馬曉河

60年來,我國農村始終是整個中國制度變遷的始點和動力,農村的制度變遷不但直接決定了自身的經濟社會發(fā)展進程,也對國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化乃至現代化帶來了深刻影響。分析60年農村制度變遷,總結其發(fā)展經驗,對進一步推進中國改革發(fā)展具有指導意義。

一、從“耕者有其田”到人民公社制度

(一)土地改革的成功:農業(yè)合作化的制度條件

在舊中國,封建的土地所有制長期居于統(tǒng)治地位,占農村人口不到10%的地主和富農,占有70—80%的土地和大部分耕畜、農具,而占農村人口90%以上的貧農、雇農、中農和其他勞動者,只占有20—30%的土地。中央人民政府于1950年頒布法律在農村實施土地改革。到1952年底,除了西藏、新疆等少數民族集聚的地區(qū)外,基本完成了土地改革任務。經過大規(guī)模的土地改革,全國3億多無地或少地的農民獲得了75000萬畝土地和大量房屋、農具等生產資料,這標志著舊中國封建土地所有制的徹底消亡和農民個體土地私有制的產生。土地生產關系的變革,極大地釋放出了制度潛能,農民的生產積極性空前高漲,農業(yè)生產得到迅速發(fā)展。

(二)農業(yè)合作化:人民公社制度的前奏

土地改革一結束,我國又開始實行農業(yè)初級合作社,進而又采取各種手段讓農民加入農業(yè)高級合作社,到1956年11月,全國加入高級社的農戶比重已經達到96%。短短幾年,我國農村基本實現了由半社會主義性質的初級社向完全社會主義性質的高級社的轉變。土地改革后,從互助組到初級社再到高級社,實質上是中國農業(yè)由私有制向公有制的轉變。起初,這種轉變是自發(fā)自愿的、漸進式的,帶有誘致性制度變遷特征;但在向高級合作社過渡中,違反自愿原則,搞行政命令,強迫農民迅速加入高級社,這種帶有明顯強制性特征的制度變遷,嚴重剝奪和侵犯了農民的利益,偏離了農業(yè)發(fā)展的正常軌道。

(三)人民公社的誕生和演變:農村集體所有制的形成

在農民剛剛進入農業(yè)高級合作社后,我國緊接著又讓農民向人民公社加快過渡。1958年8月6日,毛澤東在考察河南新鄉(xiāng)七里營人民公社時,指出“人民公社好”。同年8月29日,中央政治局通過了《中共中央關于農村建立人民公社問題的決議》。此后,各地農村從高級合作社向人民公社加快過渡,人民公社化的浪潮很快就席卷全國。

同合作化運動相比,人民公社運動的發(fā)展速度更快。1958年9月底,全國已建立起人民公社23384個,加入的農戶1.12億戶,占全國農戶總數的90.4%。同年11月參加人民公社的農戶數達到1.27億戶,占全國農戶總數的比重高達99.1%。短短幾個月,我國農村就實現了人民公社化。

當時,人民公社的明顯特征是“一大、二公、三拉平”?！按蟆本褪敲つ康淖非蟠笠?guī)模,人多、地大、生產規(guī)模大,各種事業(yè)也大,農林牧副漁、工農兵商學等各行各業(yè)都包括在內,認為公社規(guī)模越大越有優(yōu)越性?！肮本褪前岩磺猩a資料乃至生活資料收歸公有,由公社統(tǒng)一經營、統(tǒng)一核算?！袄健本褪欠裾J差別,在國家和公社之間、公社和公社之間任意搞平調;在公社內部則用行政辦法,將窮隊與富隊、窮村與富村、窮區(qū)與富區(qū)的財產拉平,否定等價交換原則。此外,人民公社還實行準軍事化管理,將公社社員按軍事化的形式組織起來,搞供給制,集體出工勞動,集體“大食堂”吃飯,對公社以內的行政事務搞行政命令和瞎指揮。在“左”的錯誤思想指導下,脫離實際的人民公社化,加上當時的“大躍進”和“共產風”,大大傷害了農民的感情,嚴重破壞了農村生產力,給農業(yè)發(fā)展帶來了災難性后果。1959年,全國糧食產量比上年減產15%,1960年又減產10%,由此,全國許多地區(qū)發(fā)生了“大饑荒”,造成了成千上萬人的死亡。

