解佳龍　何　山

摘要：目前我國(guó)殘疾人社會(huì)福利還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在陳舊的殘疾人觀念、殘疾人社會(huì)福利的供需矛盾突出和殘疾人群體中貧困問(wèn)題較為嚴(yán)重等方面。本文在分析我國(guó)殘疾人社會(huì)福利現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)上為我國(guó)未來(lái)殘疾人社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展提出了芻蕘之見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：殘疾人；社會(huì)福利；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.69

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2009)09-0132-03

一、殘疾人及其社會(huì)福利的界定

對(duì)于殘疾人，國(guó)內(nèi)和國(guó)外法律、法規(guī)都有明確的界定。國(guó)際公約《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》對(duì)殘疾人的定義是：殘疾人是指因經(jīng)正式承認(rèn)的身體或精神損傷在適當(dāng)職業(yè)的獲得、保持和提升方面的前景大受影響的個(gè)人?！稓埣踩藱?quán)利宣言》中的定義是：殘疾人是指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能保證自己可以取得正常的個(gè)人生活和社會(huì)生活上一切或部分必需品的人。通常情況下，我國(guó)認(rèn)為殘疾人是指因病傷造成身體缺損或生理功能障礙，在心理適應(yīng)和社會(huì)適應(yīng)方面出現(xiàn)問(wèn)題，影響日常生活的人。以缺陷為標(biāo)準(zhǔn)，殘疾人一般可分為智力殘疾、肢體殘疾、聽(tīng)力殘疾、視力殘疾、語(yǔ)言殘疾等五種。

殘疾人社會(huì)福利是指國(guó)家和社會(huì)為殘疾公民在年老、疾病、缺乏勞動(dòng)能力及退休、失業(yè)、失學(xué)等情況下提供基本的物質(zhì)幫助，并根據(jù)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，給予殘疾人相應(yīng)的康復(fù)、醫(yī)療、教育、勞動(dòng)就業(yè)、文化生活、社會(huì)環(huán)境等方面的權(quán)益保障，實(shí)現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標(biāo)。雖然各國(guó)的殘疾人社會(huì)福利政策有所差異。但總體而言，殘疾人社會(huì)福利的基本內(nèi)容一致。按殘疾人社會(huì)福利的領(lǐng)域來(lái)劃分，一般包括殘疾人生活保障、殘疾預(yù)防、殘疾人康復(fù)、殘疾人教育、殘疾人文化和社會(huì)環(huán)境。按殘疾人社會(huì)福利提供的方式來(lái)劃分，通常包括殘疾人社會(huì)福利制度和殘疾人福利服務(wù)，前者包括殘疾人社會(huì)福利行政和殘疾人社會(huì)福利立法，后者包括殘疾人社會(huì)福利設(shè)施、殘疾人社會(huì)福利服務(wù)或者殘疾人社會(huì)工作。

二、殘疾人社會(huì)福利的必要性

殘疾人作為社會(huì)弱勢(shì)群體中的一部分，長(zhǎng)期以來(lái)遭到社會(huì)的排斥。正是基于這些排斥行為，我國(guó)政府實(shí)施了殘疾人社會(huì)福利政策，以便更好地維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益。

(一)觀念排斥

觀念排斥主要指對(duì)殘疾人的價(jià)值的否認(rèn)。存在觀念排斥的社會(huì)中，人們認(rèn)為“殘”即是“廢”，殘疾人等同于廢人。否認(rèn)殘疾人的自身價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。在現(xiàn)實(shí)生活中。殘疾人遭遇到人們的嘲笑、譏諷、厭惡、歧視，抑或是可憐、同情。無(wú)論是前者還是后者，實(shí)際上都將殘疾人的人格和社會(huì)價(jià)值降一等，人為地將殘疾人排斥在社會(huì)生活之外。致使全社會(huì)無(wú)法形成扶殘、助殘的良好風(fēng)氣，殘疾人自己也自然形成一種自卑心理，不敢完全融入社會(huì)生活。

