羅宏斌　陳一真

[摘要]以湘江流域為例，將流域利益主體劃分為區(qū)域之間和流域與區(qū)域之間兩個層次，通過對這兩個層次利益主體行為選擇的博弈分析，考察流域污染治理的內(nèi)在體制要求。分析顯示。流域管理的干預(yù)是實現(xiàn)區(qū)域共同治理流域污染的途徑，創(chuàng)新流域污染治理的體制機制，是從根源打破治理不力僵局、發(fā)揮長效治理作用的關(guān)鍵。創(chuàng)新湘江流域行政管理體制、探索湘江生態(tài)補償機制等是體制機制創(chuàng)新的政策著力點。

[關(guān)鍵詞]流域治理；博弈；體制機制創(chuàng)新

[中圖分類號]X321[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1008—1763(2009)05—0137—04

一引言

加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是黨的十六屆五中全會從我國國情出發(fā)提出的一項重大決策。作為世界人口第一和經(jīng)濟增長最快的發(fā)展中國家，中國環(huán)境友好型社會建設(shè)面臨的資源環(huán)境瓶頸突出的表現(xiàn)在以流域污染為主的水環(huán)境問題中。針對各流域污染狀況，國家不斷加大防治投入。雖然局部有所好轉(zhuǎn)，但整體形勢依然嚴(yán)峻：統(tǒng)計顯示。我國2008年七大流域地表水有機污染普遍，200條河流409個斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～V類和劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為55.0％、24.2％和20.8％。流域污染治理效果的難以持久、污染現(xiàn)象“斬草不除根”，將一個嚴(yán)峻的問題擺在了我們面前：如何從源頭上遏制水污染的排放，提升流域污染治理能力?特別是，在我國人均GDP接近2000美元的環(huán)境與經(jīng)濟敏感時期，我國現(xiàn)有的水環(huán)境管理體制與機制應(yīng)在何種程度、何種范圍內(nèi)做出調(diào)整，才能適應(yīng)根本緩解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境容量的激烈矛盾的迫切要求。

縱觀流域污染治理研究的實踐，多數(shù)與此相關(guān)的政策建議，要么是模擬環(huán)境庫茲涅茨曲線EKC分析經(jīng)濟增長與流域環(huán)境污染物排放量關(guān)系，進(jìn)而提出當(dāng)前環(huán)境污染的嚴(yán)峻性，集中強調(diào)責(zé)任和義務(wù)；要么是研究投資、經(jīng)濟增長、人口密度、能源開發(fā)等影響流域環(huán)境的主要因素與污染物的排放關(guān)系，卻忽視了實際能力和激勵機制的制約。本文認(rèn)為，流域污染治理的長效性、持久性與否，取決于流域管理體制與機制設(shè)計中各利益主體的博弈。因為流域作為一種脆弱的資源環(huán)境，其管理的顯著特征之一就是各管理主體之間行為的相互作用。從博弈分析的角度探索在流域管理與區(qū)域管理的結(jié)合中具備長效治理功效的體制機制設(shè)計，其重要性更甚于博弈分析本身。

本文以湘江流域為例，針對流域水資源統(tǒng)一管理中流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合所存在的問題，把我國流域水資源管理中各利益主體的關(guān)系分為區(qū)域之間和流域與區(qū)域兩個層次分別進(jìn)行博弈分析，從而揭示我國流域污染治理體制機制創(chuàng)新的著力點。

二湘江流域治理的體制機制分析

貫穿湖南全境的湘江全長八百多公里，是湖南人民群眾的生命之源，也是湖南省經(jīng)濟的主動脈。湘江流域年均工業(yè)增加值占全省的60％以上，其豐富的水資源承擔(dān)著飲用、能源、漁業(yè)、旅游、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)航運等多種功能。然而伴隨流域經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，湘江流域各類污染物排放呈逐年上升的趨勢。根據(jù)《2008年湖南省環(huán)境狀況公報》，湘江流域全水系符合I類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的斷面2個，符合Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的斷面9個，符合Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的斷面24個，Ⅳ類水質(zhì)斷面2個，劣V類水質(zhì)斷面3個。湘江流域的嚴(yán)重污染成為制約當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展，建設(shè)和諧社會的重要因素。

隨著長株潭城市群綜合配套改革試驗區(qū)的全面啟動，大力整治湘江污染，自然是長株潭城市群建設(shè)“兩型社會”目標(biāo)的題中之義。為保證湘江流域水環(huán)境與水資源的安全，湖南省圍繞湘江流域水污染治理和環(huán)境保護，相繼出臺了有關(guān)的政策、法律、法規(guī)文件，制定了相應(yīng)的水環(huán)境保護專向規(guī)劃。但現(xiàn)階段湘江流域治理仍存在著以下幾方面的制約：