其后,經過多次調整后所形成的人民公社制度,雖然比過去要接近于農村實際,對農業(yè)生產也起到了一定的積極作用。但由于這種制度選擇偏離了農民的意愿,脫離了農業(yè)發(fā)展的需要,這些調整無法從本質上革除人民公社制度本身的弊端。

(四)理論分析:農村制度變遷的成因

人民公社是決策者把農村合作化中的個別現象當成發(fā)展趨勢,而強加在農民頭上進行的制度變遷,這種制度變遷有著深刻的國家工業(yè)化歷史背景。在建國之初,中國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略,為了確保將社會經濟資源快速、集中投向工業(yè),進而又重點投入重工業(yè),實現國家既定的工業(yè)化目標,我國建立起了一套可集中動員和配置資源的計劃經濟體制。

應當指出的是,當時我國是一個典型的農業(yè)大國,創(chuàng)造社會財富的主要產業(yè)是農業(yè)。所以,從農業(yè)部門籌集國家工業(yè)化建設所需要的資金,就成為計劃經濟體制的必然選擇。因此,為了有效地增加農產品供給,確保能將農業(yè)剩余吸收轉化為工業(yè)化的資本積累,國家對農業(yè)和農村進行強制制度安排就成為必然選擇。

這些安排主要包括四個方面:

首先,對分散的小農經濟實行社會主義集體化改造。采取行政強制手段將農業(yè)初級社迅速發(fā)展成高級社進而快速過渡到人民公社,這為國家工業(yè)化能從農業(yè)中順利獲得低廉的農產品供給和原始資本積累提供了制度保障。

其次,對糧棉油等主要農產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策,以購銷制度控制農產品供求。到1961年,國家正式將農產品分為一、二、三類,實行嚴格的分類管理。對一、二類農產品,國家實行嚴格的計劃管理,其收購任務由國家指定的國營商品部門和供銷合作社執(zhí)行,其它單位或個人都不準到農村去收購。至20世紀70年代末期由國家統(tǒng)購派購的農產品已增加到230多種。對于農產品消費,國家實行定點憑證供給的統(tǒng)銷政策。對農產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策,實質上是國家超越和替代市場職能,壟斷農產品的購銷經營權,既從生產來源上控制農產品的供給總量,又從最終消費上控制農產品的需求總量。

第三,實行城鄉(xiāng)高度分割的二元戶籍制度,限制農村人口和勞動力向非農產業(yè)和城市流動。建國初期,勞動力流動和人口遷徙是自由的,大規(guī)模工業(yè)化吸引了許多農民進城。據統(tǒng)計,從1949年到1957年,全國城市人口由5765萬人增加到9949萬人,增長了72.6%。這遠快于同期的全國人口平均增長速度(19.35%)。針對此種情況,政府于20世紀50年代初就開始限制農民向城市流動。此后,我國以戶口制度為基礎,又先后制定了與其相配套的一系列制度安排。如糧食、副食品和燃料等生活資料供給制度、住房分配制度、醫(yī)療制度、教育制度、就業(yè)制度、勞動保護制度、養(yǎng)老保障制度。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度形成與實施,不僅阻擋了農村人口向城市遷移,同時它還為政府從城市向農村排放“過?！比丝谔峁┲贫缺Ｕ稀?/p>