(二)勞動(dòng)排斥

根據(jù)熊斌、董志強(qiáng)等學(xué)者提出的殘疾人在勞動(dòng)市場(chǎng)上被排斥的模型(如圖1所示)，企業(yè)在勞動(dòng)力市場(chǎng)上尋找被雇用者時(shí)，雇用殘疾人A比雇用健全人B有更高的勞動(dòng)效率，但由于市場(chǎng)上存在信息不對(duì)稱(chēng)的缺陷，雇主并不知道A比B的勞動(dòng)效率高，A也無(wú)法展示出來(lái)。出于觀念排斥的原因，認(rèn)為健全人一定要比殘疾人的效率高。企業(yè)一般會(huì)選擇雇用健全人而不雇用殘疾人。導(dǎo)致許多殘疾人即使擁有技術(shù)和知識(shí)，其勞動(dòng)就業(yè)程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于健全人的就業(yè)率。

(三)教育排斥

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)殘疾人的教育現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。殘疾人所遭到的教育排斥現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：殘疾人考生考上大學(xué)卻被拒絕的事情層出不窮，殘疾人特殊學(xué)校過(guò)少。殘疾人職業(yè)技術(shù)教育不充分，相對(duì)于健全人。殘疾兒童入學(xué)率較低，殘疾人文盲、半文盲率較高，等等。

(四)其他排斥

如環(huán)境排斥、交往排斥等。除了北京、上海、廣州等少數(shù)城市開(kāi)始建設(shè)較為完善的無(wú)故障設(shè)施外。我國(guó)許多地區(qū)建筑、交通等在設(shè)計(jì)時(shí)仍沒(méi)有充分考慮殘疾人的行動(dòng)不便。沒(méi)有設(shè)計(jì)適合殘疾人活動(dòng)的無(wú)障礙通道等。

三、我國(guó)殘疾人社會(huì)福利的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

新中國(guó)成立后，我國(guó)殘疾人事業(yè)獲得了發(fā)展。1951年，中國(guó)政府頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，陸續(xù)開(kāi)辦了一些聾啞學(xué)校和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)以及社會(huì)福利企業(yè)。改革開(kāi)放后，全國(guó)人大常委會(huì)制定了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，國(guó)務(wù)院頒布了《殘疾人教育條例》等法規(guī)，近20年是殘疾人福利事業(yè)得到較好發(fā)展的時(shí)期。如表1所示。2003-2007年5年問(wèn)，全國(guó)安置城鎮(zhèn)185萬(wàn)殘疾人就業(yè)，農(nóng)村殘疾人累計(jì)就業(yè)1724萬(wàn)人?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》當(dāng)中都有殘疾人教育的相關(guān)內(nèi)容，1994年頒布的《殘疾人教育條例》更是專(zhuān)門(mén)保障殘疾人教育權(quán)利的法規(guī)。截至2007年底，我國(guó)特殊教育學(xué)校已發(fā)展到1618所。在校的視力、聽(tīng)力言語(yǔ)和智力三類(lèi)殘疾學(xué)生達(dá)到41.9萬(wàn)人。中國(guó)的殘疾人文化體育和無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)取得了一定成績(jī)。國(guó)家也非常重視殘疾人的扶貧，如表2所示，截至2007年底，我國(guó)127.3萬(wàn)貧困殘疾人解決了溫飽問(wèn)題。累計(jì)扶持12123萬(wàn)貧困殘疾人解決基本溫飽，這保持了社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。僅2003年，各級(jí)政府安排殘疾人事業(yè)費(fèi)15億元，募集社會(huì)福利資金近1億元。

我國(guó)殘疾人數(shù)量眾多。是世界上殘疾人最多的國(guó)家，根據(jù)2006年全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查的結(jié)果推算。目前全國(guó)各類(lèi)殘疾人的總數(shù)約8296萬(wàn)人，然而與數(shù)量眾多的殘疾人密切相關(guān)的殘疾人的社會(huì)福利還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)社會(huì)的偏見(jiàn)與陳腐觀念造成事實(shí)上的不平等

殘疾人社會(huì)福利問(wèn)題沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注。長(zhǎng)期以來(lái)，殘疾人在人們心目中的形象就是必須依賴別人、毫無(wú)生活能力的“殘廢人”。沒(méi)有同情心的人，對(duì)他們嘲笑、譏諷、厭惡。有同情心的人，對(duì)他們也只是可憐、同情。無(wú)論前者還是后者，實(shí)際上，都將殘疾人的人格和社會(huì)價(jià)值降了一等。以致于當(dāng)一些沒(méi)有偏見(jiàn)的人和殘疾人交往，其他一些^就會(huì)認(rèn)為這個(gè)健全人一定是出于功利的目的，或是自身也有心理或生理的障礙。這樣的一種殘疾人觀念，必然是人為地將殘疾人排斥在整個(gè)社會(huì)生活之外，全社會(huì)扶殘、助殘的風(fēng)氣也就不容易形成。