1流域管理體制不順暢

我國《水法》規(guī)定各地應(yīng)建立流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但體制的建立旨在有效運行，行政分割下的流域管理體制，忽視了流域的自然屬性和流域生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，容易造成部門分割、地區(qū)分割，環(huán)保部門在協(xié)調(diào)各部門和地方利益矛盾時就顯得無能為力。在湘江流域管理機構(gòu)方面，由于缺乏統(tǒng)一的流域管理機構(gòu)，各行政區(qū)的污染責(zé)任不清、互相推諉的現(xiàn)象依舊存在。管理體制的創(chuàng)新對于湘江流域水污染的防治至關(guān)重要。

2補償機制不健全

目前湖南省在制定湘江流域水污染防治法規(guī)時，面臨著這樣一種爭議：一方面，湘江流域覆蓋面積廣，流域內(nèi)環(huán)境問題較復(fù)雜，對環(huán)境監(jiān)管能力的要求較高，而現(xiàn)實的監(jiān)管能力還不能滿足有效應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境問題的需要。另一方面，湘江流域上游的永州、郴州等地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展比較落后，地方經(jīng)濟難以支撐環(huán)境污染治理、污染產(chǎn)業(yè)退出和生態(tài)環(huán)境保護所需的大量資金投入，而下游長株潭地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，對湘江水質(zhì)有較強的依賴性。由此可見，建立協(xié)調(diào)流域上下游的利益補償機制，促進(jìn)流域整體協(xié)調(diào)發(fā)展，迫在眉睫。

3相關(guān)激勵機制不相容

湘江流域水環(huán)境保護目前仍主要以政府指令的方式進(jìn)行管制，經(jīng)濟激勵不足；大部分的環(huán)境對策往往是針對具體問題具體任務(wù)，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，而忽略了宏觀層面流域內(nèi)上、下游地方政府之間及其與中央政府之間理性目標(biāo)的差異，以及由此導(dǎo)致的污染治理激勵不足的問題。結(jié)果往往是導(dǎo)致這些措施有時難以協(xié)調(diào)一致，到最后甚至不了了之，無法解決湘江流域污染治理中存在的長期問題。

4環(huán)保投融資機制不暢

近年來，我國流域環(huán)保投入雖然呈現(xiàn)出較強的增長趨勢，但流域環(huán)保投入不足仍是我國流域污染治理面臨的突出問題。湘江流域環(huán)保投入的資金來源主要是政府財政撥款，資金來源渠道過于單一使得其無法滿足流域綜合治理的需求，加上環(huán)保投資結(jié)構(gòu)的不盡合理，更削弱了環(huán)保資金的真正作用力，湘江流域環(huán)保投融資體系亟待完善。

三湘江流域利益主體的博弈

運用博弈論分析流域管理主體間的行為選擇是了解流域治理體制機制可行性的重要途徑，為此本文在分析時把流域管理各方之間的博弈區(qū)分為區(qū)域之間和流域與區(qū)域兩個層面進(jìn)行。

1對湘江流域各市區(qū)域行政部門之間的行為進(jìn)行博弈分析

湘江流域跨越湖南八市，湘江流域污染的治理關(guān)系到八市的共同利益，需要各方的協(xié)調(diào)與合作。為提高代表性，本文忽略湘江流域各市在地理位置、流域治理任務(wù)和治理難度上的差異，將參與博弈的各區(qū)域簡化為區(qū)域A和區(qū)域B。區(qū)域行政部門的流域污染治理行為選擇為“合作、不合作”，并假定各區(qū)域進(jìn)行合作治理的成本均為C，雙方合作所得收益均為R，其中C

如果區(qū)域A和B都選擇“合作”，雙方的共同努力有利于流域污染的高效治理，兩區(qū)域都因得到更好的發(fā)展環(huán)境而獲益，則區(qū)域A、B所獲凈收益均為“R—c”；如果區(qū)域A與B都選擇“不合作”，流域污染無人治理的現(xiàn)象將嚴(yán)重影響兩區(qū)域地方經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)，則兩區(qū)域均受損，記為收益“一

R”；如果區(qū)域A在區(qū)域B“不合作”時選擇“合作”，因為單方面的合作無法獲得有效治理而將發(fā)生無效益的成本，且區(qū)域A還會受到區(qū)域B不合作的負(fù)外部性影響，所以區(qū)域A需承擔(dān)的成本包括自身投入以及因區(qū)域B不合作而造成的部分損失，總計收益“-R1”，該損失額大于雙方合作的凈收益額，即R1>R-C，而區(qū)域B選擇不合作獲得了獨立發(fā)展，但仍需承擔(dān)自身不合作造成的部分損失，總計收益“R2”，該收益額大于區(qū)域A、B共同合作時的凈收益額，即R2>R—c。反之亦然。