第四,壟斷和控制生產要素配置權,限定農村產業(yè)發(fā)展方向。為了控制工業(yè)化資源,國家還相繼壟斷和控制了主要生產資料的配置權。一方面,政府對用于非農產業(yè)的生產資料和資金,實行嚴格的計劃分配政策,只有納入國家計劃軌道的企業(yè),才能申請獲得到所需要的物質和資金,而農民要想放棄農業(yè)轉而發(fā)展工業(yè)以及其它非農產業(yè),首先無法獲取所需要的資金和生產資料。另一方面,政府還對用于農業(yè)生產的資金、化肥、農藥、農業(yè)機械和塑料薄膜等,根據需求量和供給能力,進行計劃管理和分配,農民只能按照農業(yè)生產計劃獲得上述生產資料和流動資金。于是,被限制在農村的農民,在無法轉產發(fā)展非農產業(yè)的條件下,只能以經營農業(yè)為主。

至此,一整套服務于國家工業(yè)化戰(zhàn)略,并能為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展提供糧食、原料和資本積累的農村計劃體制形成了。由此可以看出,我國農村制度變遷,完全是在國家行政力量支配下,為了服從和服務于工業(yè)化戰(zhàn)略,迫使農民進行了多次被動選擇。進行這種強制制度選擇,國家付出了沉重代價,農業(yè)農村發(fā)展受到極大的抑制,農民受到極大的傷害。70年代末期,當國民經濟已走向崩潰的邊緣時,長期受到壓抑的農民,在農村又掀起了一場驚心動魄的制度變革。

二、從家庭承包經營責任制的興起到新的農村管理體制的形成

(一)家庭承包經營的產生與推廣

中國的改革發(fā)端于農村,農村的改革首先在農業(yè)中開始。農業(yè)改革的核心是家庭承包經營責任制,這是迄今為止中國農村一項最成功的制度變遷。

家庭承包經營責任制通常所說的是包產到戶(包括包干到戶)。早在20世紀50年代和60年代初期,我國農村局部地區(qū)就曾三次興起包產到戶。但最終都被當作“鬧單干”、“破壞集體所有制”、“走資本主義道路”加以批判和壓制下來。然而,順應民意、符合生產力發(fā)展需要的制度始終是有生命力的。在黨的十一屆三中全會召開前夕,中國發(fā)生了兩件值得記載的歷史事件。一件是1978年12月13日,鄧小平在黨中央工作會議上作了《解放思想,實事求是,團結一致向前看》的重要講話。另一件是發(fā)生在1978年12月16日,安徽省鳳陽縣小崗村18戶農民為擺脫貧困,冒著“坐牢”的風險,自發(fā)在一張合約上按下了21個手印,偷偷摸摸將集體耕地包干到戶。自此,中國農村拉開了以家庭承包經營責任制為主的經營體制改革的序幕。1978年,黨的十一屆三中全會通過了《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》。《決定》總結了20多年農業(yè)發(fā)展的經驗教訓,提出了發(fā)展農業(yè)的二十五項政策和措施,明確指出 “人民公社的基本核算單位有權因地制宜進行種植,有權決定增產措施,有權決定經營管理方式,有權分配自己的產品和資金,有權抵制任何領導機關和領導人的瞎指揮?！笔粚萌腥珪恼匍_,為農村經濟體制改革創(chuàng)造了政治條件。

在安徽省農民發(fā)起了包干到戶的同時,全國各地農村也相繼實行了各種形式的聯系農產品產量的責任制形式。

1980年9月14日至22日,中央召開省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會,討論加強和完善農業(yè)生產責任制的問題,并以會議紀要形式印發(fā)全國。

1982年9月,黨的十二大對以包產到戶為主要形式的農業(yè)生產責任制改革再次給予肯定。1983年1月2日,黨中央頒發(fā)了《當前農村經濟政策若干問題》的文件,高度評價了包產到戶為主的家庭承包經營責任制。在黨中央的領導和支持下,在強烈的示范效應作用下,包產到戶從南到北、從東到西進一步發(fā)展。到1983年末,全國已有1.75億農戶實行了包產到戶,包產到戶在所有責任制中的比重達到97.8%;1984年末又進一步上升到98.9%。以包產到戶為主要內容的農業(yè)改革,調動了廣大農民的積極性,解決了農業(yè)發(fā)展動力不足的問題。