(二)我國(guó)殘疾人社會(huì)福利尚未走上規(guī)范化與法制化的軌道

我國(guó)大量殘疾人福利問(wèn)題得不到解決，很大一方面是因?yàn)槲覈?guó)從整體上還沒(méi)有形成保護(hù)殘疾人合法權(quán)益的完整的法律法規(guī)體系。雖然我國(guó)為殘疾人制定了一些法律條款，但我國(guó)關(guān)于殘疾人立法的缺陷在于：法律內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)、過(guò)于原則。雖然《殘疾人保障法》早已頒布實(shí)施。但對(duì)違反《殘疾人保障法》、侵犯殘疾人利益的人和事情無(wú)法進(jìn)行懲罰，不能夠切實(shí)維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益。因此。面對(duì)大量殘疾人社會(huì)福利的實(shí)際問(wèn)題及特殊需要。往往只給予人道主義的同情和社會(huì)輿論的支持，卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的幫助。

(三)殘疾人的社會(huì)福利服務(wù)水平低，供需矛盾突出

我國(guó)殘疾人社會(huì)福利服務(wù)水平滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體水平，能夠享受到殘疾人社會(huì)福利服務(wù)的殘疾人仍然是少數(shù)人。如表1，雖然我國(guó)政府解決了大量城鎮(zhèn)與農(nóng)村的殘疾人就業(yè)問(wèn)題，但新增就業(yè)的殘疾人速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新增殘疾人速度。我國(guó)每年仍有大量殘疾人接受著失業(yè)的考驗(yàn)，加之我國(guó)殘疾人社會(huì)福利金水平低，從而導(dǎo)致我國(guó)處于絕對(duì)貧困線和相對(duì)貧困線以下的殘疾人數(shù)量仍然很大。截至2007年底，兩項(xiàng)人數(shù)之和達(dá)到了1045.2萬(wàn)人。同時(shí)。當(dāng)?shù)氐褪杖霘埣踩顺尸F(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)(見(jiàn)表2)。

(四)殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的籌資渠道較單一

我國(guó)殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款，籌資渠道較單一，這就造成了殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的社會(huì)資源不足。而在行政色彩濃厚的管理體制中。殘疾人社會(huì)福利基金的管理和運(yùn)用較為混亂，因此，資源來(lái)源渠道單一與資源有限及管理低效的局面急需改變。

(五)殘疾人社會(huì)福利城鄉(xiāng)差距較大

殘疾人社會(huì)福利城鄉(xiāng)差距過(guò)大受我國(guó)城鄉(xiāng)分割、二元社會(huì)格局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制約，農(nóng)村殘疾人社會(huì)福利嚴(yán)重落后于城市。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是殘疾人最低生活保障方面。城鎮(zhèn)殘疾人口中。有275萬(wàn)人享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ?。占城?zhèn)殘疾人口總數(shù)的13.28％。然而。在農(nóng)村殘疾人口中。只有319萬(wàn)人享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ?。僅占農(nóng)村殘疾人口總數(shù)的5.12％。二是殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)方面。16歲及以上城市殘疾人中，參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例為42.1％。參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為33.3％，參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例為36.0％，參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例為33％，參加工傷保險(xiǎn)的比例為1.6％，參加生育保險(xiǎn)的比例為0.7％；未參加任何社會(huì)保險(xiǎn)的比例為58.0％。但農(nóng)村16歲及以上的殘疾人中，參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例僅為10.8％，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為23％，參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例為95％。參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例為0.1％，參加工傷保險(xiǎn)的比例為0.3％，參加生育保險(xiǎn)的比例為0.1％；未參加任何社會(huì)保險(xiǎn)的比例為89.2％。三是社區(qū)服務(wù)方面。城市中有24.2％的殘疾人接受過(guò)社區(qū)(村)為殘疾人提供的服務(wù)，而農(nóng)村中這一比例僅為11.2％。