據(jù)以上分析得到收益矩陣如下：

當(dāng)區(qū)域A選擇“合作”時，區(qū)域B的選擇“合作”的收益為“R—C”，選擇“不合作”的收益為“R2”，所以區(qū)域B選擇“不合作”優(yōu)于“合作”。當(dāng)區(qū)域A“不合作”時，區(qū)域B“合作”的收益為“-R1”，“不合作”的收益為“-R”，所以區(qū)域B的占優(yōu)策略是“不合作”。同理，區(qū)域A的占優(yōu)策略也是“不合作”。因此該博弈存在一個占優(yōu)策略均衡，即(不合作，不合作)，雙方收益為(-R，-R)?？梢?，該非合作博弈的結(jié)果是使得區(qū)域A、B的收益均小于雙方合作時各自的收益。這一分析結(jié)果表明了在無外力作用情況下區(qū)域治理流域污染的無效。

要改變這種區(qū)域管理無效的狀態(tài)，只有通過外力的作用引導(dǎo)區(qū)域合作博弈均衡的實現(xiàn)。實踐表明，流域管理的介入是改變這一現(xiàn)狀的關(guān)鍵。也就是說，只有加強流域管理。才能在區(qū)域間建立強有力的約束，并在流域范圍內(nèi)實現(xiàn)區(qū)域之間的有效合作。

2對流域與區(qū)域?qū)哟沃黧w進(jìn)行博弈分析

湘江流域的治理通常會涉及到湘江流域管理機構(gòu)和湘江流經(jīng)的沿途入市各個行政部門之間的管理問題。為便于討論，我們把湘江流域沿途入市各行政部門視為一個整體，簡稱區(qū)域行政部門，建立起流域管理機構(gòu)和流域內(nèi)區(qū)域行政部門間的雙寡頭模型。流域機構(gòu)的在流域污染治理中的行為選擇為“監(jiān)督、不監(jiān)督”，區(qū)域行政部門可選擇“合作、不合作”，假定流域管理機構(gòu)關(guān)心的是整個流域的環(huán)境狀況并會對有損流域正常管理的部門進(jìn)行查處，實施監(jiān)督是其份內(nèi)職責(zé)。

在流域管理機構(gòu)實行“監(jiān)督”的前提下，如果區(qū)域行政部門“不合作”，區(qū)域為追求自身利益實行的地方保護主義可能會損害整個流域的正常管理，因而受到流域管理機構(gòu)的查處和處罰，其收益記為“-Y1”；另一方面，流域管理機構(gòu)監(jiān)督的收益為零。如果區(qū)域行政部門間選擇“合作”，區(qū)域的共同努力為流域的合理開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ)，區(qū)域行政部門因此將獲得一定的長期利益，其收益記為“Y2”；另一方面，流域管理機構(gòu)由于流域管理得到有效的運行而得到“x”的收益。

流域管理機構(gòu)“不監(jiān)督”時，如果區(qū)域行政部門間“合作”，由于流域管理機構(gòu)監(jiān)管的缺失，無法建立起從長期保證區(qū)域行政部門問“合作”行為的機制，區(qū)域的合作事實上只存在短期效應(yīng)，流域可持續(xù)發(fā)展得不到保證，區(qū)域行政部門的收益應(yīng)為零；另一方面，流域管理機構(gòu)無法獲得實質(zhì)性的得益，其收益也為零。如果區(qū)域行政部門“不合作”，區(qū)域追求自身利益的行為使其獲得一定程度的獨立發(fā)展，且不會因不合作受到流域管理機構(gòu)的監(jiān)管和查處，其收益記為“N”；另一方面，流域管理機構(gòu)在一定程度上的失察，對其而言有一定程度的譬如威信下降等負(fù)效用，其收益記為“-M”。

據(jù)以上分析我們可以得到如下收益矩陣：

由該模型可見，博弈雙方的合作是存在可能的。能有效協(xié)調(diào)各部門之間利益沖突的流域管理機構(gòu)和流域管理模式的建立是博弈雙方合作的基礎(chǔ)。依靠流域管理機構(gòu)廣泛有效的協(xié)調(diào)力，區(qū)域行政部門迫于嚴(yán)格的約束機制會傾向于選擇合作的道路；另一方面，流域管理機構(gòu)也會因為存在各部門追求自身利益選擇不合作的可能性而進(jìn)行監(jiān)督。