認真分析這次改革,它實質上是一種社會結構的調整和利益分配結構的重新安排。通過農業(yè)經營體制的創(chuàng)新,農民獲得了土地、耕畜以及農具等生產資料的自主經營權。同農業(yè)生產隊相比,以農戶為基本單位的家庭承包經營,有很高的激勵和很低的監(jiān)督成本。

(二)人民公社制度解體與新的農村制度安排的形成

隨著包產到戶的興起和迅速發(fā)展,為傳統(tǒng)經濟體制配套的人民公社制度弊端日益凸現出來。這樣,改革政社合一的人民公社體制便提上議事日程。1983年10月12日,中共中央、國務院正式發(fā)出《關于實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府的通知》,要求改革政社合一的人民公社體制,在農村建立鄉(xiāng)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的建立和村民委員會的形成,標志著農村人民公社制度的最終解體和新的農村管理體制的產生。

在農村實行家庭承包經營制之后,國家利用行政干預,強加在農民頭上的計劃經濟體制動搖了,從農業(yè)強制提取工業(yè)化原始資本積累的制度流程受到了強烈沖擊。

首先,原有人民公社制度解體后,農民在以家庭承包經營制為基礎的制度安排條件下,人身是自由的?？梢宰杂傻刂渥约旱膭趧?在承包的土地上自主地安排生產。在這種新制度安排下,把農民牢牢地限制在土地上按照政府意愿去發(fā)展農業(yè)生產,已經完全不可能了。

其次,在家庭承包經營制下,除了國家規(guī)定的合同收購產品數量之外,農民對自己的勞動產品有處置權和收益權。此時,國家要像以往那樣,以遠低于市場均衡價格,將農民手中的全部農業(yè)剩余產品集中到國營部門手中,已經失去了制度基礎,也缺乏政策依據。因此,支持工業(yè)化,促進產業(yè)結構轉換,就必須重新調整工業(yè)與農業(yè)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的交換關系。這主要表現在以下幾個方面:

1、改革農產品流通體制,實現農產品購銷的市場化

1978年后,國家連續(xù)多次大幅度提高農產品的收購價格,不斷壓縮低價收購農產品的品種和數量,擴大議價收購農產品的品種和數量,并鼓勵發(fā)展農村集貿市場。1985年,中央確定引入市場調節(jié)機制,取消農產品統(tǒng)購派購制度,改為合同訂購,同時初步放開糧棉油等以外的農產品市場。從1992年開始,全國各省市區(qū)先后改革糧食統(tǒng)銷制度,放開了糧食銷售市場,同時改革棉花流通體制,嘗試實行市場調節(jié)為主的新體制。1993年,在全國范圍內取消了實行40年的口糧定量供應辦法,糧票正式退出歷史舞臺。2001年在糧食主銷區(qū)全面放開糧食購銷,走市場化的路子;2004年在全國范圍內全面放開糧食收購和銷售市場,實行購銷多渠道經營。到此為止,我國農產品全部實現了市場化。以市場機制為基礎交換農產品,徹底打破了長期支持國家工業(yè)化的重要原始資本積累體制。面對這種制度變遷,工業(yè)以及城鎮(zhèn)要想獲得較多較好的農產品原料和食品供給,只能轉向市場按照等價交換原則從農民手中收購。

2、逐漸實行市場化的資源配置方式,積極推進農村非農產業(yè)的發(fā)展

在改革農產品流通體制的同時,國家對化肥、農藥、農膜、種子、農機具以及資金等生產要素也進行了市場化取向的改革,初步形成了按市場化配置資源要素的發(fā)展方式。資源要素配置方式的變革,為農民跳出農業(yè)發(fā)展非農產業(yè)提供了制度條件。另外,農業(yè)經營管理體制改革取得成功后,還為農村發(fā)展非農產業(yè)創(chuàng)造了兩方面的條件。一是實行家庭承包經營責任制使得農業(yè)勞動力從隱形剩余轉向顯形剩余。產生了數以千萬計的剩余勞動力,需要在農業(yè)外尋找新的就業(yè)門路。二是伴隨著農業(yè)增產增收,農民手中開始出現并逐漸積累起了大量的剩余資金。面對手中出現的剩余資金,農民也需要尋找新的投資空間。