四、完善我國(guó)殘疾人社會(huì)福利的幾點(diǎn)建議

殘疾人社會(huì)福利作為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，其完善必將推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展，促進(jìn)殘疾人平等、參與和共享發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，針對(duì)殘疾人社會(huì)福利方面存在的問(wèn)題，應(yīng)注意做好如下工作。

(一)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)清殘疾人的社會(huì)價(jià)值

轉(zhuǎn)變觀念的關(guān)鍵是從舊殘疾人觀轉(zhuǎn)變?yōu)樾職埣踩擞^，從過(guò)去的“宿命”觀點(diǎn)、“殘疾人無(wú)用”觀點(diǎn)以及“恩賜”觀點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)識(shí)到殘疾人存在的社會(huì)價(jià)值以及殘疾人作為“人”的基本權(quán)利。新殘疾人觀的樹(shù)立。主要指認(rèn)識(shí)到：殘疾人是人類(lèi)歷史進(jìn)程中不可避免要付出的一種社會(huì)代價(jià)，沒(méi)有殘疾人的存在，就沒(méi)有預(yù)防和治療殘疾的醫(yī)學(xué)知識(shí)的產(chǎn)生；殘疾人有作為人的尊嚴(yán)和權(quán)利，有參與社會(huì)生活的愿望和能力，作為公民，有憲法賦予的合法權(quán)益；殘疾人也是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者。殘疾人參與就業(yè)后，為社會(huì)物質(zhì)文明的發(fā)展貢獻(xiàn)了力量，殘疾人也是精神財(cái)富的創(chuàng)造者。他們熱愛(ài)生活。樂(lè)觀進(jìn)取，有自尊、自強(qiáng)、自信、自立的精神，以及殘疾人創(chuàng)造的文學(xué)、藝術(shù)等都是人類(lèi)精神文明的寶貴財(cái)富。

(二)完善法律，維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益

保護(hù)作為社會(huì)弱勢(shì)群體的殘疾人是社會(huì)福利事業(yè)的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分。因此，黨和國(guó)家對(duì)殘疾人事業(yè)歷來(lái)都非常關(guān)心和重視。通過(guò)立法手段保護(hù)殘障人士利益，并給予盡可能多的照顧，是現(xiàn)代社會(huì)的普遍做法。通過(guò)殘疾人社會(huì)福利法，避免對(duì)殘疾人的歧視，并幫助殘疾人適應(yīng)社會(huì)。制定《殘疾人保障法》、《勞動(dòng)法》等法律的實(shí)施細(xì)則。

(三)健全機(jī)制，提高殘疾人的綜合福利

1生活保障

殘疾人生活保障，是針對(duì)殘疾人因喪失或部分喪失勞動(dòng)能力而導(dǎo)致終身生活無(wú)來(lái)源保證的情況。國(guó)家和社會(huì)利用各種手段，解決殘疾人的生活溫飽問(wèn)題，以及最大限度地縮小殘疾人和健全人生活水平的差異。首先。繼續(xù)發(fā)展以社區(qū)服務(wù)為主的中國(guó)式殘疾人社會(huì)保障體系；其次，對(duì)于已就業(yè)的殘疾職工，有關(guān)部門(mén)和企業(yè)要按規(guī)定為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；建立殘疾人失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和人身保險(xiǎn)制度；再次，各城市在各種設(shè)施的設(shè)計(jì)和建設(shè)時(shí)。要考慮到殘疾人的需要。

2就業(yè)保障

殘疾人就業(yè)保障，是指政府和社會(huì)幫助有一定勞動(dòng)能力的盲、聾、啞和其他有殘疾的公民，為他們安排力所能及的勞動(dòng)就業(yè)。應(yīng)該采取一些列措施，以切實(shí)保障殘疾人的就業(yè)權(quán)利。一是加強(qiáng)勞動(dòng)就業(yè)法律保護(hù)；二是開(kāi)展多種形式的就業(yè)，推動(dòng)殘疾人就業(yè)的發(fā)展，充分發(fā)揮殘疾人勞動(dòng)潛能：三是積極組織殘疾職工參加再就業(yè)培訓(xùn)，優(yōu)先推薦就業(yè)。

