為是否有利于共用資源的節(jié)約和保護(hù)，必須以有效的監(jiān)督為保障。共用資源管理中政府行為失范屬于行政權(quán)力運(yùn)作的負(fù)效應(yīng)，必須最大限度的防止和克服。一方面，要真正做到分權(quán)，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，執(zhí)罰權(quán)與執(zhí)收權(quán)相分離，審批權(quán)與復(fù)查權(quán)相分離的運(yùn)行機(jī)制，促使權(quán)力運(yùn)行分散化；另一方面，要建立完善合理的權(quán)力制衡、監(jiān)督制約機(jī)制并使之剛性化。這種監(jiān)督制約機(jī)制主要包括自律機(jī)制和他律機(jī)制，自律機(jī)制即政府及其公務(wù)人員本身所具備的防范機(jī)制，主要包括利益協(xié)調(diào)機(jī)制、行政責(zé)任機(jī)制和行政倫理機(jī)制。他律機(jī)制即規(guī)制政府共用資源管理行為的其他監(jiān)督制約力量，主要包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督以及公民和社會(huì)組織的監(jiān)督等多種形式。他律機(jī)制在規(guī)制政府行為的監(jiān)督制約機(jī)制中帶有根本性質(zhì)。建立和完善有關(guān)共用資源的監(jiān)管制度，就是充分發(fā)揮社會(huì)各種力量的督促作用，對(duì)政府的決策管理以及消費(fèi)行為是否“環(huán)境友好、資源節(jié)約”等均做監(jiān)督，及時(shí)糾正政府在共用資源管理中的失范行為。形成有利于資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的監(jiān)督機(jī)制，形成政府、社會(huì)公眾、社會(huì)組織、新聞媒體和執(zhí)法部門相互配合的監(jiān)督體系。

(三)創(chuàng)新和完善有利于共用資源管理的機(jī)制

共用資源管理中政府行為失范是由于我國共用資源相關(guān)制度的不完善造成了行為主體使用資源過程中產(chǎn)生了機(jī)會(huì)主義傾向，消費(fèi)理念對(duì)“節(jié)約”傳統(tǒng)的偏離及市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作用難以有效發(fā)揮。因此，規(guī)制共用資源管理中的政府行為重在制度的建立和完善，減少造成政府失范行為的制度原因，真正把科學(xué)發(fā)展觀的要求體現(xiàn)在具體的體制機(jī)制中，大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，完善共用資源節(jié)約和保護(hù)的體制機(jī)制，為政府行為規(guī)范化提供動(dòng)力和外部保障。具言之：一是要建立健全“資源節(jié)約型”發(fā)展目標(biāo)管理責(zé)任制，將可持續(xù)發(fā)展納入地方政府政績(jī)考核體系，使地方政府不僅重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，而且重視人文指標(biāo)、資源指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)同人文、資源、環(huán)境和社會(huì)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，確保責(zé)任到位、措施到位、投入到位。要發(fā)揮政策杠桿作用，減少高耗能、高污染、低水平的重復(fù)建設(shè)；二是要深化市場(chǎng)取向的改革，逐步完善促進(jìn)共用資源可持續(xù)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置和價(jià)格形成的基礎(chǔ)性作用，完善共用資源有償使用機(jī)制和價(jià)格形成機(jī)制；三是應(yīng)進(jìn)一步完善合理的政府決策機(jī)制，抓緊制定推出資源節(jié)約和保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整資源稅、排污費(fèi)等稅費(fèi)政策；四是加快政府審批制度改革，簡(jiǎn)化審批程序，嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制、排污許可證制度和責(zé)任追究制度。禁止無證或超總量排污等，促進(jìn)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的建設(shè)。