大量農民利用剛剛獲得的人身自由,攜帶著剩余資金,邁出農業(yè)門檻,轟轟烈烈辦起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。在20世紀80年代里,以農村工業(yè)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展十分迅速。從企業(yè)數量上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數從1980年到1990年間增長了12.2倍;從勞動就業(yè)數量看,10年間,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增加了就業(yè)人數6262.3萬人,平均每年增加就業(yè)人數626萬人。到2007年,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數9329萬人,創(chuàng)造的工業(yè)增加值為41447億元,占全國工業(yè)增加值的37%。

由此,那種由傳統(tǒng)戰(zhàn)略及其體制造就的城市搞工業(yè)和農村搞農業(yè)的二元經濟結構格局被徹底打破了。在國家打造的工業(yè)化之外,產生了一個新的工業(yè)化即農村工業(yè)化。我國形成了一種新的經濟發(fā)展格局,即在地域分布上出現了,城市工業(yè)與農村工業(yè)并存發(fā)展的雙重工業(yè)化格局。

3、從限制農村勞動力流動到引導促進流動,積極推進城鎮(zhèn)化

在改革開放初期,盡管農村經營管理體制改革使得農業(yè)剩余勞動力顯形化,但受制度壁壘和政策限制,農業(yè)剩余勞動力只能在農村內部向兩個領域轉移:從種植業(yè)部門向林牧副漁業(yè)部門轉移;向農村非農產業(yè)轉移。

在80年代中期,隨著改革的重心轉向城市,城鎮(zhèn)企業(yè)經營自主權不斷擴大、勞動用工制度逐漸搞活,企業(yè)財稅制度的改革、多種所有制企業(yè)的發(fā)展,為農村勞動力向城鎮(zhèn)流動創(chuàng)造了機會和空間。特別是進入新世紀,國家采取許多政策允許和促進農村勞動力向城鎮(zhèn)流動。一是取消各種針對農民外出務工的不合理收費。二是加強和支持對農民工的培訓工作。三是全面解決農民工進城難題,從制度政策層面解決拖欠和克扣農民工工資、改善農民工生產生活條件、解決農民工子女就學、穩(wěn)妥解決農民工的社會保障等問題。2008年召開的黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè),加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場,初步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民同等待遇,改善農民工勞動條件,保障生產安全,擴大農民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面,盡快制定和實施農民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法。推進戶籍制度改革,放寬農民工進入中小城市的落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

農村勞動力流動政策從限制到促進的轉變,大大推動了農村剩余勞動力的轉移。改革開放初期,農村勞動力外出數大約在200萬人左右,2006年上升到1.32億人,2008年高達1.4億人。農村勞動力大規(guī)模轉移促進了城鎮(zhèn)化。1978年,我國城市化率僅為17.92%,2008年達到45.68%。改革開放30年來,全國總人口增長了37.96%,而城鎮(zhèn)人口增長了251.8%,從17245萬人增加到60667萬人,鄉(xiāng)村人口減少了8.7%,從79014萬人下降到72135萬人。

4、取消農業(yè)稅與建立農村公共服務體系

從人民公社轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府后,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照經濟社會發(fā)展需要從管理職能、行政編制等重新構建了一套復雜的政府組織管理體制。在20世紀80年代中期推行財政包干政策和1994年實行分稅制以后,面對財權上收和事權不斷下放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出壓力越來越大。為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運行并為農村提供必要的公共服務,基層政府開始以各種名義向農民收取名目繁多的稅費。據不完全統(tǒng)計,農村稅費改革前,全國涉及農民負擔的稅費項目共八大類100項以上。盡管從1985年以來中央出臺了一系列要求減輕農民負擔的文件,但農民的負擔卻越來越重。從1990年到2000年,農民承擔的稅費增長了189.8%,人均稅費負擔增長了201.8%,而同期內全國農民人均純收入僅增長了55.3%。