3教育保障

殘疾人教育保障，是指國(guó)家和社會(huì)采用普通教育和特殊教育等手段和方法，保證不同殘疾類(lèi)別、不同年齡層次、不同文化層次的殘疾人享受教育的權(quán)利。首先，保護(hù)殘疾人受教育的權(quán)利；其次，加強(qiáng)殘疾人事業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

(四)逐步實(shí)現(xiàn)資金籌集多元化，推進(jìn)殘?zhí)等说纳鐣?huì)福利事業(yè)

興辦殘疾人福利事業(yè)，資金投入是第一要素。傳統(tǒng)的籌集渠道只靠政府撥款實(shí)踐證明是行不通的。必須建立新的投資體系，催生新的熱點(diǎn)。首先，中央財(cái)政建立社會(huì)福利專(zhuān)項(xiàng)資金，加大中央對(duì)各地發(fā)展殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的財(cái)政支持和資金投入。其次，殘疾人社會(huì)福利事業(yè)應(yīng)繼續(xù)放開(kāi)，由社會(huì)、公共團(tuán)體、企事業(yè)甚至個(gè)人來(lái)創(chuàng)辦，但加快殘疾人福利事業(yè)的社會(huì)化進(jìn)程，拓寬資源來(lái)源渠道，使其多元化，原則應(yīng)是非盈利或低盈利。國(guó)家在進(jìn)一步重視民間的作用、動(dòng)員社會(huì)力量的同時(shí)，應(yīng)有計(jì)劃地組織一支志愿(或低報(bào)酬)的義務(wù)人員隊(duì)伍，參加殘疾人社會(huì)福利工作。

(五)統(tǒng)籌兩個(gè)區(qū)域的殘疾人社會(huì)福利制度，縮小城鄉(xiāng)差距

應(yīng)把農(nóng)村殘疾人的社會(huì)福利作為殘疾人社會(huì)保障工作的重中之重。在中國(guó)，由于農(nóng)民長(zhǎng)期屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，農(nóng)村貧困殘疾人更是生活在一種無(wú)助、無(wú)奈的生活環(huán)境中，農(nóng)村殘疾人家庭承受力極端脆弱，使他們處于社會(huì)的最底層。對(duì)最低生活保障的需求更為迫切。一是政府在社會(huì)福利政策上應(yīng)給農(nóng)村殘疾人以適當(dāng)?shù)膬A斜，在各地建立農(nóng)村居民最低生活保障制度時(shí)應(yīng)優(yōu)先重點(diǎn)考慮貧困殘疾人，因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)，逐步建立農(nóng)村殘疾人社會(huì)救助體系，保障殘疾人的基本生活。二是在最低生活保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)面向有需要的農(nóng)村殘疾人實(shí)施福利性的特殊教育與技能培訓(xùn)，確保我國(guó)的殘疾人就業(yè)政策得到全面貫徹落實(shí)，促進(jìn)農(nóng)村殘疾人就業(yè)，使其實(shí)現(xiàn)與健康勞動(dòng)者一樣的各項(xiàng)社會(huì)福利權(quán)益。

在城市，除了完善現(xiàn)有的社會(huì)保障制度之外，還要進(jìn)一步建立殘疾人福利津貼制度，使現(xiàn)有殘疾人的社會(huì)福利內(nèi)容更加充實(shí)與完善。為了鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)，擴(kuò)大其參加社會(huì)保險(xiǎn)的范圍，國(guó)家應(yīng)提供適度的社會(huì)保險(xiǎn)津貼，其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可按殘疾等級(jí)劃分。對(duì)于中低收入家庭中永久失能的殘疾人，設(shè)立殘疾人救助津貼制度，配合城市最低生活保障制度充分保障殘疾人的基本生活需求。同時(shí)，市、區(qū)、街道和相關(guān)單位都應(yīng)支持發(fā)展殘疾人社會(huì)福利事業(yè)，面向殘疾人積極開(kāi)展多種公益性社會(huì)服務(wù)。通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩大區(qū)域殘疾人社會(huì)福利制度，縮小城鄉(xiāng)差距。實(shí)現(xiàn)我國(guó)殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的穩(wěn)步平衡發(fā)展。

責(zé)任編輯梅瑞祥