四結(jié)論與政策建議

1創(chuàng)新湘江流域管理體制

湘江流域的綜合治理涉及環(huán)保部門、各市農(nóng)業(yè)用水管理部門、工業(yè)用水管理部門、城鄉(xiāng)生活用水管理部門、水利部門、運輸部門等多部門，湘江用水、管水、治水等工作基于行政區(qū)劃分別由不同部門管理的局面，使得各部門的職能存在交叉和重疊現(xiàn)象，大大影響了治理的效果。創(chuàng)新湘江流域綜合治理的行政體制，旨在以流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合為基礎(chǔ)，建立流域水資源和水環(huán)境的統(tǒng)一管理機構(gòu)，提升流域綜合防治能力。

筆者建議，按照湘江流域水功能區(qū)劃和地區(qū)社會經(jīng)濟狀況，適當(dāng)照顧行政區(qū)劃的完整性，將湘江流域劃分為幾個區(qū)域，成立湘江流域管理委員會，旨在加強湘江流域治理宏觀管理。管理委員會直接隸屬于國家環(huán)境保護部，由國家財政支持，代表國家環(huán)境保護部進(jìn)行監(jiān)管和協(xié)調(diào)。同時，建立區(qū)域管理辦公室，管理辦公室由省政府主管領(lǐng)導(dǎo)任主任，成員由入市政府主管領(lǐng)導(dǎo)及各市環(huán)保部門、水利部門、經(jīng)濟發(fā)展部門、農(nóng)業(yè)部門等的負(fù)責(zé)人組成。這樣建立起來的體制，有助于全面實現(xiàn)湘江流域水環(huán)境和水資源的統(tǒng)一治理，既不失平衡流域各方利益的公正性，也使得區(qū)域管理具體到位。

2探索湘江流域治理的生態(tài)補償機制

探索湘江流域生態(tài)補償機制也是建設(shè)“兩型社會”的一大構(gòu)想。湘江流域生態(tài)補償機制的建立要按照可持續(xù)發(fā)展的要求，堅持污染者賠償、受益者補償?shù)脑瓌t，循序漸進(jìn)地進(jìn)行，以在長株潭實行生態(tài)補償試點為起點，逐步推向整個流域。

初期長株潭試點實施階段，筆者建議考慮項目帶動與受益者補償和污染者賠償相結(jié)合的做法。項目帶動即上游地區(qū)市縣需圍繞本年要開展的環(huán)境保護工作來做項目申報，省級財政部門結(jié)合環(huán)保部門意見和計劃對各市縣的申報予以評估和批準(zhǔn)。在實行受益者補償和污染者賠償時，補償或賠償主體的判斷要考慮水質(zhì)和水量相結(jié)合的原則，為此我們引入“污染當(dāng)量”的概念。污染當(dāng)量表示了不同污染物或污染物排放量之間的污染危害和處理費用的相對關(guān)系，在判斷各企業(yè)補償或賠償主體地位時，先計算各企業(yè)排放口征收污水排污費的前三項污染物種類的污染當(dāng)量數(shù)，然后根據(jù)該三項污染當(dāng)量數(shù)加總得出的總污染當(dāng)量數(shù)確定其是“非超標(biāo)排放”還是“超標(biāo)排放”污染物的企業(yè)，從而確定該企業(yè)補償主體或受償主體身份，分別進(jìn)行達(dá)標(biāo)獎勵和不達(dá)標(biāo)賠償。在補償機制于湘江流域推廣階段，可考慮下游補償和上游賠償、項目帶動、異地開發(fā)等多種方式相結(jié)合的做法，通過分階段引入市場機制，綜合運用經(jīng)濟手段與行政手段，逐步形成責(zé)、權(quán)、利相對應(yīng)的規(guī)范有效的生態(tài)補償運行機制。同時，政府應(yīng)建立湘江流域生態(tài)補償專項資金。生態(tài)補償專項資金一部分來源于原有與湘江流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護相關(guān)的專項資金，一部分來源于政府財政新增的資金。為擴大專項資金來源，可考慮在水價中附加湘江水資源保護資金，利用價格杠桿促使人們自發(fā)維護流域環(huán)境；或?qū)ο嚓P(guān)企業(yè)實行環(huán)境治理備用金制度，規(guī)定湘江取水企業(yè)和排污企業(yè)應(yīng)分期交納治理備用金。生態(tài)補償專項資金每年由湖南省政府統(tǒng)一劃撥，?？顚Ｓ谩?/p>