從2000年3月開始,旨在減輕農民負擔的農村稅費改革首先在安徽省試點,接著于2001年2月開始又在20多個省、107個縣推進農村稅費改革試點方案。2006年中央1號文件宣布在全國范圍取消農業(yè)稅,終結了2600多年農民種地繳納“皇糧國稅”的歷史。農業(yè)稅的取消使農民每年減輕負擔1335億元,由此保障了農村穩(wěn)定,增加了農民的收入。

在推進農村稅費改革、取消農業(yè)稅的同時,農村公共服務管理體制改革也全面展開。一是2000年以來全國各地紛紛開展鄉(xiāng)村撤并工作,并通過“減人、減事、減支”推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構精簡和職能轉化。二是改革農村義務教育體制,對農村義務教育階段學生實行“兩免一補”政策,解決農民孩子上學難的問題。2007年全國農村普遍實行該項政策。三是積極推進新型農村合作醫(yī)療制度,解決農民看病貴的問題。到2007年底,全國有2451個縣(市)開展了新型農村合作醫(yī)療制度試點工作,到2008年全國普遍建立了新型農村合作醫(yī)療制度。四是探索建立農村低保和社會養(yǎng)老保障制度,從制度上解決農村貧困和農民養(yǎng)老難問題。2007年中央1號文件提出,在全國范圍內建立農村最低生活保障制度,中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。江蘇、浙江、北京、上海等省市嘗試以土地換保障,幫助農民就業(yè)和一次性進入城鎮(zhèn)社會保障體系。許多地區(qū)還積極探索將農民工社會保障納入城鎮(zhèn)社會保障體系的有效辦法。2008年10月黨的十七屆三中全會指出,按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求,建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度。

為了加強農業(yè)發(fā)展和改善農民生產生活環(huán)境,國家還健全農業(yè)投入保障制度,大幅度增加財政投入,加強農業(yè)、農村基礎設施建設;健全農業(yè)補貼制度,逐年大幅度增加農民種糧補貼、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼;健全農產品價格保護制度,穩(wěn)步提高糧食最低收購價,保護種糧農民收益等等。

至此,一整套新的農村管理制度形成了。和改革前的體制變遷相比,改革開放以來我國農村制度變革,具有誘致性制度變遷特點,完全是農民進行自主選擇的結果。在這種制度選擇過程中,政府充分尊重農民意愿,順應市場經濟發(fā)展需要,在保護促進農民制度創(chuàng)新的同時,相應建立了一套受農民歡迎的公共服務體系。

三、農村制度變遷的前景分析

從當前和今后情況看,農村甚至全國的整體改革要著重解決以下幾個問題:

(一)關于進一步推進農村剩余勞動力轉移問題

當前,“三農”的最根本問題,就是農村人口過多與擁有資源、財富較少的矛盾。影響農村勞動力在產業(yè)、地區(qū)和城鄉(xiāng)間順暢轉移的主要障礙是城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及依附于戶籍制度上的種種社會福利政策。從長期發(fā)展趨勢看,不論是實現工業(yè)化、城市化,還是實現國家現代化,必須徹底改革現行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度及其社會福利政策,實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度,建立無差別、無歧視的社會保障體系,讓進城農民能充分享受自由遷徙的權利,擁有與城鎮(zhèn)居民一樣的國民待遇。只有這樣,農村勞動力才能向外順利轉移,農民轉變?yōu)槭忻竦那啦拍軟]有制度障礙。