3創(chuàng)新行動激勵機制，調(diào)動全社會參與環(huán)保積極性

在內(nèi)化污染行為所造成的外部性的過程中，政府起著十分

重要的作用。將環(huán)境優(yōu)先的理念貫徹到地方政府流域污染治理的政策選擇中可以有效推動長株潭建設(shè)“兩型社會”的步伐。為保證政府對湘江流域環(huán)保投入的穩(wěn)定，筆者建議根據(jù)綠色GDP原則合理確定流域環(huán)保投入與GDP之間的恰當(dāng)比例關(guān)系，將這一指標(biāo)作為官員政績考核的指標(biāo)之一，并配合“以獎代補”的激勵性財政轉(zhuǎn)移支付，以充分調(diào)動政府流域環(huán)保投入的積極性。同時落實政府環(huán)境問責(zé)制度，按照量化指標(biāo)、明確責(zé)任的原則，嚴(yán)格獎懲，并向社會公布考核結(jié)果。

為加強企業(yè)行為環(huán)保激勵，首先對企業(yè)擬建項目實行“流域限批”，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展制度，不符合標(biāo)準(zhǔn)的不得跨入門檻。其次要按照制訂的污染防范與治理的一整套可操作性規(guī)章對工業(yè)企業(yè)進(jìn)行全程監(jiān)控，確定企業(yè)“污染類企業(yè)”或是“非污染類企業(yè)”身份，對不同身份企業(yè)的獎懲分前期和后期兩階段進(jìn)行。在前期政府應(yīng)加大對“污染類”企業(yè)的處罰力度，并給予“非污染類企業(yè)”較多獎勵，高額處罰所得資金可直接用于高額獎勵，財政配以適當(dāng)補貼。在后期隨著受罰企業(yè)大大減少而獲獎企業(yè)增多的狀況的出現(xiàn)，政府可取消對“非污染企業(yè)”的高額獎勵，同時繼續(xù)加大對“污染類企業(yè)”的處罰力度，甚至采用嚴(yán)厲的行政手段逼停整改。在最大限度節(jié)省財力的基礎(chǔ)上，利用獎懲差充分發(fā)揮財政補貼的杠桿作用，提高流域環(huán)保效率，并從根本上為湘江水環(huán)境安全提供了保障。

公眾是環(huán)保事業(yè)進(jìn)步永恒的推動力。參考國際上成功的流域公眾參與機制的做法，我們建議實行湘江流域水污染防治聯(lián)席會議制。聯(lián)席會議成員除各縣市政府官員和環(huán)保局官員外，還應(yīng)包括一定人數(shù)的公眾代表。公眾代表通過自薦和選舉的方式自各地各行業(yè)產(chǎn)生，要求具有環(huán)保的強烈意識、高度熱情和一定的專業(yè)知識，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公眾意愿與政府行動。聯(lián)席會議還設(shè)立顧問專家組提供技術(shù)支持和咨詢。同時，聯(lián)席會議制度還可邀請投資者或投資者集團參與，各類水理事會、行業(yè)協(xié)會等作為非政府組織在決策的討論過程中充分發(fā)表意見，使決策具有廣泛的透明度和可操作性。

4改革稅費管理體制，謀求流域綜合治理

我國初步實施了征收排污費的辦法來約束企業(yè)排污，但收費標(biāo)準(zhǔn)過低使得排污費功效大打折扣，達(dá)不到預(yù)期效果。在我國開征一般環(huán)境保護稅條件尚不成熟的背景下，我們可考慮對我國境內(nèi)一切流域污染行為單獨開征流域污染稅。以排放流域污染物行為的單位和個人為納稅人；綜合考慮對流域污染行為的懲罰性和企業(yè)的承受能力設(shè)計稅率。同時對那些生產(chǎn)和使用防污治污設(shè)備的企業(yè)、積極研究防污治污技術(shù)的單位和個人給予一定的稅收優(yōu)惠。流域污染稅的開征，配合政府對湘江流域的直接管制，以及推廣我國正在試點的排污權(quán)交易手段，多管齊下，綜合治理湘江流域污染。

政府應(yīng)積極開拓資金來源渠道，充分發(fā)揮政府財政的“鋪路搭橋、筑巢引鳳”作用，以財政投融資為主導(dǎo)，建立起多元化、多層次、多渠道的投融資體系。一方面，中央及地方財政應(yīng)進(jìn)一步提高環(huán)保預(yù)算投入比例，把流域污染防治放在更加突出的位置。另一方面，引入競爭機制，鼓勵社會資金參與治理湘江流域污染治理，減輕政府投資的財政壓力，并完善BOT和PPP等模式的運作與管理等渠道，實現(xiàn)融資方式多元化。