(二)關于土地利用制度問題

從60年農村制度變遷可以看出,我國土地利用制度經歷了三次大的變革:20世紀40年代末50年代初實行了土地改革,將封建地主土地所有制變?yōu)檗r民土地個人私有制;20世紀50年代中期將農民土地個人私有制改造為土地集體所有制;20世紀70年代末以來,在不改變土地集體所有制性質的前提下,將土地的使用權承包給農民,實行家庭承包經營體制。同第二次土地利用制度改革相比,改革開放以來的土地制度變遷基本適應了生產力發(fā)展的需要。但是,在現有的土地制度安排下,農民的土地權利仍然不能得到充分體現,農民還沒有完全的土地使用權、交易權、收益權。在土地的征占用方面,農村集體所有土地必須通過國家征用轉為國有才能進入一級市場,農民根本無法進入土地交易市場。在土地的征占用過程中,國家征地范圍過寬,征地補償標準過低,對失地農民安置人數過少,而土地收益大部分流入各級政府和開發(fā)商手中,農民所得只有很少一部分。這樣的結果是,大量農民失地后,一方面在城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙下難以順利轉化為市民;另一方面又難以獲得應有的土地損失補償,使這部分人變成真正的“三無農民”。在農村土地流轉方面,宅基地及地上資產不能跨社區(qū)交易,承包地以及宅基地也不能抵押,一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織違背農民意愿,隨意變更甚至撤銷農民的土地承包合同,為了招商引資還強制推行土地流轉。

當前和今后一個時期內,土地利用制度改革的核心問題是保障農民對土地有更加充分的權利。盡管現有法律和政策對保障農民土地承包經營權有了很大的進步,但在土地征占用、土地流轉、宅基地及其房產等方面還留下了需要改革探索的空間。作者認為,今后在現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎上,土地利用制度改革應重點圍繞以下幾方面展開:

1、改革土地征占用辦法

嚴格界定公益性和非公益性用地界限,在不斷縮小公益性征地范圍的同時,公益性征地也要按市場價格補償農民。為保障農民的土地交易權,要積極探討農民集體建設用地直接參與土地市場交易的辦法,在建設用地市場交易中,要將農民作為市場交易的重要主體,進行重點培育。無論是公益性還是非公益性土地交易產生的收益應大部分歸農民享有。

2、進一步完善土地流轉政策

隨著農村勞動力和人口大量流向城鎮(zhèn),按照依法自愿有償原則,既要允許也應鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。同時,在完善荒地、林地使用抵押制度的基礎上,還要探索耕地、草地承包經營權的抵押辦法。

3、改革農村宅基地制度

隨著農村人口的減少和社會保障制度的建立和完善,在對農民實行“一戶一宅”政策的基礎上,可考慮從法律上實行農村宅基地私有化,并允許農村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉讓、出租、互換、繼承、抵押等,使農村宅基地及其建筑物真正市場化。

4、建立健全土地市場體系

市場是配置資源最有效的一種機制。促進土地承包經營權流轉、建設用地交易等,最有效的辦法是培育土地市場,政府的作用是健全土地法規(guī),支持發(fā)展中介服務組織,加強監(jiān)督和監(jiān)管,維護土地市場的公正和公平性。

(三)關于農村公共服務體系建設問題

所謂公共服務均等化,就是今后政府在為居民提供公共服務上,不論城市居民還是農村居民,都應該在數量和質量上享受平等的待遇。當前,在基礎設施建設、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、最低生活保障、社會救濟等公共服務方面,受傳統(tǒng)觀念、各地財力的影響,城鄉(xiāng)之間不可能立即實現均等化。但必須制定階段目標,分步驟實施。比如,第一階段,政府為城鎮(zhèn)提供的所有基本公共服務,農民并不一定能平等分享,但要實現“有”和廣覆蓋的目標。第二階段,隨著經濟發(fā)展和財力的增長,政府為農村居民提供的基本公共服務,數量要增加,標準要提高,與城市居民的差距要不斷縮小。第三階段,在2020年左右,要基本實現城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務均等化。

(作者系國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院副院長)